Propositions en vue d’améliorer la réforme sur le non-cumul des mandats

Alors que la loi sur le non-cumul des mandats ne sera effective qu’en 2017, la campagne des régionales voit se multiplier les annonces de candidats quant à leur intention de se consacrer pleinement à leur futur mandat. Dans ce contexte, Jean-François Kerléo, s’interroge sur les capacités des députés de demain et leurs liens avec les citoyens et les élus locaux.

Beaucoup a été dit, et écrit, sur les effets probables de la loi sur le non-cumul des mandats, au point qu’il apparaît surprenant que ces textes si commentés, voire critiqués, n’aient pas prévu un accompagnement de la séparation entre les mandats nationaux et locaux1.

Or, sans nouvelles règles d’encadrement, le député risque d’être politiquement isolé, habité par une profonde solitude en dépit de sa course effrénée pour rendre compte de son action aux quatre coins de sa circonscription. D’où l’idée que même la volonté la plus sincère de rendre visible et lisible la politique menée au Parlement n’empêchera pas le député de devenir un coureur de fond, parcourant en solitaire son territoire, dès lors qu’aucun mécanisme juridique n’est prévu pour lui garantir un véritable droit d’expression2.

L’interdiction posée par la loi de cumuler une fonction exécutive locale avec un mandat parlementaire renforcera la possibilité pour un député d’être un élu local de l’opposition. Cette situation plutôt favorable au pluralisme pose des questions quant à la représentativité du parlementaire, et à ses moyens concrets pour exposer, dans un souci pédagogique, comme d’accountability, les répercussions de la politique nationale dans sa circonscription3. Dans l’hypothèse où le député n’est pas un élu local ou est élu de l’opposition, alors sa capacité à rendre compte du travail qu’il effectue dans le cadre de son mandat national est réduite. Il en résulte une distance infranchissable entre le parlementaire et les citoyens de son territoire, tout autant qu’avec les élus locaux4. De manière paradoxale, la loi sur le non-cumul recherche cette coupure institutionnelle, tout en en rejetant les conséquences pratiques puisque, d’un côté, en cloisonnant les mandats, elle évite les situations de conflits d’intérêts et, d’un autre côté, elle ne renforce pas les moyens d’action du député afin de le faire échapper à cet isolement.

L’absence d’effet concret en raison de l’application de la réforme à partir de 2017 maintient l’intérêt des textes adoptés : restent donc garantis le renouvellement de la classe politique (justification démocratique sur le fondement du pluralisme), ainsi que la possibilité pour le député de s’investir pleinement dans sa fonction en raison de son (quasi) mandat unique. Toutefois, sans être compromises, ces deux justifications pourraient devenir des coquilles vides si le député perdait contact avec les acteurs de sa circonscription dans la mesure où il se priverait d’informations nécessaires à la réalisation de sa fonction. Si les élus ne sont pas des experts ou des techniciens, leur double fonction normative et de contrôle se justifie moins par leur formation que par leur connaissance des enjeux locaux et nationaux qu’une expérience de “terrain” permet d’acquérir. En rendant plus difficile le dialogue du député avec la société civile et les élus locaux, la réforme du non-cumul perd de vue les mutations de la fonction parlementaire qu’elle provoque elle-même. Une conséquence alternative est possible consistant en l’apparition de député-expert issu des grands corps de l’État, et coupé de toute assise territoriale, ou de député-apparatchik dont les prises de position dépendront exclusivement des consignes du parti5. Or, la réforme du non-cumul n’avait pas pour objectif d’atteindre de tels effets puisqu’il s’agissait plutôt d’élargir, voire d’ouvrir, le profil des candidats (minorités, secteur privé, couches sociales plus défavorisées, etc.).

