Le 16 novembre 2015 l’intervention du président de la République devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles a présenté toutes les caractéristiques d’un discours offensif face au terrorisme : le vocabulaire martial employé à dessein par le chef des armées délivre un message clair : “la France est en guerre”.

L’ennemi est ciblé : l’État islamique. Il ne s’agit plus d’un réseau de criminels mais d’un ennemi transnational qui opère au Moyen-Orient comme en Europe, dont les “armées terroristes” agissent en Syrie, en Irak, comme en Belgique ou en France. Ce “terrorisme de guerre” la France “l’éradiquer[a] dans le respect de [ses] valeurs”. Face à ce qu’il qualifie “d’actes de guerre” sur notre territoire, le président de la République fait jouer le système onusien qui autorise l’État victime d’un acte de terrorisme international à recourir au droit inhérent à la légitime défense individuelle ou collective¹. L’intensification des frappes au lendemain des attentats de Paris, la saisine du Conseil de sécurité et l’appel à une grande coalition unique en Syrie sont autant de signes qui montrent que la France entend inscrire dorénavant son action dans la légalité internationale. Le chef de l’État, tout en réaffirmant sa volonté de “combattre partout où les États sont menacés pour leur survie même” – fondement des interventions au Mali et en Irak – se rallie aujourd’hui à une solution diplomatique en Syrie prônée par Vladimir Poutine le 28 septembre dernier devant l’Assemblée générale des Nations unies. La France infléchit ainsi radicalement ses positions diplomatique et militaire dans le dossier syrien.

Le 8 septembre 2015, la France lance ses premiers raids aériens de reconnaissance dans le ciel syrien, violant l’intégrité territoriale de la République arabe de Syrie. Le 27 septembre 2015, l’exécutif autorise les premières frappes en Syrie, sans résolution du Conseil de sécurité ni autorisation du gouvernement syrien, se fondant officiellement sur l’ “exerc[ice] [de] son droit de légitime défense, tel que défini à l’article 51 de la Charte des Nations unies²” en l’entendant largement comme englobant la doctrine controversée de la légitime défense préventive. À cet instant la France peut être considérée comme débutant un conflit armé contre une organisation terroriste ultra organisée sur le territoire d’un État tiers avec lequel elle a rompu toutes relations diplomatiques officielles et qui lui-même combat des “rebelles” sur son territoire. La qualification juridique de la période allant du 27 septembre au 13 novembre 2015 va conditionner la légalité de la réponse française aux attentats du 13 novembre 2015 qui ont fait à ce jour 129 morts et 352 blessés.

La qualification juridique des opérations militaires françaises en Syrie du 27 septembre au 13 novembre 2015

Le 15 septembre 2015 le Premier ministre s’adresse à l’Assemblée nationale afin d’informer le Parlement de la décision du gouvernement d’engager les forces aériennes françaises au-dessus du territoire syrien. Le chef du gouvernement inscrit politiquement l’intervention française dans un contexte de guerre : “[m]ener une guerre c’est se fixer des objectifs et se donner les moyens de les atteindre. C’est surtout faire preuve de constance, de cohérence et d’action. […] La France est en guerre contre le terrorisme, le djihadisme, l’islamisme radical”. Juridiquement, l’exécutif fonde les bombardements à venir en Syrie sur la légitime défense reconnue par l’article 51 de la Charte des Nations unies, seule possibilité légale de recourir à la force hors du système de sécurité collective ou d’un consentement de l’État territorial. Pour autant, s’il s’agit d’une justification politique, est-elle fondée juridiquement ? Par cette déclaration, la France légitime la doctrine de la “guerre contre le terrorisme” qu’elle avait jusque-là combattue, tout en s’inscrivant dans le cadre très controversé de la légitime défense préventive.

L’extension de l’opération Chammal au territoire syrien sur le fondement de la légitime défense préventive

L’opération Chammal lancée le 19 septembre 2014 s’inscrit dans le cadre du chapitre VII de la Charte par la résolution 2170 du 15 août 2014 qui réaffirme notamment “l’indépendance, l’unité et l’intégrité territoriale de la République d’Irak et de la République arabe syrienne”. La coalition internationale intervient alors à la demande de l’Irak en soutien des forces armées dans leur lutte contre l’État islamique.

La France, en rompant ses relations diplomatiques avec la Syrie et en faisant du départ du président Bachar el Assad un préalable à toutes solutions diplomatiques, a bloqué la recherche d’une solution conciliée avec la Syrie qui aurait rendu possible le déploiement d’une force internationale sur le territoire syrien avec l’accord du gouvernement légal.

