Alors que nous venons d’avoir un nouveau gouvernement et que, peut-être, en aurons-nous un autre à l’issue des législatives, il nous apparaît opportun de dire quelques mots à propos de celui-ci.

D’abord étymologiquement, ministre est emprunté « au lat. minister, -tri, formé d’apr. magister auquel il s’oppose, «serviteur/maître» (v. Ern.-Meillet), «serviteur, domestique», «serviteur (d’un dieu)», «instrument, agent», «intermédiaire», lat. chrét. au plur. «serviteurs de Dieu (des anges)» (début ives. ds Blaise Lat. chrét.), «serviteurs de Dieu, de la religion» (fin ives., ibid.), également att. en lat. tardif «dignitaire du palais royal» (…) «officier public ».  Dès le XIIe, le ministre va s’entendre comme celui qui accomplit une tâche au service de quelqu’un, qui est au service du roi voire de Dieu. Au XVe, il s’agira aussi de l’envoyé d’un gouvernement auprès d’un gouvernement étranger. Puis l’avènement de la République en 1870 va consacrer le ministre comme membre du gouvernement¹.

Alors interrogeons-nous à présent sur qui, en matière gouveenementale, vient d’où et qui fait quoi sous la Vè ?

1. Devenir ministre sous la Vè République

Il n’existe aucune qualité précise pour être ministre. Sauf à être français, majeur, transparent financièrement et pénalement, et, il faut l’espérer, compétent. Sur ce dernier point on peut, depuis un certain nombre d’années, avoir parfois des doutes.

Rappelons d’abord que selon la Constitution (art.8-2), les ministres et secrétaires d’État sont nommés par le président de la République sur proposition du Premier ministre.

C’est là un pouvoir partagé du chef de l’Etat. N’hésitons pas à souligner qu’hors les périodes de cohabitation, ce dernier assure la majeure partie des nominations. « Les ministres, je n’en ai nommé aucun » confiera M. Rocard. A. Juppé dira deux ou trois. En cohabitation les choses changent, sauf sur les ministres régaliens où le président peut exercer un droit de veto (ex : F. Mitterrand en 1986 et 1993).

Français et majeur sont des qualités qui se comprennent d’elles-mêmes et ne posent aucun problème particulier. La transparence financière est une donnée plus compliquée. Plusieurs phases sont à mettre en valeur.

La HATVP transmet toutes ces données à l’administration fiscale afin d’en vérifier la sincérité. Elle saisit le parquet de toute déclaration de patrimoine irrégulière (cas en mars 2014 des déclarations de Yamina Benguigui, ministre déléguée chargée de la francophonie).

Toujours fiscalement, lors de leur entrée au gouvernement, les ministres et secrétaires d’État doivent également confier à un tiers la gestion de leurs instruments financiers.

Ils font en outre systématiquement l’objet, dès leur nomination, d’une procédure de vérification fiscale. Notamment pour voir s’ils sont en conformité en matière d’imposition. Si tel n’est pas le cas, le président de la République et le Premier ministre en sont immédiatement informés (depuis la loi Sapin II du 9 décembre 2016) et le membre du gouvernement fautif contraint à la démission (comme le secrétaire d’État au commerce extérieur Thomas Thévenoud, en septembre 2014). De plus, la vérification de la situation des membres du gouvernement peut avoir lieu avant même leur nomination. Cela permet au président de la République de s’enquérir auprès de la HATVP de diverses informations.

– Pendant l’exercice de leurs fonctions, en cas de modification importante de leur patrimoine, les ministres et secrétaires d’État doivent le déclarer à la HATVP. Il en est de même en cas de modification substantielle de leurs intérêts. Dans ce dernier cas, le Premier ministre doit également recevoir une déclaration. Par ailleurs, les membres du gouvernement doivent exercer leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veiller à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts. Dans une telle situation, la HATVP peut enjoindre le ministre ou secrétaire d’État de la faire cesser. Le Premier ministre peut même prendre un décret de déport. En cas de conflit « insurmontable », le ministre peut être remercié.

