La collectivité européenne d’Alsace : Demain la République divisible et des collectivités extraterritoriales ?

A quelques jours de l’examen par le Sénat du projet de loi, déposé par Jacqueline Gourault, relatif aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace, Benjamin Morel, s’interroge sur une éventuelle remise en cause de l’indivisibilité de la République et sa souveraineté territoriale. 

C’est une affaire d’importance qui arrive la semaine prochaine devant le Sénat. La Haute assemblée doit en effet examiner un projet de loi soutenu par Jacqueline Gourault qui entérine la création d’une « collectivité européenne d’Alsace ». Derrière ce nom se cache, en fait, la fusion des deux départements alsaciens en une seule entité disposant de compétences dérogatoires. Si la nouvelle collectivité interroge, notamment au regard des conséquences de ce que le gouvernement qualifie de droit à la différenciation, c’est pourtant bien son nom qui suscite le plus d’inquiétude. Le Conseil d’État a, d’ailleurs, émis un avis négatif à cette dénomination1, lui préférant celle de « département d’Alsace ». Le gouvernement n’en a toutefois pas tenu compte. Ni dans le décret créant la nouvelle entité à l’horizon 20212, ni dans le projet de loi soumis au Parlement3, il ne se range à l’avis des sages du Palais Royal. Pourtant, les enjeux politiques et juridiques sont en la matière importants. Les mots ne sont jamais neutres quand ils touchent à la norme de droit tout comme quand ils charrient des symboles.

Politiquement, la collectivité européenne d’Alsace représente la réponse à la montée en puissance des régionalistes d’Unsere Land à la suite de la dilution, absurde, de la région alsacienne dans le Grand-Est. Si la disparition de l’Alsace fut une erreur, Emmanuel Macron n’a pas souhaité remettre sur le métier les découpages issus de la loi NOTRe. Aussi, la fusion des départements sous une nouvelle appellation est apparue comme une voie médiane. Pour autant, la création de la collectivité européenne d’Alsace induit l’idée qu’il existerait une identité irréductible à laquelle la République devrait une qualification d’exception.

Or, loin d’affaiblir les tentations sécessionnistes, que semblent craindre les élus alsaciens, une telle qualification d’exceptionnalité représente une aubaine pour les régionalistes.

Dans son ouvrage, Frans Schrijver4 montre que c’est là l’une des sources conduisant à une surenchère séparatiste. Selon un processus connu, celle-ci voit le personnel politique ayant obtenu la reconnaissance d’une exceptionnalité régionale peu à peu dépassé par les autonomistes dont les thèses ont été légitimité. C’est notamment ce qui s’est passé en Corse, où la collectivité unique devant marginaliser les nationalistes leur a, en fait, ouvert les portes du pouvoir. Les partis autonomistes usent alors de leur pouvoir pour promouvoir et singulariser un peu plus l’identité, avant d’être eux-mêmes marginalisés par les indépendantistes. Ce phénomène de surenchère bien établi par la science politique débouche irrémédiablement sur un blocage, comme la Catalogne en offre un bel exemple. C’est la même analyse que livrent Emanuele Massetti et Arian Schakel dans une étude par régression statistique sur 227 partis régionalistes dans 329 régions et 18 pays5. Les structures administratives réifient une identité. Une structure atypique battit sa légitimité sur une identité dont l’exceptionnalité revendiquée induit un sentiment de rejet vis-à-vis d’une collectivité nationale vue et perçue de plus en plus comme étrangère.

Le phénomène est d’autant plus problématique qu’il conduit à une surenchère entre territoires. Si le département d’Alsace devient une « collectivité européenne », c’est au nom de l’irréductibilité de l’identité alsacienne.

Ce serait toutefois faire insulte à la Bretagne, au Pays basque, à la Savoie, à l’Auvergne ou au Poitou, de ne pas leur reconnaître une semblable identité et donc une semblable qualification.

Or si la collectivité européenne d’Alsace devait ne devenir qu’une collectivité européenne parmi d’autres, c’est son exceptionnalité qui serait entamée. Cela exigerait de développer de nouvelles revendications… comme celle d’une collectivité à statut particulier. À ce petit jeu, par ailleurs, ce sont toujours les territoires les plus riches qui l’emportent. Revendiquant la singularité de l’identité, ils finissent par y lier l’autonomie fiscale, rompant dès lors les liens de la solidarité nationale6.

Par ailleurs, la collectivité européenne d’Alsace pose une question de qualification même de cette nouvelle entité. De département, elle n’aurait plus le nom et seulement partiellement les compétences. C’est alors la notion même du département comme collectivité de droit commun qui serait remise en cause. D’européenne, elle n’aurait que le nom.

Toutefois comme le note le Conseil d’État, elle se verrait ainsi dotée d’un qualificatif d’extraterritorialité qui interrogerait tant l’indivisibilité de la République que sa souveraineté territoriale.

Ces points sont importants et leur constitutionnalité n’est pas claire. On comprend mal comment ils pourraient s’accorder avec ce qui fait la définition de la République, et ce depuis 1792. Or, si ces dispositions devaient être votées par le Parlement et ne pas faire l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel, le Conseil d’État ne pourrait qu’appliquer la loi. Le texte en question ne pouvant faire l’objet d’une QPC, il ne pourrait être remis en cause et sécuriserait la légalité du décret prévoyant l’établissement de la collectivité européenne d’Alsace. Considérant ce précédent, le juge serait tenu d’interpréter la volonté du législateur comme reléguant à l’avenir l’indivisibilité de la République et sa souveraineté territoriale au magasin des antiquités.

Jusqu’à présent au Sénat, seuls le groupe socialiste et le sénateur Masson ont, en première relecture en commission, remis en cause par amendement les aspects les plus contestables du texte. Loin d’être uniquement Alsacien, le débat porte pourtant bien sur ce qui fait, et fera demain, la substance de ce que nous continuons à appeler République.

Benjamin Morel
Docteur à l’Ecole normale supérieure Paris-Saclay, chargé d’enseignement à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne et à Science Po

  1. Conseil d’État, 28 février 2019, avis sur un projet de loi relatif aux compétences de la collectivité européenne d’Alsace.
  2. Décret n° 2019-142 du 27 février 2019 portant regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ; projet de loi relatif aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace.
  3.  Projet de loi relatif aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace déposé au Sénat le 27 février 2019.
  4. Frans Schrijver, Regionalism after regionalisation: Spain, France and the United Kingdom, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2006, pp. 185–187.
  5. Emanuele Massetti et Arjan H Schakel, “Decentralisation Reforms and Regionalist Parties’ Strength: Accommodation, Empowerment or Both?”, Political Studies, 2017, n ° 65, vol.2, pp.432–451.
  6.  Voir notamment en Espagne : David Robert Agrawal, Dirk Foremny, “Relocation of the Rich: Migration in Response to Top Tax Rate Changes From Spanish Reforms”, CESifo Working Paper Series, n ° 7,027, 2018.Voir en Italie l’actualité récente : www.lesechos.fr/idees-debats/editos-analyses/0600736398774-quand-litalie-joue-avec-le-feu-de-la-secession-2246681.php