Etat d’urgence : le bilan d’un an de contrôle parlementaire

Dominique Raimbourg, député de Loire-Atlantique et président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, et Jean-Frédéric Poisson, député des Yvelines, sont les auteurs d’un rapport sur le contrôle parlementaire de l’état d’urgence décrété le 14 novembre 2015.

Revue Politique et Parlementaire – Vous êtes l’auteur, avec Jean-Frédéric Poisson, d’un rapport sur le contrôle parlementaire de l’état d’urgence. Quel est l’objectif de ce contrôle ?

Dominique Raimbourg – L’état d’urgence est prévu par une loi datant de 1955, qui avait été instaurée pour organiser un régime de maintien de l’ordre spécifique lors de la guerre d’Algérie. Ce régime a été réutilisé quelques fois depuis cette époque. Suite aux attentats du 13 novembre 2015, le Président de la République a décrété l’état d’urgence. Celui-ci ne peut excéder douze jours sans le vote par le Parlement d’une loi de prorogation. À l’occasion du vote de cette loi de prorogation, la loi de 1955 relative à l’état d’urgence a elle-même été modifiée par les parlementaires afin de l’adapter aux circonstances présentes.

Parmi les modifications votées figurait, à l’initiative de mon prédécesseur, Jean-Jacques Urvoas, la mise en place d’une information du Parlement par le gouvernement sur les mesures prises en application de l’état d’urgence. Alors que la France faisait face à des attaques terroristes d’une ampleur inconnue et cela au nom d’une idéologie et d’un groupe fascisant revendiquant et organisant une tentative de déstabilisation profonde de notre pays, les parlementaires ont considéré que notre démocratie devait se défendre avec ses armes propres, et notamment le respect des droits.

C’est donc d’abord dans un souci de transparence, de réaffirmation constante du plein fonctionnement de nos institutions démocratiques malgré ces attaques qui visaient à nous terroriser, que ce contrôle a été voulu.

Le cadre légal et l’exercice de ce contrôle ont été renforcés. Le recours à l’article 5ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires d’abord a permis à la commission des Lois de bénéficier pendant six mois des prérogatives d’une commission d’enquête. La réécriture de l’article précisant l’exercice du contrôle parlementaire dans la loi de 1955 à l’occasion de sa prorogation en juillet 2016, a permis à la commission des Lois de l’Assemblée nationale d’entendre sous serment les acteurs centraux et de rencontrer les acteurs territoriaux de la mise en œuvre de l’état d’urgence.

L’Assemblée a publié périodiquement sur une page dédiée de son site Web les statistiques relatives aux mesures prises par les autorités administratives, et Jean-Frédéric Poisson et moi-même avons présenté en réunion de commission des communications et en décembre 2016 un rapport sur une année de contrôle parlementaire.

RPP – Plus d’un an après leur mise en place, quel bilan tirez-vous des mesures prises en application de l’état d’urgence ?

Dominique Raimbourg – De fait il y a eu plusieurs périodes dans l’utilisation des mesures permises par l’état d’urgence. Les tous premiers jours et premières semaines après les attentats de novembre 2015 ont été une période de très fort recours aux mesures de perquisitions administratives et d’assignation à résidence. Ceci peut se comprendre au regard de l’ampleur des attaques que notre pays avait connues et des risques très forts de récidive. Le 30 novembre 2015, plus de 2 000 perquisitions avaient déjà eu lieu sur les 3 750 effectuées entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016.

Le recours à ces mesures a décru très fortement dès la fin janvier 2016. De plus, la censure en février 2016 par le Conseil constitutionnel de la procédure de copie et d’exploitation des données informatiques à l’occasion des perquisitions administratives a fait perdre à celles-ci l’essentiel de leur intérêt. Ceci a conduit à leur quasi inutilisation jusqu’à la prorogation de mai 2016, qui les a retirées du champ des mesures autorisées. Loi de prorogation qui de fait s’inscrivait dans un processus visant à l’arrêt de l’état d’urgence, en ne le prorogeant que pour une durée de deux mois.

Le dramatique attentat du 14 juillet 2016 à Nice a conduit au vote dès la semaine suivante, dans un contexte politique très tendu,  d’une nouvelle loi de prorogation de l’état d’urgence, cette fois-ci pour six mois. À cette occasion, l’encadrement légal des saisies informatiques et de l’exploitation des données informatiques a été revu, de manière à pouvoir utilement réintégrer les perquisitions administratives dans l’arsenal des mesures disponibles pour les forces de sécurité. Ceci a permis dans les semaines et les mois qui ont suivi une reprise des perquisitions, avec une méthodologie qui est apparue comme plus ciblée, au regard des données que nous avons pu traiter, quant à leur nombre et leurs résultats.