La veille de la soixante-dixième session de l’Assemblée générale des Nations unies, la France a lancé ses premières frappes en Syrie, violant de facto l’intégrité territoriale de cet État. La France ne semble pas pouvoir se prévaloir d’un manquement de la Syrie à un “devoir que le droit lui impose[rait] dans une application analogique du droit de la neutralité³” à savoir le désarmement et l’internement dans la mesure où les forces armées syriennes se battent contre les combattants de l’État islamique.

Ainsi, sans autorisation du Conseil de sécurité ni consentement du gouvernement syrien, le gouvernement français a été poussé à justifier son intervention sur le fondement de la légitime défense, dont l’application est pour le moins controversée en l’espèce : “Face à ces agressions armées, à ces nombreuses atteintes à sa sécurité, notre pays n’a d’autre choix que d’exercer son droit de légitime défense, tel que défini à l’article 51 de la Charte des Nations unies. Aussi, si des frappes d’opportunité venaient à se présenter lors des vols de reconnaissance dont nous discutons aujourd’hui, elles s’inscriraient dans une légalité internationale tout à fait transparente⁴.” Devant les parlementaires, sans vote⁵, le chef du gouvernement a réalisé un revirement politique d’une importance considérable en matière de lutte antiterroriste et de doctrine internationale, en annonçant des “frappes d’opportunité” sur le fondement de la légitime défense préventive contre une organisation terroriste. En se prévalant de la légitime défense conventionnelle, le Premier ministre s’éloigne à la fois des partisans de la légitime défense préventive et de ceux de la guerre contre le terrorisme, chacun fondant ses arguments sur le droit inhérent – ou coutumier – à la légitime défense reconnu par les résolutions 1368 et 1373 du Conseil de sécurité au lendemain des attentats du 11 septembre 2001. Ainsi, en voulant trop préciser la base légale d’une intervention qui de toute évidence n’en avait pas, le Premier ministre a trop circonscrit son fondement juridique et l’a rendu inopérant. Le texte de la Charte des Nations unies restreint sa portée aux relations interétatiques (article 2§4) et exige pour la mise en jeu du mécanisme de la légitime défense une agression armée. Les actes de l’État islamique ne pouvant être imputés au gouvernement syrien, il ne pouvait être considéré comme responsable et faire l’objet, sur son territoire, d’opérations militaires en légitime défense.

Pour autant la France pouvait-elle se prévaloir du droit naturel de légitime défense puisque selon les termes de l’article 51 aucune disposition de la Charte n’y porte atteinte ? Le droit inhérent de légitime défense contre des attaques terroristes a été reconnu par les résolutions précitées du Conseil de sécurité, dans le contexte historique des attentats d’une ampleur telle qu’ils ont été assimilés à une agression armée sur le territoire des États-Unis. Aucune disposition internationale n’autorise l’invocation de la légitime défense en dehors d’un acte d’agression armée. La série d’attentats déjouée sur le territoire national – les attentats de janvier 2015 ayant été revendiqués par Al-Qaïda dans la Péninsule arabique – ne peuvent pas constituer à cet égard l’élément constitutif de l’agression armée qui, par définition, n’a pas eu lieu. L’intervention armée sur le territoire syrien peut apparaître alors comme un revirement, treize ans après l’opposition de la France à la guerre préventive en Irak, de la politique extérieure française qui semble prête à entrer en conflit ouvert avec une organisation terroriste, sur le territoire d’un État tiers sans son consentement.

L’ouverture d’un conflit armé avec une organisation terroriste

La déclaration de “guerre contre le terrorisme” faite par le Premier ministre ne devrait pas emporter uniquement des conséquences politiques au sein de la nation française, mais également des conséquences juridiques particulières par l’application du jus in bello. Le chef du gouvernement a entièrement raison lorsqu’il annonce que “[m]ener une guerre, ce n’est pas […] faire de grandes déclarations”. Le droit international humanitaire reconnaît deux types de conflits : les conflits armés internationaux entre deux États et les conflits armés non internationaux⁶ ou une partie au moins n’est pas gouvernementale, si le groupe armé à un niveau suffisant d’organisation et si les combats présentent un certain seuil d’intensité⁷. Disponible sur https://www.icrc.org/fre/assets/files/other/irrc-873-vite-fre.pdf (17 novembre 2015).]. S’agissant du premier critère, “il s’agit d’une organisation suffisante, d’une part, pour concevoir et mener des opérations militaires continues et concertées, de l’autre, pour imposer une discipline au nom d’une autorité de fait⁸. Disponible sur https://www.icrc.org/dih/COM/475-760004?OpenDocument (17 novembre 2015).]”. Dès lors que l’État islamique est présenté par le président de la République comme ayant une “assise territoriale, des ressources financières et des capacités militaires”, il apparaît comme un proto-État⁹. Disponible sur https://lecourrierdumaghrebetdelorient.info/focus/etat-islamique-daech-ou-la-construction-dun-proto-etat (17 novembre 2015).] contre lequel la France serait entrée en guerre dans la droite ligne des États-Unis qui fondent leurs opérations extraterritoriales contre Al-Qaïda sur la reconnaissance d’un conflit armé non interna­tional les liant à l’organisation terroriste transnationale¹⁰. Disponible sur https://chroniquesinternationalescolla.wordpress.com/2014/07/03/le-conflit-arme-non-international-entre-les-etats-unis-et-al-qaida-vu-par-le-memo-donnant-base-legale-a-lelimination-danwar-al-aulaqi (17 novembre 2015).].