La réforme du non-cumul des mandats repose sur la conception classique du “député-incarnation” de l’intérêt général, conception qui exige que le député représente la Nation toute entière, et non sa seule circonscription6. Cette réforme garantirait à l’activité parlementaire une certaine “pureté” en dégageant l’élu national de tout intérêt particulier. L’intérêt général à la française ne ressort pas de la confrontation des intérêts privés défendus par les députés mais doit, au contraire, être exprimé par chaque député en son for intérieur. Cette approche transcendantale repose sur la sacralité de l’élection, unique rencontre entre député et électeur, provoquant la fusion des volontés et des intérêts. L’absence de lien, autre que l’élection, avec les citoyens empêcherait alors le député d’être le porte-parole des seuls intérêts de sa circonscription. Cette conception très abstraite pose de nombreuses difficultés d’un point de vue pratique, rendant le droit aveugle au rapport concret entre l’élu national et ses électeurs.

D’une part, la coupure entre les échelons nationaux et locaux reste profondément artificielle, les collectivités territoriales restant, soit le tremplin, soit l’aboutissement d’une carrière nationale. Tout député continuera donc de ménager un territoire, une circonscription, une collectivité dans une optique de stratégie politique. Si l’incarnation de l’intérêt général dans la personne du député reste une fondation idéale nécessaire à l’ordre politique pour construire un imaginaire collectif, elle ne peut constituer une contrainte excessive pesant sur la réforme de l’État.

Tout député représente concrètement une partie des revendications des citoyens de sa circonscription, et cet état de fait est inexorable dans un système électoraliste.

D’autre part, en raison de l’isolement probable du député, la source d’information principale à sa disposition proviendra alors des lobbies ou corps professionnels, particulièrement bien armés pour transmettre les informations qu’ils jugent pertinentes. Le parlementaire sera donc largement sollicité par les groupes de pression les mieux organisés qui feront – font déjà – valoir très activement leurs besoins et intérêts, alors que rien n’est prévu pour qu’il puisse, de son côté, solliciter les acteurs de sa circonscription. Le droit doit donc organiser des rencontres formelles avec l’ensemble des acteurs locaux.

Afin d’assurer une certaine pertinence à la réforme du non-cumul, de nouveaux rapports entre le député et les forces vives de la Nation doivent être institutionnalisés. Plusieurs mécanismes permettraient de compenser cet écart en instaurant à la fois un dialogue entre les citoyens et le député, et une rencontre entre ce dernier et les élus locaux. Si de telles relations existent de facto, l’intervention du droit permettrait d’éviter certains blocages prévisibles. En effet, une opposition politique entre le député et la majorité en place au sein d’une collectivité rendrait impossible toute relation officielle entre les élus. Le droit devrait alors déverrouiller ce type de blocage institutionnel afin de garantir une meilleure coordination entre les échelons nationaux et locaux. Ce dialogue constitue d’ailleurs une exigence à double entrée, le député devant aussi bien recueillir l’opinion des élus que rendre compte des réformes débattues. C’est pourquoi la réforme du non-cumul des mandats doit être complétée afin d’institutionnaliser un ensemble de relations entre le député et les citoyens d’un côté, le député et les élus locaux d’un autre côté.

Le député du non-cumul des mandats et les citoyens

Dans la mesure où le candidat à l’élection parlementaire ne sera pas forcément une personnalité locale implantée de longue date sur son territoire, il risque, une fois élu, d’être isolé de sa base électorale et, plus généralement, des citoyens de sa circonscription. Bien entendu, une personnalité inconnue n’a aucune chance d’être élue, et sa notoriété, souvent gage de réussite électorale mais aussi de “parachutage”, ne garantit pas sa capacité à entrer en contact avec la société civile. La représentativité du député, aujourd’hui très débattue, risque de s’éroder, aggravant la crise de confiance des citoyens envers leurs élus. De nouveaux mécanismes doivent être instaurés afin que cette représentativité soit garantie tout au long du mandat, aussi bien à l’intérieur de la circonscription qu’à l’Assemblée nationale. Deux propositions peuvent êtres ici envisagées afin de garantir un contact utile et constructif entre le député et les citoyens.