Sur l’ensemble de ces périodes successives d’état d’urgence, les assignations à résidence ont elles aussi connu une très forte décroissance dès février 2016. Les assignations à résidence « tombent » en réalité à la fin de chaque période de prorogation, et même en cas de nouvelle loi de prorogation, elles doivent toutes être individuellement ré-instruites. Cette procédure est une réelle garantie pour les personnes de voir leur situation réexaminée, et de fait cela fut la principale circonstance de levée des assignations. Ainsi, de presque 300 personnes assignées à la mi-janvier 2016, nous sommes passés à 75 après la loi de prorogation de février 2016.

Dispositif de maintien de l’ordre, l’état d’urgence a de fait été parfois utilisé depuis plus d’un an au motif d’alléger le recours à certains effectifs de police lors d’opérations de maintien de l’ordre, notamment à l’occasion de manifestations (Cop 21 ou loi travail) ou de grands évènements (Euro de football et Tour de France). Ce sont là les interdictions de « paraître » qui ont été régulièrement utilisées, en interdisant à certaines personnes de fréquenter certains lieux certains jours.

D’autres mesures collectives, intégrées à la loi de 1955 lors de la prorogation de juillet 2016, permettant aux préfets de définir des zones et des périodes de contrôle d’identité et de fouille de véhicule ont également été massivement utilisées depuis juillet 2016 (le contrôle parlementaire en a analysé 1 650) mais de manières très disparates sur le territoire.

Ainsi n’y a-t-il pas « une » utilisation de l’état d’urgence. Celui-ci est une sorte de « boîte à outils » dont il a été fait un usage très variable selon les périodes et aussi selon les territoires.

RPP – Quelle efficience l’état d’urgence a-t-il dans la lutte contre le terrorisme ?

Dominique Raimbourg – Même si le législateur a pu, dans un premier temps, donner au contrôle parlementaire une ambition d’évaluation de l’efficacité de l’état d’urgence, la pratique de ce même contrôle nous oblige à être très prudents et mesurés sur ce point.

Ce que nous pouvons dire, sur la base des données quantitatives recueillies et analysées, ainsi que sur la base des très nombreux entretiens réalisés avec les acteurs centraux et territoriaux, est qu’en matière de lutte contre le terrorisme, l’état d’urgence est un outil complémentaire de ce qui fait le cœur et l’essentiel de la prévention et de la répression, à savoir les procédures judiciaires.

Il serait faux de dire que l’état d’urgence n’est d’aucune utilité : 61 procédures judiciaires ont pu être ouvertes à la suite de perquisitions administratives, dont 20 procédures ouvertes par la section C1 anti-terroriste du parquet de Paris, et des personnes assignées à résidence présentent des profils réellement inquiétants sans que pour autant une procédure judiciaire ne puisse les prendre en charge. Mais dans le même temps, cette contribution de l’état d’urgence aux procédures judiciaires est très modeste, et la proportion des mesures administratives prises en application de la loi de 1955 ayant conduit à une procédure judiciaire est très faible également. Ainsi pendant les périodes d’état d’urgence renforcé (c’est-à-dire avec possibilité de procéder à des perquisitions administratives), 169 procédures ont été ouvertes par le pôle anti-terroriste de Paris.

Cependant, cette approche quantitative n’épuise pas la question. Il ressort de nombreux entretiens avec les responsables du renseignement et des forces de sécurité que l’état d’urgence a pu contribuer à déstabiliser et gêner non pas directement des cellules terroristes, mais un ensemble plus flou que nous pourrions qualifier de « mouvance » qui aurait pu servir de soutien à d’éventuelles entreprises terroristes. Le repli vers la Belgique de la cellule ayant perpétré les attentats du 13 novembre 2015 peut laisser penser que cela a été à défaut de pouvoir revenir en France suite à l’ensemble des mesures prises, et donc y compris l’état d’urgence.

Ainsi, loin d’avoir la place centrale que le débat public semble parfois lui attribuer dans la protection des Françaises et des Français contre le terrorisme, l’état d’urgence apparaît cependant comme un dispositif qui contribue à renforcer cette sécurisation et cette lutte. La question qu’il est techniquement et politiquement presque impossible de trancher serait de savoir si l’ensemble des moyens investis dans les mesures de l’état d’urgence (moyens humains et financiers) auraient été plus efficacement utilisés dans d’autres cadres d’intervention.