– Dans les deux mois suivant la cessation de leurs fonctions, les ministres et secrétaires d’État doivent transmettre une nouvelle déclaration de patrimoine ainsi qu’une nouvelle déclaration d’intérêts à la HATVP. L’objectif est de lutter contre la corruption en vérifiant que la personne ne s’est pas illégalement enrichie lorsqu’elle était au gouvernement. Dans cette hypothèse, la Haute Autorité saisit le parquet. Par ailleurs, les membres du gouvernement sortant peuvent se voir interdire ou autoriser sous réserve par la HATVP, pendant un délai de trois ans après la fin de leurs fonctions, une activité libérale ou une activité rémunérée au sein d’une entreprise ou d’un établissement public industriel et commercial. Ainsi la Haute Autorité vient de recaler le projet de Jean-Baptiste Djebbari, ancien ministre des transports, qui comptait aller œuvrer chez l’armateur CMA-CGM. Dans un avis publié sur son site le 24 mai, elle a noté qu’il existait des « risques déontologiques substantiels ». Plus précisément l’ancien ministre voulait aller « pantoufler » en devenant vice-président en charge du pôle spatial que la société veut créer.

Puisqu’il est une fois encore d’actualité, parlons un peu de l’aspect pénal. Une affaire défraye la chronique depuis quelques temps : le ministre Damien Abad, chargé des Solidarités, de l’Autonomie et des Personnes handicapées, est accusé par deux femmes de viols en 2010 et 2011, des allégations qu’il récuse.

Lesdites plaintes ont déjà été classées, mais la justice analysait un nouveau signalement. Au courant ou pas, le gouvernement semble garder la confiance à son ministre.

Le 25 mai, le parquet de Paris a annoncé ne pas ouvrir d’enquête « en l’état » sur les accusations de violences sexuelles visant le nouveau ministre des Solidarités. Il estime ne pas disposer « d’élément permettant d’identifier la victime des faits dénoncés » et « ne donne pas de suite au courrier émanant de l’Observatoire des violences sexistes et sexuelles ». Avant M. Abad, M. Darmanin avait été confronté, toujours sur la base d’une affaire de mœurs, à la justice, accusé de viol depuis 2017. Le parquet de Paris a requis un non-lieu par réquisitoire définitif, jeudi 13 janvier 2021. Mais visiblement, on savait tout cela en haut lieu…

Dans ce genre d’affaires touchant un ministre en exercice, de deux choses l’une. On peut s’en référer au droit et rien qu’au droit. La base est ici l’article 9 de la Déclaration de 1789 qui stipule : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été dé claré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Il signifie très clairement que seul un juge peut déclarer coupable un mis en cause. Et tant que ledit juge ne s’est pas prononcé (de façon définitive bien sûr) en condamnant, c’est donc l’innocence qui prédomine. Cela dérange bien entendu le tribunal médiatique de la bien-pensance emmené par E. Plenel (qui a déjà eu à faire avec la justice d’ailleurs) et quelques autres qui n’hésitent pas à fouler aux pieds cette présomption d’innocence. Eux qui s’estiment pourtant les chevaliers blancs des droits de l’homme. Droit de l’hommisme à géométrie variable en vérité…

On peut aussi s’éloigner un peu du droit et s’appuyer sur la morale. En estimant que, à l’image de la femme de César, les lieutenants de celui-ci doivent être irréprochables. En 1992, Pierre Bérégovoy décida de mettre en place une règle selon laquelle un ministre mis en cause par la justice devait démissionner. Cela visa d’abord B. Tapie, ministre de la Ville favori de l’Elysée. Visé par une enquête sur la société Toshiba qu’il a reprise, il démissionne en mai 1992, une semaine avant son inculpation. Le président Mitterrand lui-même, au mépris de la séparation des pouvoirs, parlera d’ « un certain acharnement des juges sur un homme que j’apprécie et qui fut un très bon ministre ». L’homme d’affaires obtient un non-lieu et revient au gouvernement. En 1993, Edouard Balladur va consolider cet usage pour former ce qu’on appelle à tort juridiquement « la jurisprudence Bérégovoy-Balladur ». Même si une loi de janvier a remplacé l’inculpation par la mise en examen, la pratique demeure : entre juillet et novembre 1994, Alain Carignon (Communication), Gérard Longuet (Industrie) et Michel Roussin (Coopération) vont tour à tour démissionner avant même d’être mis en examen.