Si les électeurs n’ont pas toujours la démarche de solliciter leur député, les permanences effectuées par celui-ci ainsi que les messageries électroniques ou autres sites Internet permettent assez facilement d’aborder le représentant au sein de sa circonscription. En revanche, le député est, quant à lui, assez démuni pour sonder l’opinion des électeurs de sa circonscription, en dehors du cercle restreint des adhérents de son parti, ou des groupes d’intérêts particulièrement virulents pour contester les réformes en discussion. Or, la représentativité exige du député qu’il traduise a minima les aspirations des citoyens qui l’ont élu, sans qu’il soit besoin de renouer avec le mythe du mandat impératif. L’efficacité de l’action parlementaire dépend d’ailleurs de la connaissance concrète des idées, des exigences et intérêts des citoyens.

Dans cette optique, un référendum consultatif local à l’initiative du député pourrait être créé par la voie législative, lui permettant de consulter les électeurs de sa circonscription à l’occasion de grandes réformes nationales non encore adoptées et qui auraient des répercussions sur son territoire. La consultation ne porterait que sur un objet d’envergure nationale afin de ne pas interférer avec les intérêts locaux des collectivités. Le caractère exclusivement consultatif évite de procéder à une révision constitutionnelle, ce qui permettrait par la même occasion d’élargir l’objet du référendum à d’autres sujets que “l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions” (article 11 de la Constitution). Le référendum serait par exemple ouvert à toutes questions relevant du champ de l’article 34 de la Constitution.

La question posée ne serait pas nécessairement rattachée à une réforme en discussion, dans la mesure où le référendum pourrait éventuellement inspirer une future réforme, voire plus prosaïquement enrichir la réflexion du député sur telle ou telle question sociale, économique, etc. Une telle perspective renforcerait la légitimité d’une proposition de loi déposée par un parlementaire à la suite d’une telle consultation. Elle inciterait les autres députés à adopter une même démarche consultative, et constituerait une arme entre les mains des parlementaires pour convaincre le pouvoir exécutif du bien-fondé d’une proposition de loi ou les encouragerait à s’engager dans une réforme plébiscitée par les citoyens. Un tel mécanisme permettrait de fonder le régime représentatif sur des techniques démocratiques plutôt que sur les sondages ou les statistiques.

Les risques encourus par l’usage de cette pratique ne doivent évidemment pas être écartés. Outre les effets négatifs habituels (démagogie, plébiscite, absence de nuance dans la réponse, etc.), un tel référendum constituerait une arme entre les mains de l’opposition pour contester les réformes de la majorité. La contestation serait donc accrue, renforçant l’instabilité politique et le risque de blocage. Il conviendrait alors d’interdire son usage après la première lecture dans chacune des chambres parlementaires, laissant au seul référendum d’initiative présidentielle la fonction de trancher les conflits institutionnels et sociaux. La pertinence du référendum parlementaire exige qu’il soit limité à un mécanisme d’information, même si les garde-fous juridiques les plus perfectionnés ne pourront jamais prémunir la majorité politique contre un usage détourné de l’opposition. Dans cette hypothèse, la confrontation entre majorité et opposition se trouverait transposée à l’échelon local, avec une partie de l’opinion publique en arbitre. Les interférences du référendum avec les débats parlementaires peuvent aussi enrichir la discussion, et constituer finalement un appel d’air démocratique pour le régime représentatif.

