L’Assurance chômage redevient bénéficiaire ! Ce résultat est-il pour autant dû aux réformes ou à la conjoncture ? Interrogeons-nous sur les causes de cette inversion de tendance : le train de réformes des deux mandats présidentiels est-il réellement à l’origine de ce résultat, la conjoncture économique n’y a-t-elle pas sa part, l’économie n’est-elle pas plus forte que la règle ? 

Dire que l’Assurance chômage n’est plus ce qu’elle était parce qu’elle enregistre un excédent ce serait oublier « que le droit commun de l’Assurance chômage n’a jamais été déficitaire depuis 25 ans, quelle que soit la conjoncture, et que déficit et dette résultent uniquement des débudgétisations[1] ».

Certes, l’Assurance chômage n’est plus ce qu’elle était, par sa nature, par son fonctionnement, par le rôle dévolu à ses acteurs. Avec les dernières réformes, l’Assurance chômage n’est plus une assurance interprofessionnelle.

Archétype de l’étatisation de la Protection sociale, elle est devenue, malgré le maintien de la contribution patronale, un dispositif de solidarité nationale avec la substitution de la CSG à la contribution salariée.

Les Partenaires sociaux acteurs de la démocratie sociale et gestionnaires historiques de cet incontournable n’en sont plus que les figurants. Devenue régime de solidarité fiscalisé, elle permettra à n’en pas douter la continuation d’une débudgétisation de dépenses publiques comme le furent le financement de Pôle emploi, les chômeurs frontaliers, les activités culturelles ou encore l’affiliation de tous les employeurs publics en auto-assurance…

Les années 2020 et 2021 marquées par le financement de l’activité partielle ont ajouté à l’illisibilité de la situation financière de l’Unédic dont les dépenses, de 30 à 40 Mds € selon la conjoncture, ont bondi à plus de 50Mds € ces deux années-là. Un tiers des dépenses d’activité partielle – 11,4 Mds – a été financé par l’Unedic[2] sans compensation financière.

Avant même que la réforme de 2017 ne produise ses pleins effets, la reprise post crise sanitaire faisait retrouver dès 2022 un niveau habituel de dépense (40 Mds) et les recettes retrouvaient leur évolution de tendance atteignant 44 Mds €.

Ainsi, l’Unédic entrait en territoire positif par la force de la conjoncture économique davantage que par la règle. Le rebond économique post Covid explique le phénomène observé autant qu’il illustre l’élasticité de l’indemnisation du chômage à la conjoncture.

Alors, imputer aux seules réformes le retour à l’excédent, ce serait encore oublier que cette nouvelle Assurance chômage ne résout pas certaines préoccupations ni ne répond vraiment aux objectifs qu’elles poursuivaient.

Le financement de l’Assurance chômage tout d’abord.

La réforme de 2017 en substituant la CSG aux contributions salariées a profondément modifié le modèle économique de l’Assurance chômage. Le financement par la CSG a-t-il permis de conserver l’élasticité-recette qui, en période de reprise économique, résulte mécaniquement de la création d’emplois ? Á mode de financement inchangé, les 305 000 créations d’emplois de 2022 auraient généré des recettes immédiates, une amélioration de la situation financière plus rapide et plus conséquente. Soumis aux arbitrages des PLF et PLFSS, ce nouveau mode de financement peut devenir variable d’ajustement et n’est donc non plus une garantie du maintien des ressources dans le cas d’un retournement de conjoncture !

Les emplois non pourvus ensuite.

Le phénomène est structurel : un franc rebond de l’activité se traduit, indépendamment de toute norme administrative par des difficultés à pourvoir les emplois (compétences disponibles, géographie des emplois offerts…). Si une indemnisation rapidement jugée « confortable » y a sa part, les dispositifs de formation et des modalités de l’accompagnement à la reprise d’emploi y participent eux aussi. Alors, si ce supposé « confort » de l’indemnisation du chômage est amoindri par la réforme de 2017 et par celle de 2022, il reste à s’interroger sur l’efficacité des modalités d’accompagnement au retour à l’emploi et attendre de France travail qu’il corrige les insuffisances d’un système issu de la réforme du Service public de l’emploi (2008).

Les dépenses de l’Assurance chômage enfin.

La réforme de 2017 a porté de 10 à 11% la subvention que l’Unédic apporte, sur ses ressources, à Pôle emploi. Le pourcentage supplémentaire représente 400 M€ qui amputent, comptablement, l’excédent de 2022, après avoir pesé, depuis 2018, à hauteur de 1,5 Mds €[3] sur les comptes de l’Unédic.

Non seulement cette nouvelle Assurance chômage issue de la réforme de 2017, n’a pas été purgée des dépenses hors indemnisation, mais entérine les débudgétisations passées qui seront, en 2018, inscrites dans la loi Avenir professionnel.

Reste à dire à quelle hauteur le train de réformes de l’Assurance chômage a freiné, en 2022, le retour à « meilleure fortune » de l’Unédic. Les économistes préciseront le coût, pour l’Assurance chômage, de la réforme de 2017 (perte d’élasticité-recette et charge du financement de Pôle emploi), ils feront la part de l’effet conjoncture et de celle de la règlementation.

Une chose est d’ores et déjà certaine, l’Assurance chômage n’est plus ce qu’elle était non pas parce qu’elle revient en excédent et prévoit de réduire de 21 Mds € sa dette sur la période 2022-2025, mais bien parce que son mode de financement l’a déconnecté partiellement de la réalité du marché du travail.

En ajoutant un caractère incitatif en liant période d’indemnisation et taux de chômage selon une logique univoque ignorante des disparités régionales, et des situations individuelles des indemnisés, la réforme de 2023 peut-elle rapprocher le système d ‘indemnisation des besoins du marché du travail ?  C’est là un défi non pas pour l’Assurance chômage mais pour le futur France travail, prochaine étape de l’étatisation des systèmes de retour à l’emploi, sur lequel reposera la pleine satisfaction des offres d’emplois non pourvues, le retour rapide à l’emploi des personnes les plus éloignées de l’emploi, la réduction du chômage de longue durée : tout ce sur quoi l’indemnisation du chômage, n’aura plus d’effet !

Michel Monier et Hervé Chapron, membres du Cercle de recherche et d’analyse de la Protection sociale – Think tank CRAPS, sont respectivement anciens DGA de L’Unedic et Pôle emploi.

[1] Bruno Coquet : « Les deux réformes de l’Assurance chômage ». Études OFCE. Mars 2022.

[2] Source : Unédic « situation financière de l’Assurance chômage pour 2023-2025 ».

[3] Calcul : 1 % des recettes (153 Mds €) 2018 à 202 1. Données chiffrées : source Unedic : Situation financière de l’assurance chômage pour 2022-2025. 21 février 2023.