Les nouveaux enjeux de la communication publique, dont la vocation est de construire la représentation de l’action publique et de ses politiques, c’est rendre compte des évolutions de la communication globale des organisations publiques. La mise en scène, la promotion de l’action, l’accompagnement du changement, sont toujours essentiels. De nouveaux usages, auxquels elle fait face récemment, amènent à requestionner la portée de cette communication, son rôle, sa professionnalisation.

La communication publique n’est plus aujourd’hui brocardée comme la « danseuse du président ». Ce type de qualification peu flatteur pointant la communication comme jolie mais chère, caprice des dirigeants des organisations publiques et de leur pouvoir discrétionnaire, était fréquent durant les années 80/90. Nous n’en sommes plus là : elle n’est plus remise en cause dans son principe. Même si on peut toujours trouver des critiques sur le niveau des dépenses de communication qui peinent encore à être pleinement considérées comme des investissements pour l’efficacité des services publics, en faisant savoir aux bénéficiaires les services publics auxquels ils peuvent prétendre.

Les enjeux contemporains de la communication sont en grande partie dans la continuité de tendances fortes autour des enjeux managériaux et d’efficacité des organisations publiques.

Toutefois, de façon récente on assiste à un élargissement du champ global de la communication des organisations publiques, avec l’intervention de nouvelles catégories de professionnels qui participent activement à la communication globale des organisations publiques, comme les acteurs de la participation ou les nouveaux designers publics.

Quels sont les ressorts contemporains de la communication des organisations publiques ?

UNE COMMUNICATION TOUJOURS PLUS IMBRIQUÉE DANS L’ADMINISTRATION

La communication des institutions pu- bliques1 départage la communication publique et la communication politique. Cet enjeu apparait assez ancien entre une logique de différenciation (à l’instar de la Loi de 1990 en France ou de la Loi du 7 juin 2000 en Italie) et des rapprochements variables dans le temps et inhérents aux fonctionnements des institutions publiques bureaucratiques wébériennes (administrations fonctionnarisées dirigées par des politiques).

Depuis longtemps l’administration n’est plus enfermée dans les seules frontières régaliennes (armée, justice, police, droit…) pour des motifs d’interventions correctrices visant un meilleur fonctionnement global de la société. Elle permet de mettre l’accent sur les conditions de mise en œuvre des politiques publiques, singulièrement dans des négociations, des communications, des interactions, provenant d’une plus large partie d’acteurs, dans des fonctionnements étatiques plus ouverts sur la société, ou bien plus transversaux à des niveaux d’échelles infra ou supra organisationnels. Ce contexte contemporain explique en grande partie l’importance et la portée de la communication pour l’accompagnement des actions publiques. La dénomination moderne d’ « action publique » renvoie à l’idée de gouvernance, de pluralité d’acteurs intervenants dans les décisions, avec des institutions plus complexes, plus régulatrices, accompagnant l’accroissement des champs d’intervention du secteur public.

Le développement de la « gouvernance » surtout d’origine européenne, ouvre les processus de décisions à d’autres acteurs générant des communications et des négociations.

Une des questions soulevées est celle de la place et du rôle pour la communication publique, dont les mutations sont impulsées sous la pression du modèle gestionnaire ou d’injonctions sociétales. Ainsi le Management public (années 80), la Nouvelle gestion publique (années 90), la Participation (années 90-2010) ou encore le Design public (années 2010-2020), contribuent à faire évoluer le champ professionnel de la communication des organisations publiques en France, mais également à une échelle internationale. Il est intéressant d’appréhender l’impact des effets de mode, des mots d’ordre, sur un plan structurel, par rapport au développement des méthodologies d’anticipation des attentes et de représentations du public pour le développement de nouvelles politiques publiques. Aussi, plus largement, situer la communication publique c’est pouvoir rendre compte et interpréter les transformations en cours.