La seconde proposition, plus modeste, concerne les Ateliers Législatifs Citoyens (ALC) mis en place par Cécile Untermaier dans sa circonscription, et qui consistent à consulter les citoyens en amont de l’adoption d’une réforme afin de leur exposer les grandes lignes de la loi, les enjeux et de recueillir leurs impressions, idées, critiques, donnant lieu parfois à des amendements adoptés par l’Assemblée nationale. Cette technique déjà exposée dans plusieurs articles mérite d’être diffusée puis récupérée par tous les députés, car elle produit une forme de démocratie délibérative innovante, enrichissant le débat citoyen et la qualité de la norme législative7. Une reconnaissance officielle dans une loi ne serait pas efficace car elle contraindrait assez stérilement chaque député à réaliser ces ateliers, sans prendre en compte les spécificités du territoire, des populations, des enjeux locaux, etc. Par ailleurs, la loi définirait nécessairement avec précision les formes de cette rencontre, ainsi que leur fréquence et périodicité. Or l’intérêt de ces ALC réside dans la souplesse du mode d’organisation, et leur fréquence est dépendante à la fois des réformes en cours, de leur impact sur le territoire concerné et de l’action du député, lequel peut être rapporteur, responsable, ou bien seulement membre de la commission saisie de la réforme en question. Il faut donc écarter le recours à la loi, ou même au règlement, trop contraignante pour reconnaître et généraliser efficacement la pratique des ALC.

En revanche, l’officialisation de cette technique délibérative pourrait s’effectuer par le biais d’une modification du code de déontologie de l’Assemblée nationale8. Ainsi la consultation des citoyens dans les circonscriptions, voire la technique des ALC elle-même, pourrait-être mentionnée dans la déontologie parlementaire, ce qui aurait plusieurs avantages. Cette reconnaissance constituerait un mode d’incitation non contraignant, les députés seraient invités à discuter avec les citoyens, sans qu’une sanction ne puisse être encourue. Par ailleurs, les ALC s’inscrivent parfaitement dans la déontologie publique dès lors qu’ils rendent compte de l’action des élus tout en écoutant de manière raisonnée la parole citoyenne : en somme, ils accroissent la transparence de l’action publique et l’accountability, ou responsabilité morale des élus. Cette perspective contribuerait peut-être à restaurer la confiance envers les élus par une discussion publique, plurielle et éclairée.

Toujours dans cette perspective d’incitation, il conviendrait de mentionner explicitement, en annexe, dans le rapport du député-rapporteur d’une loi, la liste des ALC ayant eu lieu en circonscription, ainsi que d’énumérer les amendements citoyens (issus des ALC) proposés, puis adoptés, en commission et/ou en séance publique9. Ces différentes mentions dans les rapports parlementaires développeraient incontestablement le recours aux ALC par une mécanique d’exemplarité vis-à-vis de ses collègues autant que des citoyens : chaque député pourrait ainsi participer à la fabrique de la loi, et se forger une image positive dans l’opinion publique.

Ces deux horizons, enrichissant les rapports avec les citoyens et permettant une appropriation par ces derniers de leur député et donc de la politique nationale qu’il incarne, doivent être complétés par des mécanismes instaurant une relation entre le député et les élus locaux.

Le député du non-cumul des mandats et les élus locaux

Le député est en contact permanent, dans sa circonscription, avec les élus locaux appartenant à son parti politique. Les rencontres sont fréquentes mais informelles, et leurs discussions portent moins sur les intérêts locaux que sur les stratégies politiques. Chacun ayant son champ de compétence (local ou national), et les collectivités territoriales disposant d’une libre administration pour les affaires locales, principe toutefois assez peu opérant du point de vue juridique, l’action des députés et des élus locaux semble séparer par une cloison étanche. Cette ignorance risque d’être encore plus marquée dans le contexte du non-cumul des mandats. En effet, le danger est grand pour le député de la majorité comme de l’opposition de ne jamais pouvoir s’exprimer auprès de certaines collectivités territoriales, en raison des nombreux et constants clivages politiques. Or, indépendamment de toute dimension partisane, il apparaît indispensable que le député puisse tout autant présenter aux élus locaux la politique définie à l’échelle nationale que recueillir les commentaires et critiques de ces derniers, notamment quant aux effets attendus des réformes sur leur territoire.

Un tel dialogue inter-élu et trans-partisan enrichirait la connaissance du député quant aux attentes des collectivités territoriales situées sur sa circonscription, et permettrait également une meilleure coordination entre les politiques nationales et locales.