Par le discours volontariste de l’exécutif français et les frappes françaises hors du cadre d’une opération de police internationale, l’extension de l’opération Chammal au territoire syrien semble correspondre juridiquement à un conflit armé non international entre la France et l’État islamique. Cette qualification entraine des conséquences graves pour la France et devrait faire des attentats du 13 novembre des crimes de guerre en raison de l’application du DIH entre les deux parties au conflit. C’est sans compter les réactions politiques internationales qui leur reconnaissent la nature d’actes terroristes constitutifs d’une agression, et la volonté du président de la République de faire reconnaître une agression armée, induisant par là une reconnaissance implicite de l’illégalité de l’intervention française en Syrie entre le 27 septembre et le 13 novembre 2015.

La qualification juridique des opérations militaires françaises en Syrie après le 13 novembre 2015

L’ampleur des attentats de Paris du 13 novembre 2015 a poussé le président de la République à prendre des mesures nationales et internationales. Il a ainsi immédiatement annoncé des mesures d’exceptions prévues par la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence sur le territoire national¹¹ et a proposé d’engager une procédure de révision constitutionnelle. Il a également décidé l’intensification des frappes françaises contre l’organisation terroriste, enjoint les États à former une coalition unique pour lutter contre l’État islamique, appelé à une résolution du Conseil de sécurité relative à la lutte contre le terrorisme et déclenché le mécanisme de défense mutuelle de l’Union européenne.

Toutes ces dispositions traduisent la détermination politique de la France à faire face à un acte d’agression armée sur son territoire, mais ne tiennent pas compte de la situation juridique créée par les frappes françaises dans la période immédiatement précédente.

Ou ces frappes ont déclenché une situation de conflit armé non international entre la France et l’État islamique et les attentats doivent être qualifiés de crimes de guerre dans la mesure où ils ont visé des civils, ou la France reconnaît avoir violé le droit international, la souveraineté et l’intégrité de la République arabe syrienne et se trouver confrontée aujourd’hui à une agression armée qui déclenche légitimement le recours à la légitime défense. Dans les deux cas, l’état de belligérance provoqué par ces “actes de guerre” implique des conséquences dans l’ordre juridique.

Les attentats du 13 novembre 2015 : crimes ou actes de guerre ?

La période allant du 27 septembre au 13 novembre 2015 peut être qualifiée de conflit armé non international entre la France et l’État islamique. Une telle reconnaissance de belligérance – les opérations étant réalisées hors du cadre de la sécurité collective et sans autorisation du gouvernement syrien – engendre l’application entre les deux parties au conflit du jus in bello, corpus juridique à la lumière duquel doivent être qualifiés les attentats de Paris, et qui légitime¹² de fait “l’armée terroriste”. Ils apparaissent ainsi, dans la stricte application du droit des conflits armés, comme des violations graves des conventions de Genève et plus spécifiquement comme des crimes de guerre en vertu de l’article 8 du Statut de la Cour pénale internationale qui les définit notamment comme “le fait de diriger intentionnellement des attaques contre la population civile en tant que telle”. Crimes de guerre, ils entrent dans le champ du droit international pénal qui pourrait organiser leur judiciarisation devant des instances internationales ou même devant les tribunaux de chaque État sur le fondement de la compétence universelle attachée à ces qualifications.

La légitimation des “combattants” de l’État islamique par la violation précédente du droit international par la France en raison d’une politique diplomatique imprudente, pourrait obérer la faculté de la France d’en appeler aux mécanismes internationaux découlant d’une agression armée, acte qui conditionne le passage du droit de la paix au droit de la guerre. Mais s’en tenir à l’analyse juridique ne rendrait pas compte des réactions politiques internationales qui condamnent de façon unanime ces attentats comme une “attaque” contre la France.

