Refusant de consacrer un « pouvoir » judiciaire et ignorant largement la juridiction administrative, la Constitution se montre hésitante dans sa garantie de l’indépendance de la justice. Les réformes successives du Conseil supérieur de la magistrature reflètent la difficulté à définir l’indépendance et à la concilier avec d’autres valeurs. Au-delà des textes, c’est une véritable culture de l’indépendance qui apparaît nécessaire, tant de la part des magistrats que des citoyens.

L’étrangeté de la Constitution de 1958

La Constitution de la Ve République est déroutante. Alors que celle des États-Unis s’articule autour de la distinction entre pouvoir législatif (Article I), pouvoir exécutif (Article II) et pouvoir judiciaire (Article III), les normes fondamentales australienne de 1901, allemande de 1949, sud-coréenne de 1988, béninoise de 1990 ou encore équatorienne de 2008 consacrent chacune un titre entier au pouvoir judiciaire.
À l’inverse, la patrie de Montesquieu se refuse tout d’abord à consacrer le moindre pouvoir judiciaire. La Constitution de 1958 s’écarte de ses devancières de 1791, de l’An III ou encore de 1848, pour ne mentionner qu’une « autorité judiciaire ». Elle a ensuite longtemps ignoré la justice administrative, dont il est revenu au Conseil constitutionnel de consacrer l’indépendance puis la compétence. Enfin, au-delà de ses silences, les choix du constituant peuvent surprendre. En son article 64, la Constitution fait du chef de l’État le « garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ». Au regard des enseignements de l’histoire, « Autant proclamer que le loup est garant de la sécurité de la bergerie », estimait Guy Carcassonne. Seule la pratique a apaisé les craintes suscitées par une telle rédaction.

Le tâtonnement du constituant

Les hésitations au sujet du statut de la justice témoignent de tensions profondes dans la culture constitutionnelle française. De toutes les institutions mises en place par le texte de 1958, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) est le seul qui ait fait à deux reprises l’objet d’une refonte d’ensemble.

Chargé d’ « assister » le président de la République, le Conseil était initialement présidé par le chef de l’État, le ministre de la Justice en étant vice-président. Il comprenait en outre neuf membres désignés par le président de la République. Il lui revenait de faire des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation et pour celles de premier président de cour d’appel, et de rendre un avis sur les propositions du ministre de la Justice relatives aux nominations des autres magistrats. Consulté sur les grâces, il statuait, sous la présidence du premier président de la Cour de cassation, comme conseil de discipline des magistrats du siège. À la suite de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, sans que sa présidence soit modifiée, le Conseil est divisé en deux formations, l’une compétente à l’égard des magistrats du siège, l’autre à l’égard des magistrats du parquet. Toutes deux associent magistrats et membres extérieurs au corps, la première étant dotée de compétences plus vastes que la seconde, tant en matière de nomination qu’en matière disciplinaire.

Une nouvelle révision engagée dès 1998 n’aboutit pas. Dix ans plus tard, le Conseil fait l’objet d’une réforme d’ampleur qui scelle la séparation vis-à-vis du pouvoir politique. La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est dorénavant présidée par le premier président de la Cour de cassation, tandis que celle compétente à l’égard des magistrats du parquet l’est par le procureur général près la même Cour. Elles comprennent respectivement cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, et cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, auxquels s’ajoutent un conseiller d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées désignées par le président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat, et soumises à une procédure d’approbation de la part des commissions compétentes du Parlement. Les pouvoirs de la « formation siège » sont accrus, celle-ci formulant dorénavant des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal judiciaire. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Complétée par le magistrat du siège appartenant à la formation parquet, elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis, obligatoire mais non conforme, sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet. Complétée par le magistrat du parquet appartenant à la formation siège, elle donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. Une formation plénière répond aux demandes d’avis formulées par le président de la République ou aux questions dont le ministre de la Justice saisit le Conseil. Le CSM peut enfin être saisi de plaintes de justiciables.

La situation n’est cependant pas stabilisée, ainsi que l’attestent plusieurs tentatives de révisions constitutionnelles. Un projet ad hoc présenté dès 2013 aurait accru les pouvoirs du Conseil à l’égard du parquet et lui aurait permis de se saisir d’office de questions relevant de sa compétence. Il aurait profondément modifié le mode de désignation des personnalités qualifiées, dont l’une l’aurait présidé. En 2018 puis 2019, des projets transversaux entendaient, sans altérer la composition du Conseil, rapprocher ses compétences à l’égard des magistrats du parquet de celles qu’il exerce à l’égard des magistrats du siège. Si aucun n’a pu être adopté, l’évolution du Conseil reste marquée par un détachement organique et fonctionnel croissant à l’égard des autorités politiques, visant à assurer l’autonomie des magistrats dans la gestion de leur propre corps. Toutefois, afin d’obvier au risque de corporatisme, de garantir la prise en compte d’une pluralité de points de vue sur la justice et de maintenir le contact avec la société civile, la composition demeure mixte.

Ces réflexions sont cependant parfois perçues comme timides. En est ainsi exclue toute idée de faire du CSM un véritable « conseil de justice », chargé de la gestion des carrières, de la formation et de la discipline, doté du statut de pouvoir public au sens de la Loi organique sur les finances publiques, disposant d’un pourcentage constitutionnellement garanti du budget de l’État et pourvu d’un droit d’initiative législative dans les domaines relevant de sa compétence, ainsi qu’il en va dans de nombreux États d’Amérique latine.