En matière d’organisation de la communication des institutions publiques, on est en présence de deux grandes logiques. Tantôt centripètes, avec différents acteurs de composantes des organisations qui cherchent à diffuser le plus largement possible en laissant des pouvoirs de décisions communicationnels aux acteurs les plus proches des terrains (exemple les services déconcentrés territorialement de l’État central, perçu éloigné des citoyens). Tantôt centrifuges visibles dans la recherche de centralisation et de cohérence des collectivités territoriales conduisant à encadrer fortement, voire à interdire, des marges de communications autonomes d’acteurs nouvellement décentralisés auparavant rattachés à l’État central déconcentré. Les structures organisationnelles des collectivités territoriales apparaissent comme le résultat de transferts successifs de compétences hétérogènes.

La communication représente alors un support de cohérence et de pouvoir politique sur la structure organisationnelle.

LES NOUVEAUX MOTS D’ORDRE DE L’ACTION PUBLIQUE VECTEURS DE COMMUNICATION

Les processus managériaux, toujours plus présents, imposent leurs mutations dans les fonctionnements organisationnels publics contemporains suivant une logique dominante top down. Ils ont des effets en termes de communication publique. Il s’agit d’un changement de paradigme ajoutant au modèle bureaucratique (orienté sur les moyens et le contrôle normatif ) le modèle managérial (orienté sur les résultats).

Un vocabulaire managérial est aujourd’hui largement mobilisé dans le champ des organisations publiques. Ce qui est particulièrement notable en France où les expressions de city branding, marketing territorial, marque, se développent en référence à l’efficacité concurrentielle des entreprises. Mais récemment un certain retour de balancier est présent, à l’exemple des villes longtemps rivales de Lyon et de Saint-Étienne au sein d’une coopération territoriale propice à offrir une plus grande capacité d’accueil et de développement économiques. Les acteurs de la communication marketing, du développement économique, semblent aujourd’hui en recherche d’un nouvel équilibre entre concurrence et coopération.

De nouveaux mots d’ordre gestionnaires sont présents dans le champ des organisations publiques, comme la RSE (Responsabilité sociétale des entreprises). Les enjeux environnementaux aujourd’hui impactent la communication publique pour des actions plus soutenables. On peut citer Le guide de la communication responsable – nouvelle édition 2022 de l’Ademe (Agence publique en charge de la transition écologique). Plus largement la RSE de l’action publique fait partie intégrante de sa raison d’être sociétale au titre de l’intérêt général, mais elle contribue aussi à représenter les institutions publiques largement associées aujourd’hui à une image gestionnaire.

La communication constitue un signe croissant des nouveaux modes de fonctionnement des organismes publics, mais également une marque de plus en plus forte d’une préoccupation affichée d’efficacité dans l’action publique.

LA RECONNAISSANCE DE LA PROFESSIONNALISATION DES COMMUNICATEURS

La représentation professionnelle s’avère capitale pour la reconnaissance des communicateurs publics. Les responsables et directeurs, souvent contractuels, différent du statut des fonctionnaires généralistes. À cet égard les associations jouent un rôle éminent de porte-parole, de lobbying, de consolidation du champ professionnel spécialisé. Il en découle des revendications de déontologie et de professionnalisme pour les métiers de communicateurs publics (chartes, manifestes, prix, etc.) qui disent l’exemplarité. On note depuis les années 90 des comportements plus professionnels, des reconnaissances des métiers de communicateurs publics dans les répertoires des métiers des trois fonctions publiques d’État, territoriale, hospitalière.

Le rôle des communicateurs publics est significatif dans les processus de transition évolutive, d’adaptation au contexte, qui sont aujourd’hui plus fréquents dans le secteur public.

La technicité des pratiques professionnelles plaide pour une recherche d’une cohérence entre les exigences du marché et les diplômes académiques. Il en va de l’importance nouvelle et aujourd’hui généralisée des compétences professionnelles pour les nouveaux entrants sur le marché du travail de communicateurs publics. L’objectif est de penser l’employabilité des diplômés au regard des compétences exigées par le marché. Il s’agit de veiller à une adéquation entre l’offre et les débouchés des formations académiques des communicateurs.

Des injonctions sont relayées au niveau européen en matière de Participation et de Concertation. Ces mots d’ordre servent à forger une image d’ouverture, mais changent-ils fondamentalement la donne de l’exercice du pouvoir ? On remarque l’émergence de nouveaux métiers (Community Managers, chargés de participation et de concertation…) qui ne bénéficient pas d’une forte reconnaissance institutionnelle.