Les partenaires européens de la France, les États-Unis, la Russie, la Turquie, les Nations-Unies ou l’Otan ont tous qualifié les attentats de Paris “d’attaques” terroristes et non de crimes de guerre, réfutant par là politiquement la qualification juridique de conflit armé international entre la France et l’État islamique. Le terme d’ “attaque” renvoie expressément à la Charte des Nations qui, dans ses versions anglaise et espagnole, retient ce terme pour traduire ce que la version française qualifie d’ “agression”.

Les réac­tions internationales ne vont cependant pas jusqu’à qualifier les attentats d’ “agression armée” qui seule peut déclencher le mécanisme de l’article 51 de la Charte. Pour autant, dans son intervention martiale devant le Congrès, le président de la République se comporte comme le chef d’État d’une nation victime d’une telle agression armée sur son territoire.

L’intensification des frappes contre le fief de l’État islamique à Raqqa répond à une logique de légitime défense et la réunion du Conseil de sécurité à celle de la sécurité collective puisque ledit Conseil “a le pouvoir et le devoir […] d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales¹³.”

La France “peut se considérer dans une situation similaire” au précédent américain en réaction à l’agression terroriste du 11 septembre 2001 en raison “de l’ampleur de la logistique que révèlent les attentats, leur caractère d’attentat de masse, leur caractère répétitif, y compris avec les projets qui ont échoué in extremis, leur caractère international, les armes de guerre utilisées¹⁴. Disponible sur https://blogs.univ-poitiers.fr/observatoire-diplomatie (17 novembre 2015).].” Le chef de l’État lui-même, en invoquant l’article 42§7 du Traité sur l’Union européenne (TUE) a voulu imposer à ses partenaires européens – et de l’Otan – la qualification “d’agression armée”.

En effet, la clause de défense mutuelle du TUE conditionne sa mise en œuvre à l’existence d’une “agression armée sur le territoire d’un État membre” tout en précisant que le Traité de l’Atlantique nord reste le fondement de la défense collective des États européens parties à l’Alliance atlantique.

En se fondant sur cette clause, la France impose donc la qualification d’agression armée à la fois à l’Union européenne et à l’Otan, ce qui lui permet de préparer le terrain à une éventuelle qualification en ces termes au Conseil de sécurité. Et celui-ci, dans sa résolution 2249 du 20 novembre 2015, qualifiera “l’État islamique d’Irak et du Levant” de “menace mondiale d’une gravité sans précédent contre la paix et la sécurité internationales¹⁵”.

On peut imaginer que c’est dans cette optique que la France a choisi d’invoquer la clause de défense mutuelle plutôt que la clause de solidarité de l’article 222 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne en cas d’attaque terroriste à l’encontre d’un État membre et qui prévoit “la mobilisation de tous les instruments à la disposition de l’Union européenne, y compris les moyens militaires mis à disposition par les États membres, pour […] prévenir la menace terroriste sur le territoire des États membres.” L’invocation des “moyens militaires” aurait pu permettre de justifier une opération de police internationale de l’Union européenne dans le strict respect du droit, afin de détruire les sanctuaires terroristes et ainsi éviter d’autres attentats.

On voit bien que le discours de l’exécutif est “parfaitement réfléchi¹⁶” afin de justifier une inflexion de la stratégie militaire française, maintenant officiellement “en guerre contre le terrorisme”.

Les conséquences juridiques de la “guerre contre le terrorisme”

Au plan international, se déclarer en conflit armé avec l’organisation État islamique pourrait présenter le risque de justifier a priori ses actions en légitimant son “armée terroriste”. Mais dans la mesure où le principe même du terrorisme vise à cibler les populations civiles, ces actes sont condamnés par le droit de la guerre et seules les actions visant délibérément les forces françaises pourraient échapper à la condamnation internationale.

Au plan interne, l’état de guerre justifie certes les mesures d’exceptions relatives à l’état d’urgence, mais pose question quant à l’opportunité de la révision constitutionnelle proposée par le président de la République en réponse à ces “actes de guerre”, alors même qu’elle est interdite lorsque la France fait face à une atteinte à l’intégrité de son territoire selon les termes de l’article 89.

Le droit français définit les attentats comme des actes de violence de nature à mettre en péril les institutions de la République ou à porter atteinte à l’intégrité du territoire. La première hypothèse a été écartée lorsque le chef de l’État a rejeté le recours à l’article 16 au motif que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics n’a pas été interrompu, les attentats n’ayant pas mis en péril les institutions de la République. Est-ce à dire que les attentats du 13 novembre constituent une atteinte à l’intégrité territoriale rendant inconstitutionnelle une procédure de révision de la Constitution durant toute la période de l’état d’urgence justement destiné à lutter contre la menace terroriste transnationale ?

