Haro sur la dépense publique ?

Pour la Revue Politique et Parlementaire, Jacques Fournier, ancien Secrétaire général du Gouvernement et président d’honneur de la SNCF, relève les erreurs courantes dans le débat portant sur la dépense publique.

La formulation n’est pas toujours aussi brutale mais elle sous-tend, sous des registres divers, le discours du pouvoir politique et des médias. La palme du simplisme revient sans doute à Mme Agnès Verdier-Molinié, « le diablotin qui sort de la boîte médiatique, dès que le mot “dépense publique” apparaît à l’écran », selon le journaliste Etienne Girard1. Son officine, la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques (Ifrap), ne distille qu’une pensée assez fruste. Mais bien d’autres think tanks libéraux s’emploient à formuler la même analyse en termes plus mesurés. Ainsi de l’Institut Montaigne ou du site internet Fipeco (pour « Finances Publiques et Economie »). Dirigé par l’ancien membre de la Cour des comptes François Ecalle, ce dernier enfonce le clou avec un éventail érudit de notes techniques. Sans parler de la Cour des comptes elle-même qui, sous la houlette de l’ancien socialiste Didier Migaud, donne périodiquement à cette vision la caution d’une haute institution.

Qu’il me soit permis de proposer ici un schéma d’analyse moins sommaire, à partir de mon expérience professionnelle (planification dans les années 60, centre du gouvernement et entreprises publiques dans les années 80) et des réflexions, qu’avec d’autres, je mène aujourd’hui au sein de l’association Services Publics2).

Trois points me paraissent essentiels.

L’évolution de la dépense publique en France n’a rien d’exceptionnel si on la compare à celle constatée dans les autres pays de l’Union européenne ou de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Sur une longue période, elle a connu une croissance spectaculaire. On passe en France de l’équivalent de 11 % de la production intérieure brut (PIB) en 1872 à 50 % en 1971, des chiffres similaires à ceux enregistrés au Royaume-Uni. Chacun des deux grands conflits mondiaux marque une forte accélération (qui se poursuit après le second alors qu’il y avait eu décrue après le premier). Cette période voit la mise en place des grandes infrastructures du développement, conforte les services publics essentiels et instaure les différents volets de la protection sociale.

Au cours des cinq dernières décennies, la situation se stabilise, avec des fluctuations selon les années et les pays. Si, en France, le contexte politique est marqué par une alternance de gouvernements de gauche et de droite, leur action s’inscrit dans une tendance commune : il faut bien consentir à de nouvelles dépenses pour tenter de répondre à la pression des besoins sociaux… mais on le fera sans remettre en cause l’orientation d’une politique économique de plus en plus clairement néolibérale et en se soumettant à l’orthodoxie qu’elle impose en matière budgétaire.

Le gouvernement actuel n’a pas procédé différemment pour répondre aux « gilets jaunes », préférant l’augmentation de la prime d’activité – une dépense – au relèvement du salaire minimum de croissance (Smic). L’option retenue conforte le système économique dominant ; la seconde aurait impliqué de rompre avec l’idée (fausse) d’un « coût du travail » trop élevé en France.

La gauche n’a pas été en reste dans ce domaine. Le fameux « tournant de la rigueur » s’opère sous le premier septennat de François Mitterrand (1981-1988), dont le second (1988-1995) valide les critères de Maastricht. La Loi organique relative aux lois de finance (Lolf) s’écrit lors de la cohabitation entre le président conservateur Jacques Chirac (1986-2007) et le Premier ministre socialiste Lionel Jospin (1997-2002). Elle est votée par la droite et la gauche à l’unisson. Le président conservateur Nicolas Sarkozy (2007-2012) lance la révision générale des politiques publiques (RGPP) mais son successeur socialiste François Hollande (2012-2017) instaure sa propre politique de modernisation de l’action publique (MAP), après avoir renoncé à sa promesse de renégocier le traité d’austérité budgétaire européen. Pierre Bérégovoy, Michel Rocard, Laurent Fabius, Jacques Delors, Dominique Strauss-Kahn ou Michel Sapin : ces personnalités socialistes présentent d’importantes nuances de pensée et de fortes différences d’envergure. Elles ont toutes, cependant, affiché le même souci de « rester dans les clous », préférant trop souvent le conformisme à l’audace.

Il existe deux grands sous-ensembles de dépenses publiques, production et transferts, qui n’ont pas le même impact sur la richesse nationale et pour lesquels la France n’a pas le même positionnement international

Les dépenses publiques jouent tout d’abord un rôle déterminant dans la production non marchande de services répondant aux besoins de la Nation : la construction des infrastructures qui rendent possible l’activité économique et le développement, l’organisation des services publics de l’éducation, de la santé, de la culture, etc. Ce premier sous-ensemble inclut non seulement la rémunération des agents publics mais également les achats des administrations (les médicaments et équipements que consomment les hôpitaux par exemple) ainsi que les sommes versées aux professionnels privés qui contribuent au service public, comme la médecine libérale.

