Projet de loi adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée pour la régulation de la vie publique

La transparence à l’égard des citoyens, la probité des élus, l’exemplarité de leur comportement constituent des exigences démocratiques fondamentales. Elles contribuent à renforcer le lien qui existe entre les citoyens et leurs représentants, comme elles doivent affermir les fondements du contrat social.

Le gouvernement rappelle que plusieurs lois ont été votées ces dernières années sur ces sujets : les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, qui ont notamment créé la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière qui a institué un procureur de la République financier, la loi du 20 avril 2016, qui a renforcé les obligations déontologiques des fonctionnaires et, plus récemment, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, qui a notamment créé l’Agence française anti-corruption. Ces textes ont imposé des règles d’éthique et de transparence financière aux responsables publics, à travers des mécanismes de publicité et de contrôle nouveaux mais des progrès restent à accomplir pour restaurer la confiance entre les citoyens et leurs élus. La vie publique a aujourd’hui besoin d’un « choc de confiance ». Les premières lois du quinquennat visent à proscrire définitivement certaines pratiques et à renforcer la transparence et le pluralisme de la vie politique.

Le projet de loi complète les dispositions existantes sur différents points.

Le gouvernement a annoncé que la réforme serait complétée ultérieurement par d’autres dispositions dans le cadre d’une révision de la Constitution.

Adoption en 1ère lecture par le Sénat les 12 et 13 juillet 2017.

Rapporteur au Sénat Philippe Bas, président de la commission des lois (LR, Manche), et pour avis Albéric de Montgolfier (LR, Eure-et-Loir).

Le Sénat a adopté le projet de loi ordinaire pour la régulation de la vie publique le 12 juillet 2017 par 298 voix contre 5 et 28 abstentions. Les sénateurs LR, socialistes et LREM ont voté pour le texte modifié. Jean-Léonce Dupont, Sylvie Goy-Chavent et Hervé Maurey, UC, ont voté contre, de même que Pierre-Yves Collombat (RDSE) et Philippe Adnot (non inscrit). Le Sénat a adopté le projet de loi organique le 13 juillet 2017 par 300 voix contre 2, Pierre-Yves Collombat et Hervé Maurey, et 29 abstentions.

Le Sénat a adopté le remplacement de l’IRFM, proposé par le rapporteur, par un remboursement sur justificatifs des frais de mandat réellement exposés, par 392 voix pour et 10 contre (Jean-Léonce Dupont, Françoise Ferat, Jean-Marc Gabouty, Sophie Joissains, Jean-François Longeot, Hervé Marseille, Hervé Maurey, Pierre Médevielle, Catherine Morin-Desailly et Yves Pozzo di Borgo). Le Sénat a, en outre, adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de préciser que les modalités de prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du gouvernement seraient fixées par règlement dans la limite de plafonds et sur présentation de justificatifs. Le Sénat a, dans le projet de loi organique, élargi les obligations déclaratives des candidats à l’élection présidentielle en exigeant, au-delà de la déclaration de situation patrimoniale, une déclaration d’intérêts et d’activités. Il a adopté un amendement de Philippe Bas relatif à la consultation par le président de la République de l’administration fiscale et de la HATVP afin de disposer d’informations de nature à l’éclairer sur le choix du Premier ministre et la composition du gouvernement. L’amendement permet au président de la République de demander la transmission par l’HATVP d’attestation indiquant si les personnes susceptibles d’être nommées ont satisfait ou non aux obligations de transmission d’une déclaration d’intérêts et d’activités, d’une déclaration d’intérêts ou d’une déclaration de situation patrimoniale et, d’autre part, à la justification des mesures prises pour gérer leurs instruments financiers dans des conditions excluant tout droit de regard de leur part et si ces personnes sont dans une situation pouvant constituer un conflit d’intérêt. Le chef de l’État pourra demander à l’administration fiscale de constater si ces personnes ont satisfait ou non aux obligations de déclaration et de paiement des impôts dont elles sont redevables. Le Sénat a supprimé le « verrou de Bercy », c’est-à-dire le monopole du déclenchement par l’administration fiscale de poursuites pénales en matière fiscale. Il a interdit la nomination à des fonctions d’intérêt général, par le président de la République, de personnes exerçant ou ayant exercé, au cours des trois dernières années, une activité privée en lien avec cette fonction d’intérêt général, et interdit à ces mêmes hauts fonctionnaires d’avoir des intérêts privés dans des entreprises avec lesquelles ils ont eu un lien lorsqu’ils étaient en fonction et ce, pendant les trois années qui suivent la fin de leur fonction d’intérêt général. Le Sénat a adopté un article interdisant aux membres du gouvernement d’adresser à l’administration des impôts des instructions dans des affaires individuelles, dans le cadre de la délivrance de l’attestation fiscale aux membres du Parlement et aux représentants du Parlement européen. Il a supprimé les missions temporaires confiées par le gouvernement aux parlementaires. Philippe Bas a précisé que seule la loi peut prévoir la participation de parlementaires à des organismes extraparlementaires. Le Sénat a substitué à la réserve parlementaire un dispositif de soutien parlementaire aux communes et à leurs groupements adopté par la commission des lois et élargi le dispositif au soutien des projets des communes rurales, des associations et des Français établis hors de France. Il a élargi à la réserve ministérielle les obligations de publication des subventions accordées au titre de la réserve parlementaire.