RPP – Quelles sont vos propositions pour améliorer l’efficacité de l’état d’urgence et éviter les excès ?

Dominique Raimbourg – L’encadrement de la durée des assignations à résidence nous est apparu comme une des préconisations principales à formuler. Aujourd’hui, quarante-sept personnes sont assignées à résidence depuis la première période d’état d’urgence. De fait, cette situation apparaît comme une conséquence de la durée de l’état d’urgence et de son usage dans les circonstances actuelles (toutes les utilisations de l’état d’urgence dans notre histoire n’ont pas donné lieu à de telles pratiques d’assignation à résidence). Comme pour tout dispositif d’internement, que l’on pense aux politiques carcérale ou psychiatrique, il conviendrait que l’état d’urgence organise de lui-même un processus d’attrition des assignations à résidence. Sans quoi le risque est grand d’une incapacité à penser, à assumer et à organiser la fin de ces mesures. Soit nous aurons à faire face à des « sorties sèches », comme sont décrites les sorties de prisons non préparées, non suivies, non encadrées, quand elles interviennent en toute fin de peine, ce qui peut constituer un risque pour la société, soit la tentation sera grande de penser un dispositif sans limite, comme par exemple a été promu il y a quelques années le dispositif de rétention de sûreté, qui ouvre la possibilité d’un emprisonnement sans limite au-delà de la peine de prison elle-même, ce qui constitue ici plus qu’un risque pour le respect des libertés individuelles.

Tant pour son efficacité que pour prévenir tous risques d’excès, nous avons indiqué qu’il serait utile d’engager une réflexion pour recentrer l’utilisation de l’état d’urgence. Ceci se traduirait par la nécessité d’une finalisation des mesures prises en application de la loi de 1955 en ce qu’elles ne pourraient être prononcées que pour les motifs ayant justifié la déclaration de l’état d’urgence lui-même. Le sujet qui est ici pointé est celui d’une éventuelle « accoutumance » des services de sécurité aux outils de l’état d’urgence et d’un usage qui pourrait devenir trop routinier dans le cadre de dispositifs de maintien de l’ordre qui devraient rester strictement dans le cadre du droit commun.

RPP – Le Parlement vient d’adopter le projet de loi prévoyant d’étendre jusqu’au 15 juillet 2017 ce régime d’exception. A-t-il pu tenir compte de vos préconisations ? 

Dominique Raimbourg – La circonstance d’une démission du gouvernement le jour même de la présentation du rapport de contrôle à la commission des Lois, qui a conduit à devoir avancer et raccourcir le calendrier d’examen d’un projet de loi de prorogation, a de fait limité notre capacité à l’amender.

Nous avons centré notre effort sur la question de l’encadrement de la durée des assignations à résidence, avec la difficulté sur ce point que nous sommes en cours d’état d’urgence, et la circonstance que des personnes soient actuellement assignées limitait nos possibilités d’encadrement car nous ne pouvions inscrire dans la loi des principes que les faits contrediraient.

C’est aussi pour cela que l’une de nos préconisations est de revisiter l’ensemble de cette loi de 1955 « à froid », c’est-à-dire hors période de recours à l’état d’urgence, afin d’une part d’éviter ces contraintes factuelles, mais aussi d’autre part pour aborder ces sujets hors des périodes de très forte sensibilité politique.

RPP – Faut-il constitutionnaliser l’état d’urgence ? Pourquoi ?

Dominique Raimbourg – Oui, nous le pensons avec Jean-Frédéric Poisson, qui est à mes côtés également rapporteur de la mission de contrôle. Et cela est en lien avec le dernier point évoqué. D’une part la constitutionnalisation de l’état d’urgence permettrait d’en fixer le principe à un niveau législatif très stable, son régime pourrait résulter d’une loi organique, qui est un outil législatif obéissant à une procédure spécifique, de fait protectrice.

Ainsi, une constitutionnalisation apporterait immédiatement plusieurs garanties. Enfin, à l’occasion d’une telle constitutionnalisation, pourrait également être envisagée une révision de la procédure de prorogation de l’état d’urgence, dont presque tout le monde s’accorde à dire qu’il est un cadre légal dont il est politiquement extrêmement difficile de sortir. Nous avons vu cela en juillet 2016, alors même que tout avait été fait pour assumer politiquement une sortie progressive de l’état d’urgence. Une procédure de prorogation plus contraignante pourrait aider à la sortie sans pour autant interdire la prorogation en cas de besoin.

Dominique Raimbourg
Député de Loire-Atlantique
Président de la commission des Loi de l’Assemblée nationale
Propos recueillis par Florence Delivertoux

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