Paradoxe apparent : la comptabilité nationale ne fait pas figurer cette production au titre de la valeur ajoutée (c’est-à-dire, à la richesse produite) puisqu’elle n’a pas de prix, mais au titre du « coût des facteurs » qui l’ont rendue possible. Bref, elle l’enregistre comme dépense, alors que la vente de cigarettes, porteuse d’une valeur marchande, est considérée comme un bienfait. Il n’en reste pas moins qu’au-delà du décaissement comptabilisé, qui alarme tant Mme Verdier-Molinié, cette production ne ponctionne nullement une richesse nationale à laquelle, bien au contraire, elle contribue.

Pour ce premier sous-ensemble la France n’est nullement en tête des classements internationaux. France Stratégie a établi à ce sujet une étude fouillée, en décembre 20173. Conduite sur dix-neuf pays capitalistes avancés, elle montre que les Etats scandinaves, la Belgique, les Pays-Bas « dépensent » plus que nous ; le Canada, le Royaume-Uni et l’Allemagne moins. La France est quatrième en matière de rémunération des agents publics, treizième pour les frais de fonctionnement hors personnel, cinquième pour la rémunération des services marchands qui contribuent au service public et sixième pour le total des dépenses.

Le second sous-ensemble correspond aux dépenses de transfert. A la différence des précédentes, celles-ci n’ont aucune incidence sur la richesse de la Nation, qu’elles n’accroissent pas davantage qu’elles ne la grèvent. A travers ce mécanisme, la collectivité collecte de l’argent auprès des uns, pour le redistribuer à d’autres : aux ménages, sous la forme de prestations sociales ; mais aussi, on l’oublie souvent, aux entreprises, sous la forme de subventions. Il ne s’agit pas d’un prélèvement sur la production totale de richesse annuelle, le PIB, mais d’une redistribution des ressources qu’il engendre. On peut en contester la nécessité, en discuter le montant, en critiquer les modalités… plus difficilement le présenter comme une confiscation.

Dans ce domaine des transferts sociaux, la France est effectivement en tête de peloton. Selon une autre note de France Stratégie4, et s’agissant des prestations de redistribution monétaires versées aux ménages en matière de retraite, de chômage et d’aide sociale, elle devance, avec un équivalent de 20,1 points de PIB, l’Italie (19,6), la Finlande et l’Autriche (18,7). Cette position résulte notamment du choix de régimes obligatoires pour les prestations vieillesse là où ailleurs une place plus grande est laissée à l’assurance privée. Mais, généreux avec les Français, Paris l’est également avec les entreprises, puisque l’Hexagone leur consacre davantage sous forme de subventions et aides à l’économie que la Belgique l’Italie et la Suède.

Le volume global de la dépense publique n’a pas de signification intrinsèque et se fixer comme premier objectif de la réduire est une erreur économique

 Il est évidemment légitime d’agréger les deux sous-ensembles distingués ci-dessus, afin de mesurer le total des dépenses, de s’interroger sur les modalités de leur financement, et pour chercher à équilibrer recettes et dépenses : la production non marchande n’ayant pas de prix et les transferts n’étant pas spontanés, les ressources qui leur sont consacrées viennent des prélèvements obligatoires. Se posent à ce niveau des problèmes légitimes. Politiques : qui ponctionner, sur quelle base, etc. ? Techniques : comment tendre vers l’équilibre entre recettes et dépenses ? comment gérer la dette ? Ces questions ne sont pas traitées ici mais on ne saurait les ignorer.

En revanche fusionner les deux grandes composantes de la dépense publique pour présenter leur somme comme constitutive d’un prélèvement sur la richesse nationale alors que, selon le cas, elles l’accroissent ou la redistribuent, relève de l’imposture.

Il n’existe aucune logique justifiant de partir d’un objectif préétabli portant sur le volume global de la dépense publique à atteindre : l’approche doit être politique, et non comptable. Il est préférable, bien sûr, de savoir compter ; mais ce n’est pas par là qu’il s’agit de commencer. De ce point de vue l’objectif du président Macron – réduire de trois points la dépense publique globale d’ici 2022 – constitue une aberration en son principe. Il ne sera d’ailleurs pas atteint.

Jacques Fournier
Conseiller d’Etat honoraire, ancien secrétaire général du gouvernement et président d’honneur de la SNCF

[1] Marianne, Paris, 2 février 2018.

[2] Cette association a récemment établi, sous le titre « Pour une communication objective sur la dépense publique », un dossier instructif que l’on pourra consulter sur son site : www.servicepublic.org

[3] Flore Deschard et Marie-Françoise Le Guilly, « Tableau de bord de l’emploi public, situation de la France et comparaisons internationales », France Stratégie, Paris, décembre 2017.

[4] Christophe Gouardo et Fabrice Langlart, « Où réduire le poids de la dépense publique », France Stratégie, janvier 2019.

  1. Marianne, Paris, 2 février 2018.
  2. Cette association a récemment établi, sous le titre « Pour une communication objective sur la dépense publique », un dossier instructif que l’on pourra consulter sur son site : www.servicepublic.org
  3. Flore Deschard et Marie-Françoise Le Guilly, « Tableau de bord de l’emploi public, situation de la France et comparaisons internationales », France Stratégie, Paris, décembre 2017.
  4. Christophe Gouardo et Fabrice Langlart, « Où réduire le poids de la dépense publique », France Stratégie, janvier 2019.