Adoption en 1ère lecture des projets de loi organique et ordinaire par l’Assemblée nationale le 28 juillet 2017.

Rapporteurs à l’Assemblée nationale Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des lois (LREM, Yvelines), et pour avis M. Joël Giraud (LREM, Hautes-Alpes).

L’Assemblée nationale a rejeté les motions de rejet préalable du projet de loi organique et du projet de loi ordinaire présentées par les députés du groupe LFI, l’une par 201 voix contre 25, et l’autre par 205 voix contre 23, puis les motions de renvoi en commission des députés du groupe NG, l’une par 156 voix contre 71, et l’autre par 132 voix contre 65.

La question du « verrou de Bercy », supprimé en partie par le Sénat, et en commission des lois à l’Assemblée nationale, contre l’avis du gouvernement, a suscité de vifs débats en séance publique. Après trois heures de débat, les premiers amendements ont été rejetés par 206 voix contre 72. 11 amendements identiques des groupes LR, LC, MoDem, NG et LFI ont été rejetés à 11 voix près, 133 voix pour, 153 contre et 15 abstentions. 12 députés LREM ont cependant voté pour et 10 se sont abstenus. 6 députés LR ont voté contre et 5 se sont abstenus. Les dispositions du projet de loi ordinaire relatives à l’obligation du casier vierge du candidat à une élection ont été modifiées. La peine obligatoire d’inéligibilité sera appliquée aux crimes, atteintes à la probité et à la confiance publique, aux faits de discrimination, injure ou diffamation publiques, provocation à la haine raciale, sexiste à raison de l’orientation sexuelle qui portent atteinte aux valeurs républicaines qu’un élu doit partager. Elle sera aussi appliquée aux infractions de caractère sexuel, notamment, après l’adoption d’un sous-amendement du gouvernement, au harcèlement, et après l’adoption d’un sous-amendement MoDem, au recel ou blanchiment de délits financiers, d’escroquerie, d’abus de confiance, de fraude fiscale, des délits boursiers et des abus de biens sociaux. Paula Forteza (LREM, Français établis hors de France) a justifié l’abandon des dispositions relatives au casier vierge par un risque d’inconstitutionnalité. Nicole Belloubet a précisé que plutôt que de « rendre inéligibles les personnes qui ne disposent pas d’un casier judiciaire B2 vierge » le gouvernement a choisi la peine complémentaire obligatoire car le casier vierge pourrait être considéré comme « une peine automatique » contraire au principe d’individualisation des peines garanti par la Constitution. Puis, la garde des Sceaux, après avoir rappelé que la réserve ministérielle « correspond à une application normale des principes budgétaires » et à des crédits inscrits dans la mission collectivités territoriales du ministère de l’Intérieur, a déclaré qu’elle comprenait le souhait de suppression de cette ligne budgétaire pour des raisons de parallélisme des formes et d’éthique partagée.

L’Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à rétablir à l’article 2 du projet de loi ordinaire la définition du conflit d’intérêt élargie par la commission des lois aux conflits entre plusieurs intérêts publics. Celle-ci avait considéré que la définition du Sénat ne prenait en compte que le conflit entre des intérêts publics et privés. Elle a supprimé les dispositions relatives à la création d’un registre des déports des membres du gouvernement. Elle a adopté des dispositions relatives au droit de communication par le déontologue de l’Assemblée nationale et le comité de déontologie du Sénat de tout document utile à l’exercice de leur mission de contrôle opposable devant le bureau. Elle a adopté, par 273 voix contre 14, contre l’avis de la ministre de la Justice et la rapporteure, un amendement de députés NG visant à interdire aux collaborateurs parlementaires de recevoir une rémunération par les représentants d’intérêt et complétant la loi « Sapin 2 », du 9 décembre 2016, qui a créé un registre numérique permettant de vérifier les liens entre, d’une part, les représentants d’intérêts et, d’autre part, les membres du gouvernement. Elle a rejeté des amendements du groupe GDR ayant pour objet d’étendre la transparence des liens avec les représentants d’intérêt au président de la République, aux membres du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État. Elle a aussi rejeté des amendements visant à renforcer la prévention des conflits d’intérêt en ce qui concerne les fonctionnaires. Les députés du groupe LREM ont considéré qu’il convenait de limiter le périmètre des deux projets de loi préférant limiter l’appellation des textes à la confiance dans la vie politique plutôt que dans la vie publique.