L’indécision des valeurs

Des divergences politiques ou des ajustements techniques ne sont pas seuls en cause. D’une part, en dépit des indices chiffrés les plus sophistiqués, la notion d’indépendance de la justice demeure difficile à définir. L’indépendance peut être exigée du juge en tant qu’individu, de l’institution judiciaire dans son ensemble ou des décisions des juges. À la question de savoir vis-à-vis de qui ils doivent être indépendants, il est possible de répondre : le gouvernement, le législateur, les médias, les réseaux sociaux, les puissances économiques, les organisations non gouvernementales, les autres juges ou le public en général. L’influence que les uns et les autres peuvent exercer sur les magistrats n’est pas de la même nature, et n’appelle pas la même appréciation.

D’autre part, l’indépendance est contrebalancée par d’autres exigences. Ainsi le juge doit-il être « dépendant » du législateur et des parties, dans la mesure où il lui revient d’appliquer la loi aux faits que lui soumettent demandeur et défendeur. De même, l’appareil judiciaire dans son ensemble doit être « dépendant » du public en général, faute de quoi il risquerait de se constituer en oligarchie, caractérisant un « gouvernement des juges ». Une tension se fait jour entre l’établissement d’un pouvoir juridictionnel en contact avec l’évolution de la société et comptable de ses décisions vis-à-vis d’elle, d’une part, et la garantie d’une distance seule à même d’assurer que les magistrats se prononcent à l’abri du moindre préjugé, d’autre part.

Selon Gerald J. Blasi et David L. Cingranelli, « Le pouvoir judiciaire est considéré plus indépendant s’il est placé dans une branche distincte du gouvernement, s’il est financièrement autonome, s’il a le pouvoir de statuer sur la constitutionnalité des actes législatifs et des décrets exécutifs, si les juges supérieurs sont inamovibles, si la révocation d’un juge est encadrée, si le système judiciaire est hiérarchisé, si les actions des pouvoirs exécutif et législatif peuvent être contestées devant les tribunaux, si les audiences sont publiques et si la magistrature est professionnalisée ».

La pluralité des définitions de l’indépendance de la justice, ajoutée à la concurrence d’autres valeurs, explique les positions distinctes qu’ont adoptées le constituant et le législateur à l’endroit de la juridiction judiciaire – marquée par une forme de cogestion entre le ministère de la Justice et le CSM –, de la juridiction administrative – caractérisée par une autogestion plus appuyée autour du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel –, et de la juridiction constitutionnelle, où l’on ne fait pas carrière.

Les enjeux d’une culture de l’indépendance

Ces trois ordres de juridiction font pourtant face à un défi commun. De manière de plus en plus vive, telle ou telle décision est contestée pour sa partialité, sa sévérité ou sa mansuétude. En témoignent les réactions à la décision du Conseil constitutionnel censurant la restriction de l’accès aux prestations sociales des étrangers, au jugement du tribunal administratif de Toulouse annulant l’autorisation environnementale du projet de travaux de l’A69 ou encore aux condamnations par le tribunal correctionnel de Paris de Marine Le Pen le 31 mars 2025 et de Nicolas Sarkozy le 25 septembre 2025.

Cette fragilité affecte pareillement les institutions politiques, dont la désignation fait l’objet de contestations brutales, par exemple aux États-Unis en 2021 ou au Brésil en 2023. Elle se traduit en France par une violence inédite contre les élus, et d’incessants procès en illégitimité de part et d’autre de l’échiquier politique. Or, pour qu’il soit possible, le choix entre différentes conceptions de l’indépendance et entre les équilibres qu’il convient d’aménager entre elles et d’autres exigences, suppose davantage que des textes juridiques. Il requiert une culture particulière. Celle-ci implique une confiance et un respect qui ne sont jamais donnés par avance. Tel est l’un des enseignements, déjà ancien, de l’ouvrage The Civic Culture où Gabriel A. Almond et Sydney Verba soulignent à quel point la solidité des démocraties ne tient pas tant aux institutions qu’aux attitudes des citoyens. Dans un idéal de culture civique, ceux-ci participent aux institutions et en acceptent les décisions quoique leurs vues ne l’emportent pas.

La Constitution ne peut donc garantir l’indépendance de la justice sans une culture constitutionnelle qui en soit le soutien et l’inspiration, et qu’elle contribue à exprimer et consolider. En termes de respect de l’État de droit et de confiance dans la justice, les études demeurent encourageantes. La France se place au 22e rang mondial en 2025 selon l’indice de l’État de droit du World Justice Project et obtient un score de 89/100 selon Freedom House. Les indicateurs de démocratie de l’Intelligence Unit de The Economist la classent toutefois 26e, et l’identifient dorénavant comme une démocratie imparfaite. La justice n’apparaît indépendante que pour un peu plus de la moitié de la population, tandis que le Cevipof diagnostique une désaffection grandissante à l’égard des institutions.

La Constitution ne peut pas, à elle seule, garantir l’indépendance de la justice. Saisir cet enjeu suppose de retenir une conception élargie des phénomènes juridiques. Y inclure, au-delà des textes ou des normes, la culture « interne » des professionnels et la culture « externe » de la population en général, doit permettre à chacun de mesurer à quel point il est comptable d’une justice rendue en son nom.

Guillaume Tusseau
Professeur des universités  à l’École de droit de Sciences Po
Membre de l’Institut universitaire de France 

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