Pourquoi un premier ministre choisirait-il de saisir le Conseil constitutionnel d’une loi de finances qu’il a lui-même portée, négociée pied à pied et fait adopter au terme d’une séquence parlementaire exceptionnellement longue et conflictuelle sous la Ve République ? Le geste est d’autant plus singulier qu’il est rarissime parce qu’il intervient après ne plus avoir été observé depuis près d’un demi-siècle. Il faut en effet remonter à la fin des années 1970, sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing et le gouvernement de Raymond Barre, pour retrouver trace d’une saisine par l’exécutif de sa propre loi de finances, à l’occasion du vote budgétaire de 1977[1]. Si l’argument avancé tient à la volonté de sécuriser juridiquement le texte, il ne suffit pas, à lui seul, à dissiper toutes les interrogations suscitées par le choix du moment et des dispositions visées.

 Officiellement, la saisine du Conseil constitutionnel par le premier ministre s’inscrit sous les traits de la prudence institutionnelle et de la sécurisation juridique. Elle vise à faire examiner trois articles clés de la loi de finances pour 2026, dans un contexte où le budget fait également l’objet de recours émanant de groupes parlementaires d’opposition, notamment du Rassemblement national, de La France insoumise et plus récemment du parti socialiste. Cependant, les dispositions concernées sont loin d’être neutres. Elles figurent parmi les éléments les plus politiquement exposés du texte qui ont joué un rôle déterminant dans les équilibres ayant permis son adoption. C’est à ce titre que la saisine interroge et invite à réfléchir au déplacement qu’elle opère dans la répartition des rôles entre débat parlementaire et contrôle constitutionnel.

Il n’est guère contestable que les trois articles soumis à la saisine du Conseil constitutionnel ne doivent rien au hasard. En effet, ces derniers portent, respectivement, sur la limitation de certaines niches fiscales applicables aux revenus du capital, en particulier les mécanismes permettant de minorer l’assiette de l’impôt via des montages patrimoniaux complexes, sur le renforcement des dispositifs de lutte contre la suroptimisation de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), ainsi que sur la réduction de certaines exonérations fiscales locales bénéficiant aux patrimoines les plus élevés. Ces dispositions présentent un double point commun. D’une part, elles ciblent directement les contribuables les plus aisés et participent, à ce titre, à l’équilibre politique et symbolique du projet de loi de finances pour 2026. D’autre part, elles sont toutes issues de compromis parlementaires conclus au terme de débats nourris en commission comme en séance publique. Leur adoption ne procède donc pas d’une impulsion initiale du gouvernement mais résulte d’amendements portés par des groupes de gauche et du MoDem parfois même sans qu’il fasse consensus au sein de l’exécutif.

Dès lors, et quoi qu’en dise le premier ministre[2], le choix de ne soumettre au contrôle du juge constitutionnel que ces seuls articles, parmi l’ensemble des dispositions du budget, ne peut être appréhendé comme purement contingent. Sans jamais être explicitement formulée, la sélection opérée interroge car elle confère au Conseil constitutionnel la charge de se prononcer sur des dispositions politiquement délicates, arrachées au gouvernement au terme de négociations parlementaires, tout en permettant à l’exécutif de s’en remettre à l’arbitrage du juge.

Entre concessions parlementaires pour désamorcer les oppositions, adoption du texte par le recours à trois reprises au mécanisme de responsabilité gouvernementale et saisine ciblée du Conseil constitutionnel, le processus législatif du budget pour 2026 s’est progressivement conclu, au terme d’une séquence marquée par l’incertitude et les ajustements. C’est précisément à ce stade, alors que la discussion politique semble close et le compromis stabilisé, que la vigilance mérite pourtant d’être maintenue. La saisine du conseil constitutionnel ne se réduit pas un simple examen de forme. Dès lors qu’un article lui est déféré en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, le Conseil a la possibilité d’exercer un contrôle complet, portant à la fois sur la régularité de la procédure et sur le fond des dispositions, et peut, le cas échéant, soulever d’office tout grief constitutionnel pertinent.

Il convient dès lors de souligner que si le premier ministre laisse entendre que sa démarche vise uniquement à sécuriser juridiquement certaines dispositions, créant l’impression d’un recours circonscrit et limité, cette présentation est sans incidence sur l’étendue du contrôle exercé par le Conseil. L’orientation donnée dans la lettre de saisine[3] ne restreint en rien l’examen juridictionnel ; elle tend surtout à présenter la démarche comme technique, atténuant l’apparence d’une manœuvre politique, alors même que les dispositions désignées demeurent pleinement exposées à un contrôle constitutionnel intégral. La véritable marge de manœuvre de l’exécutif réside ainsi moins dans la portée du contrôle que dans le choix des articles qui y sont soumis, et donc dans les concessions parlementaires désormais placées sous le regard du juge.

Cette dynamique n’est pas sans précédent. Le recours au Conseil constitutionnel à l’issue de compromis parlementaires a déjà marqué des séquences législatives récentes, notamment lors de l’examen de la loi « immigration » de 2024[4], où le contrôle juridictionnel avait conduit à la censure de dispositions adoptées dans un souci de consolidation politique plus que de cohérence constitutionnelle. La situation présente s’en distingue toutefois nettement car il ne s’agit pas ici d’une instrumentalisation du juge constitutionnel mais d’un déplacement maîtrisé de la conflictualité politique, initié par la saisine du Premier ministre, qui confère au Conseil la charge de se prononcer sur des mesures issues d’équilibres parlementaires fragiles, sans en remettre formellement en cause l’inscription dans le texte. C’est d’ailleurs dans ce contexte particulier que s’inscrit la décision ultérieure des parlementaires socialistes de saisir à leur tour le Conseil constitutionnel, dans une démarche qui apparaît moins comme une contestation autonome que comme une réaction politique à une saisine exécutive qui les avait devancés, et qui les plaçait dans une position inconfortable au regard des concessions obtenues lors de l’adoption du budget. L’épisode confirme ainsi que le débat budgétaire s’est prolongé, voire déplacé, devant le juge constitutionnel, devenu le lieu d’un ultime arbitrage.

La décision à venir du Conseil constitutionnel constituera, à cet égard, un moment décisif, tant par ses effets juridiques que par les lectures politiques qu’elle ne manquera pas de susciter. Placé au cœur d’une séquence institutionnelle largement façonnée par la saisine du Premier ministre, le juge constitutionnel se trouve dans une position délicate, où le sens de sa décision, élaborée dans le secret du délibéré, sera scruté à l’aune des équilibres politiques qu’elle confirmera ou fragilisera. Plus encore que le contenu des censures ou validations éventuelles, c’est la perception de l’arbitrage rendu qui pèsera sur l’autorité et la légitimité de l’institution.

Christophe Alonso,
maître de conférences en droit public,
Université Paris Cité