L’Assemblée nationale a adopté un dispositif d’interdiction et de contrôle des emplois familiaux différent de celui du Sénat : interdiction de l’emploi du conjoint, partenaire de Pacs, concubin, des parents et enfants et du conjoint, sous peine de trois ans d’emprisonnement de 45 000 € d’amende et de remboursement des sommes, obligation de déclaration à la HATVP pour les emplois croisés et un second cercle. Elle a remplacé « les personnes ayant des liens personnels directs » avec l’employeur, ministre, parlementaire, titulaire d’un mandat exécutif local, par une liste de personnes, les frères et sœurs, les conjoints et enfants, le conjoint, le partenaire lié par un Pacs, le concubin actuel ou passé, leurs enfants, frères et sœurs. Elle a rejeté l’amendement du gouvernement disjoignant du projet de loi l’interdiction de l’emploi de collaborateurs familiaux par les membres du gouvernement. À Olivier Dussopt (NG, Ardèche) qui relevait une différence de peines avec la prise illégale d’intérêt passible de cinq ans de prison, Nicole Belloubet, garde des Sceaux, a répondu que les dispositions du projet de loi concernaient les membres de la famille. L’Assemblée a adopté un amendement visant à confier au bureau des assemblées la définition du cadre d’emploi des collaborateurs, alors que les députés et sénateurs définissent les tâches confiées à leurs collaborateurs et en contrôlent l’exécution. Elle a rejeté un amendement visant à permettre aux collaborateurs parlementaires et de groupes politiques de se présenter aux concours internes de la fonction publique.

S’agissant du dispositif de remplacement de l’IRFM un amendement des députés NG selon lequel le bureau des assemblées « garantit la plus large publication à la décision prise pour organiser le contrôle » a été adopté. L’article 7 ter, relatif à l’extension du champ de la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du gouvernement, a été rejeté par inadvertance par les députés qui pensaient que le vote portait sur un amendement, le président de séance, Sasha Houlié (LREM, Vienne) demandant à ses collègues plus d’attention. A été adopté un amendement du groupe NG, ayant pour objet d’éviter l’inscription contre leur gré de personnes aux élections municipales, départementales, régionales et européennes. Après un débat très vif, l’Assemblée a finalement adopté la suppression de la réserve parlementaire et de la réserve ministérielle. Toutefois, elle a rejeté l’interdiction de toute activité de conseil des parlementaires, alors que Delphine Batho (NG, Deux-Sèvres) et Olivier Faure avaient défendu l’interdiction absolue.

Le projet de loi ordinaire a été adopté le 28 juillet 2017 en séance de nuit ; par 323 voix contre 4. 36 députés LR ont voté pour mais 4 contre : Valérie Bazin-Malgras, (Aube), Olivier Dassault (Oise), Christian Jacob (Seine-et-Marne) et Olivier Marleix (Eure-et-Loir). Les députés MoDem ont voté pour ainsi que 16 députés NG. 24 députés LC ont voté pour et 2 se sont abstenus. Les députés LFI, communistes et Front national se sont abstenus.

Le projet de loi organique a été adopté le 28 juillet 2017 en séance de nuit par 320 voix contre 37. 37 députés LR ont voté contre et 14 se sont abstenus. Les députés MoDem ont voté pour, sauf Paul Christophe et Vincent Le Doux (Nord) qui se sont abstenus. Les députés NG ont voté pour. Les députés LFI se sont abstenus ainsi que les députés communistes, Front national et Nicolas Dupont-Aignan.

Échec de la commission mixte paritaire réunie le 1er août 2017 relatif au projet de loi organique mais accord de celle réunie sur le projet de loi ordinaire.

Deux commissions mixtes paritaires (CMP) se sont réunies le mardi 1er août 2017, à l’Assemblée nationale, pour examiner le projet de loi ordinaire et le projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique. Députés et sénateurs sont parvenus à un accord sur le projet de loi ordinaire, dont les principales mesures faisaient consensus entre le Sénat et l’Assemblée nationale : interdiction des emplois familiaux, contrôle des frais de mandat et attestation sur la situation fiscale des parlementaires, encadrement plus strict du financement des partis politiques et des campagnes électorales. La commission mixte paritaire a retenu les propositions du Sénat : création d’un registre des déports pour les membres du gouvernement, afin de prévenir les conflits d’intérêts, transparence accrue dans la prise en charge des frais de réception et de représentation des ministres, reconnaissance législative du travail des collaborateurs parlementaires, renforcement du droit au compte bancaire des candidats aux élections et publication en open data des comptes des partis politiques. Mais la commission mixte paritaire n’est pas parvenue à un accord sur le projet de loi organique, en raison d’une divergence politique majeure, selon l’expression de Philippe Bas, à propos de l’article 9, portant suppression de la réserve parlementaire.