Tout en assurant que les réformes nationales prendront davantage en considération les préoccupations locales, de telles rencontres entre le député et les élus locaux assureraient également une meilleure compréhension et acceptation des réformes, et donc une meilleure application sur le terrain. Elles auraient l’avantage de confronter les opinions nationales et locales, majoritaires et minoritaires, sur et sous représentées, en dehors des instances nationales de représentation des élus locaux (association des maires de France, etc.), lesquelles représentent trop souvent les intérêts d’une minorité d’élus. Ces rencontres formelles entretiendraient donc un contact direct avec les élus locaux qui ne seraient pas médiatisés par des autorités dont l’action filtre trop souvent la diversité des opinions et le pluralisme des idées. Il en va ainsi de l’efficacité de la loi, et de l’action publique en général.

À l’heure actuelle, aucun mécanisme juridique ne permet au député d’être entendu au sein d’un établissement public de coopération intercommunale, d’une collectivité territoriale, ou d’une de ses instances. Soit les rencontres sont informelles, et ont alors une dimension exclusivement partisane, soit elles se déroulent à l’Assemblée nationale dans le cadre d’auditions effectuées par le rapporteur d’une proposition ou d’un projet de loi. Dans cette dernière hypothèse, le député reçoit un seul élu, lorsque celui-ci incarne des idées qui méritent d’être entendues dans le cadre du travail de fabrication de la loi. Ces quelques hypothèses sont insuffisantes pour installer un véritable dialogue entre échelon national et local.

C’est pourquoi, il conviendrait de modifier dans cette optique le Code général des collectivités territoriales (CGCT), lequel ne comporte aucune mention du député, des relations qu’il pourrait entretenir avec son territoire et les collectivités territoriales. Certes, le député n’est pas un élu local et, en ce sens, ne représente pas sa circonscription. Toutefois, l’élection si sacralisée dans l’imaginaire politique français s’effectue sur un territoire géographique bien défini, dont les particularités aussi bien sociales, économiques que politiques et géographiques ne peuvent être ignorées. L’ignorance de ces spécificités locales entraîne inexorablement l’échec de toute politique de décentralisation. S’il n’est pas un représentant local, il constitue bel et bien un acteur de la vie locale comme en atteste les constantes sollicitations des collectivités territoriales, associations, entreprises situées sur sa circonscription pour qu’il participe à telle ou telle inauguration, remise de prix, réunion, etc. Dès lors, le député du non-cumul doit être inscrit dans le CGCT, non pour favoriser une recentralisation de l’État ou une soumission des élus locaux à la politique nationale mais, au contraire, pour encourager la décentralisation par une confrontation constructive entre les différents échelons.

À sa demande, ou à la demande des organes délibérants des collectivités territoriales, le député doit pouvoir être entendu afin de présenter les réformes en cours, de discuter avec les élus locaux des perspectives les touchant directement et de porter, le cas échéant, les demandes légitimes de ces élus dans l’enceinte du Parlement, lors des débats législatifs. Si de telles réunions ne posent pas de difficultés lorsque coïncident les majorités politiques, elles sont plus compliquées en cas de divergences entre les élus locaux et le député. C’est pourquoi, le député doit pouvoir être auditionné à sa demande, et non pas seulement à celle de la collectivité. Cette initiative du député ne porte pas atteinte à la libre administration des collectivités territoriales car le député ne participe à aucun vote, et n’engage évidemment pas sa responsabilité autrement que d’un point de vue moral.

Ces auditions organiseraient d’une manière formelle un échange constructif qui informerait l’ensemble des élus sur des questions précises les concernant : le député exposerait les perspectives nationales et les élus locaux les difficultés qui en ressortent. Les réformes, notamment sur la décentralisation, ne pourraient qu’être enrichies par ces dialogues ; nourries d’un nouveau type de débats, les lois seraient peut-être plus représentatives des spécificités territoriales (zones rurales, suburbaines, etc.) parfois ignorées au Parlement. En cas de réussite, cette démarche pourrait être élargie progressivement aux établissements publics de coopération intercommunale ainsi qu’à différents organes décentralisés et déconcentrés situés sur la circonscription électorale du député.