S’il revient au président de la République d’apprécier la nature des menaces qui pèsent sur l’indépendance nationale et l’intégrité du territoire en vertu de l’article 5 de la Constitution, il a également “le devoir de respecter la Constitution dans sa lettre et dans son esprit¹⁷”. Le chef de l’État s’étant appuyé sur la qualification d’agression armée pour actionner les mécanismes européens et internationaux, il qualifie a minima les attentats d’attaque sur le territoire national et donc atteinte par voie de fait¹⁸ à l’intégrité territoriale.

Dans son allocution, le président de la République a déclaré vouloir “permettre aux pouvoirs publics d’agir conformément à l’État de droit contre le “terrorisme de guerre” tout en adaptant le régime juridique aux “menaces actuelles”. Il reconnaît un changement dans la nature même des affrontements armés et l’ensemble du dispositif de la Ve République devrait donc être analysé à la lumière de cette évolution assumée de la menace. La France fait bien face à une atteinte à l’intégrité de son territoire et même au-delà, à une atteinte à son indépendance nationale, lorsque des “combattants” la frappent dans le but avoué de la mener vers la guerre civile.

La situation de guerre invite à la responsabilisation de tous et à tenir fermement appuyés sur nos institutions. Une révision constitutionnelle dans ces conditions serait dangereuse ; elle serait même illégale.

Hélène Terrom, doctorante au Centre d’études sur la coopération juridique internationale – Université de Poitiers, chargée d’enseignements en géopolitique et droit constitutionnel à Angers

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(1) Résolutions CSNU 1368 (2001) qui qualifient les actes de terrorisme international de “menaces à la paix et à la sécurité internationales”.
(2) Manuel Valls, Assemblée nationale 15 septembre 2015.
(3) J. Verhoeven, “Les étirements de la légitime défense”, Annuaire français de droit international, Vol.48, No. 1, p. 49-80, 2002
(4) Manuel Valls, 15 septembre 2015.
(5) Article 35.2 de la Constitution : “Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote.”
(6) Article 3 commun aux Conventions de Genève.
(7) S. Vité, Typologie des conflits armés en droit international humanitaire, Comité international de la Croix rouge, [en ligne]. Disponible sur https://www.icrc.org/fre/assets/files/other/irrc-873-vite-fre.pdf (17 novembre 2015).
(8) Comité international de la Croix rouge, Commentaire au Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux (Protocole II), 8 juin 1977, [en ligne]. Disponible sur https://www.icrc.org/dih/COM/475-760004?OpenDocument (17 novembre 2015).
(9) M. Guidère, “L’État islamique-Daesh ou la construction d’un proto-État”, Le Courrier du Maghreb et de l’Orient, 15 juin 2015, [en ligne]. Disponible sur https://lecourrierdumaghrebetdelorient.info/focus/etat-islamique-daech-ou-la-construction-dun-proto-etat (17 novembre 2015).
(10) Chroniques internationales collaboratives, Le conflit armé non international entre les États-Unis et Al-Qaïda vu par le “memo donnant base légale à l’élimination d’Anwar al-Aulaqi, 3 juin 2014 [en ligne]. Disponible sur https://chroniquesinternationalescolla.wordpress.com/2014/07/03/le-conflit-arme-non-international-entre-les-etats-unis-et-al-qaida-vu-par-le-memo-donnant-base-legale-a-lelimination-danwar-al-aulaqi (17 novembre 2015).
(11) L’état d’urgence a d’abord été décrété sur le territoire métropolitain puis étendu à l’Outre-mer par décret en Conseil des ministres le 18 novembre 2015.
(12) H. Tigroudja, “Quel(s) droit(s) applicable(s) à la « guerre au terrorisme » ?”, Annuaire français de droit international, Vol. 48, No. 1, p. 81-102, 2002.
(13) Article 51 de la Charte des Nations unies.
(14) J-P Pancracio, “Attentats terroristes du 13 novembre à Paris : parler de guerre”, Observatoire de la diplomatie – Modus vivendi,
17 novembre 2015, [en ligne]. Disponible sur https://blogs.univ-poitiers.fr/observatoire-diplomatie (17 novembre 2015).
(15) Conseil de sécurité des Nations unies, Résolution 2249 (2015) du 20 novembre 2015.
(16) Idem.
(17) G. Conac, “Article 5”, F. Luchaire, G. Conac, X. Prétot, “La Constitution de la République française”. Analyses et commentaires, Economica, 2009, pp. 229-297.
(18) Idem, p. 241.