Adoption du texte de CMP relatif à la loi ordinaire par le Sénat le 2 août 2017.

Adoption du texte de CMP relatif à la loi ordinaire par l’Assemblée nationale le 3 août 2017.

Adoption en nouvelle lecture du projet de loi organique par l’Assemblée nationale le 3 août 2017.

Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des lois a indiqué qu’ « hormis la question de la réserve parlementaire, qui nous a contraints à constater un désaccord irréductible, les autres dispositions du projet de loi organique semblent faire l’objet d’un large consensus.

Le texte modifie les lois organiques relatives au statut de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, afin d’y rendre applicables les nouvelles dispositions sur les emplois familiaux et les règles d’incompatibilité qui concernent les élus.

Adoption en nouvelle lecture du projet de loi organique par le Sénat le 4 août 2017.

Le Sénat a adopté, en nouvelle lecture, par 306 voix pour et 4 voix contre le projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique.

En nouvelle lecture, le Sénat a rétabli des dispositions introduites par lui en première lecture et supprimées par l’Assemblée nationale, visant à supprimer la possibilité pour le gouvernement de désigner des parlementaires en mission, et à créer un dispositif de substitution à la réserve parlementaire, afin de soutenir les projets des communes rurales, des associations et des Français établis hors de France. Il a ainsi créé la dotation de solidarité locale, afin de financer la mise en accessibilité des lieux publics pour les personnes handicapées, la préservation du patrimoine culturel, l’accueil des jeunes enfants, l’accompagnement des personnes âgées ou encore le déploiement du haut débit.

Adoption en lecture définitive du projet de loi organique par l’Assemblée nationale le 9 août 2017.

Le projet de loi organique pour la confiance dans la vie publique a été adopté définitivement, par 412 voix contre 74 et 62 abstentions lors de la dernière séance de la session extraordinaire du Parlement.

308 des 314 députés du groupe LREM ont voté pour, 74 contre et 62 se sont abstenus. 46 des 47 membres du MoDem ont voté pour ainsi que 23 des 35 membres du groupe LC et 30 des 35 membres du groupe LC, Jérôme Lambert s’étant abstenu. Parmi les députés LR, 73 sur 100 ont voté contre et 20 se sont-abstenus. 5 députés LC se sont abstenus ainsi que les 17 membres du groupe LFI, 10 du groupe GDR, 3 se sont abstenus et 3 non-inscrits ont voté pour et 8 se sont abstenus.

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé le 8 septembre 2017 sur la loi organique et la loi ordinaire pour la confiance dans la vie politique. Il a déclaré conformes à la Constitution les dispositions organiques portant suppression de la pratique de la « réserve parlementaire », ce qui revient pour le gouvernement à lier envers le Parlement sa compétence en matière d’exécution budgétaire, mais juge qu’elles ne sauraient s’interpréter comme limitant le droit d’amendement du gouvernement en matière financière. En revanche, il a censuré, au motif notamment qu’il porte atteinte à la séparation des pouvoirs, l’article 15 de la loi organique portant suppression de la pratique dite de la « réserve ministérielle », qui relève des seules prérogatives du gouvernement.

En ce qui concerne la loi ordinaire, il a censuré, comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression, les dispositions de l’article 1er relatives au prononcé obligatoire de l’inéligibilité pour certains délits de presse punis d’une peine d’emprisonnement, tels que la provocation à la discrimination, l’homophobie et le négationnisme.

En application de la jurisprudence sur les lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence par laquelle il avait énoncé une réserve interprétative, il a censuré comme contraire à la séparation des pouvoirs l’article 23 de la loi imposant au Premier ministre de prendre un décret sur la prise en charge des frais de représentation et de réception des membres du gouvernement.

Il a censuré les dispositions de la loi organique et de la loi ordinaire donnant à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique un droit de communication de certains documents ou renseignements reconnu précédemment à l’administration fiscale, en l’absence de garanties suffisantes, quant à la communication de données de connexion, ce qui est de nature à porter atteinte au respect de la vie privée.

Le Conseil constitutionnel a censuré, au motif qu’ils ne présentaient pas de lien avec les dispositions du projet de loi initial, l’article 2 de la loi organique relatif à la durée pendant laquelle un ancien membre du gouvernement peut percevoir une indemnité, les dispositions de l’article 16 de la loi organique relatives à la déclaration de situation patrimoniale des membres du Conseil supérieur de la magistrature, l’article 23 de la même loi relatif au référendum local et l’article 7 de la loi ordinaire prévoyant la remise au Parlement d’un rapport sur le remboursement des indemnités perçues par certains fonctionnaires au cours de leur scolarité.

Jean Lalloy