En France, la communication publique est questionnée par le développement des pratiques de consultations, souvent appelées aujourd’hui « démocratie participative » dans un sens générique. Même si juridiquement il y a peu de véritable partage du pouvoir de décision qui demeure sous la coupe du pouvoir politique. Ainsi, le référendum territorial est très corseté juridiquement en France, donc limité. Toutefois, la participation entendue dans un sens large, devenant plus technique, peut nécessiter le recours à des chargés de participation, ou à des sous-traitants consultants, ce qui contribue à développer l’espace d’intervention professionnelle de nouveaux acteurs de la communication des organisations publiques. La structuration du métier de communicateur public peut être impactée dans la mobilisation des nouveaux outils participatifs. Les acteurs publics visent à promouvoir l’engagement des citoyens dans la vie publique. Ceci est opéré au travers du développement de dispositifs de participation gérés par des communicateurs de la participation.

UNE COMMUNICATION PLUS NUMÉRIQUE

Une plus grande identification de l’importance des enjeux numériques dans la communication des organisations publiques est à l’œuvre. De nouveaux enjeux de management des services et directions de la communication ou de changements et de modernisations des supports de communication en découlent. Plusieurs questions peuvent être posées sur la mise en cohérence et l’optimisation de la communication publique numérique. Celles de la souveraineté numérique, d’une plus grande participation des citoyens, de l’open data, du cadre légal de la protection des données des personnes par rapport à l’usage des plateformes digitales privées et étrangères (utilisation Facebook, Instagram, X-Twitter…) par des acteurs publics font l’objet d’un rapport du Conseil d’État en 2022 intitulé : Les Réseaux sociaux enjeux et opportunité pour la puissance publique.

Des usages par les autorités publiques de la communication peuvent avoir une dimension instrumentale.

On mesure que certains registres et supports de communication peuvent être sélectionnés et mobilisés sur des terrains d’action particuliers pour gérer au mieux des enjeux spécifiques, au travers de la gestion de crise, ou en matière de communication sur les réseaux socio- numériques. Il s’agit souvent de lisser et de réduire les risques d’interprétation, par exemple en période de crise, on note une transformation numérique des pratiques d’engagement. Les usages de communication publique sur les réseaux sociaux numériques visent souvent à affirmer le caractère public et non polémique, les missions de service public, notamment pour des motifs de droit et d’une neutralité affichée, même si néanmoins une dimension politique peut affleurer mais indirectement liée à des choix de politiques publiques.

Les Civic Tech et les enjeux de collaboration avec les décideurs publics conditionnent grandement l’ampleur et la configuration des dispositifs participatifs dans le cadre de la plateformisation de l’État.

Les nouveaux enjeux de la communication publique, c’est aussi prendre conscience des formes et des conditions de l’élargissement de la communication des organisations publiques. À l’instar du design qui est désormais présent dans le secteur public (le numérique, les services). Il s’agit alors d’intégrer les usagers dès la phase de conception, pour anticiper et prendre en compte les besoins des utilisateurs en termes de procédures, de services, voire de fonctionnement des organisations. On parle de design des politiques publiques.

Cela dénote une recherche d’efficacité. Des enjeux, d’efficience, de management et de communication en résultent.

Les nouveaux champs d’action pour la communication des organisations publiques ont pour dénominateur commun une préoccupation à l’égard de l’intégration des usagers dans l’élaboration des politiques publiques, au travers des enjeux de participation ou de design, dans la communication et la promotion des actions publiques. On peut y voir une volonté de rendre visible, compréhensible mais avec une recherche d’accessibilité, à l’opposé des classiques opacités et complexités de la vision courtelinesque de l’administration.

Poursuivre la compréhension de la professionnalisation de la communication publique, c’est rendre compte des nouveaux champs professionnels en mutation. Les enjeux de reconnaissance et des ressorts de la communication des organisations sont révélateurs des évolutions globales de la communication publique. En ce sens, elle est un signe de modernité toujours renouvelé depuis plus d’une trentaine d’années.

Dominique Bessières

Maître de Conférences Hors-Classe en sciences de l’information et de la communication, Université Rennes 2-PREFICS