In fine, la réforme du non-cumul des mandats nous impose de repenser la fonction de député en France.

S’il ne doit pas être le représentant de sa circonscription électorale, le député est un acteur de la vie locale qui doit rendre compte des politiques qu’il mène au Parlement, aussi bien aux citoyens qu’aux élus.

En rendant compte de son action, il puise également de nouvelles informations qui enrichiront son travail législatif, et renforceront sa légitimité vis-à-vis des électeurs, de l’opposition et du pouvoir exécutif. Les différentes propositions ici présentées devraient donc permettre un renforcement à la fois du rôle du Parlement à partir d’une reconfiguration de l’action du député, de la décentralisation en conciliant davantage les politiques nationales et locales et, enfin, de la confiance citoyenne par le développement de la démocratie délibérative. Si ces propositions ne nécessitent pas de révision de la Constitution mais, pour certaines d’entre-elles, l’adoption de textes législatifs, elles nous exigent surtout de reconsidérer théoriquement le député à partir d’une vision plus pragmatique de la politique, sans abandonner la culture française fondée sur une conception abstraite et transcendantale de l’intérêt général.

Jean-François Kerléo, maître de conférences de droit public à l’Université Jean Moulin Lyon 3

—————

  1. Loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur, JORF n°0040 du 16 février 2014 page 2703 ; Loi n° 2014-126 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen, JORF n°0040 du 16 février 2014 page 2705.
  2. C. Untermaier, J.-F. Kerléo, “Le non-cumul des mandats ou l’occasion d’un renouveau délibératif de la démocratie”, note n° 13 – Fondation Jean-Jaurès/ Observatoire de l’action publique, 8 octobre 2014.
  3. Cette position difficile est à double sens puisque la coupure du député avec les collectivités territoriales est également un handicap pour ces dernières qui souhaiteraient obtenir davantage d’informations sur les réformes qui les concernent. Toutefois, il suffira aux élus locaux de solliciter le parlementaire, qui ne daignera pas toujours leur exposer les enjeux qui lui semblent essentiels pour la circonscription.
  4. Cet écart significatif serait inexorablement accru si le nombre de députés était réduit, lesquels seraient donc élus dans une circonscription trop étendue pour permettre aux parlementaires d’établir une communication constructive avec les citoyens de son territoire.
  5. L’élection des députés, du moins un certain nombre d’entre eux, à la représentation proportionnelle ne manquerait pas d’entraîner les mêmes effets, surtout si les listes étaient présentées à l’échelon national.
  6. Conseil d’État, Réflexions sur l’intérêt général, rapport 1999, La Documentation française, coll. rapports et études, Paris, 1998.
  7. C. Untermaier, J.-F. Kerléo, “Les Ateliers législatifs citoyens Partage d’une expérience de démocratie participative”, note n° 26 Fondation Jean-Jaurès/Observatoire de l’innovation locale, 17 octobre 2014.
  8. En vertu de la décision du Bureau du 6 avril 2011, l’Assemblée nationale s’est dotée d’un dispositif d’ensemble destiné à prévenir les conflits d’intérêts. Outre l’édiction d’un code de déontologie en six points, rappelant les principes que les députés s’engagent à respecter, a été prévue l’institution d’un déontologue au sein de l’Assemblée nationale.
  9. Mention a déjà été faite de l’apport de ces Ateliers Législatifs en relatant en substance les contributions des citoyens y ayant participé dans le rapport déposé, en application de l’article 145 du Règlement, à la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, en conclusion des travaux d’une mission d’information sur les professions juridiques réglementées, et présenté par Mme Cécile Untermaier et M. Philippe Houillon (v. annexe 8).