Le 20 mai 1995, lors du premier conseil des ministres qu’il préside, Jacques Chirac fait savoir que « tout membre du gouvernement mis en examen devra immédiatement présenter sa démission ».

Même si cette phrase n’a pas de valeur juridique en elle-même, elle émane tout de même de la plus haute autorité de l’Etat et vient officialiser selon nous une règle coutumière ou un usage républicain. Car c’est ici le point essentiel selon nous. Celui d’une morale républicaine que le citoyen, qui le rétribue, est en droit d’attendre d’un ministre. Lorsque l’on est appelé à de hautes fonctions d’Etat, on se doit d’être irréprochable. Et, au-delà du droit, si on ne l’est pas, on se doit de décliner l’offre. Et si on est « pris », une certaine idée de l’Etat doit conduire à démissionner. Ne serait-ce que temporairement, le temps (souvent long, c’est vrai) que la justice fasse son ouvrage.

Sous l’ère de Lionel Jospin (1997-2002), cette règle conduira ainsi à la démission de Dominique Strauss-Kahn en 1998, au moment de sa mise en cause dans l’affaire de la MNEF, et aux départs contraints de Renaud Donnedieu de Vabres en 2002. Sous J.Chirac, Pierre Bédier en 2004 quittera ses fonctions.

A partir de N. Sarkozy, la règle s’étiole voire disparaît. Ainsi Brice Hortefeux est condamné pour injure raciale mais reste à Beauvau.

Le cas le plus emblématique de l’ère Hollande est connu. Le jour de l’ouverture d’une information judiciaire, le 19 mars 2013, le président de la République annonce le départ de son ministre des Finances, Jérôme Cahuzac, du gouvernement. Après que celui-ci lui ait menti ainsi qu’à la représentation nationale.

Sous Emmanuel Macron, c’est la règle du « en même temps », là aussi. En juin 2017 les ministres Modem, à peine nommés, François Bayrou, Marielle de Sarnez et Sylvie Goulard démissionnent en raison des investigations sur les assistants des eurodéputés centristes. En même temps, on laisse EricDupont-Moretti sévir au ministère de la Justice. Or le 10 mai dernier selon un communiqué du parquet général près la Cour de cassation, le ministère public a jugé qu’il existait des « charges suffisantes » contre le ministre pour le renvoyer en procès devant la formation de jugement de la CJR, seule juridiction habilitée à poursuivre et à juger les membres du gouvernement pour les crimes et délits commis « dans l’exercice de leurs fonctions ». Faits reprochés ? Un délit de « prise illégale d’intérêts ». L’ancien avocat est soupçonné d’avoir profité de sa fonction gouvernementale pour régler des comptes avec des magistrats avec lesquels il avait eu maille à partir, quand il était conseil dans deux dossiers.

La reconduction du célèbre avocat a suscité un tollé des syndicats de magistrats, toutes tendances confondues (ce qui est rarissime).

Afin d’y voir clair en matière pénale, ne pourrait-on pas diligenter systématiquement des enquêtes comme le pratiquaient les RG (inopportunément supprimés par N. Sarkozy en 2008) sur les ministres pressentis ? Cela permettrait certainement d’éviter les erreurs de casting qui reviennent bien trop souvent depuis quelques décennies. Et qui décrédibilisent des politiques dont la côte de popularité est plus proche des abymes que des sommets !

2. Quel rôle joue un ministre ?

Selon l’article 20 C. : Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l’administration et de la force armée.

Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50.

Chaque ministre ou secrétaire d’Etat est nommé à la tête d’un ministère pour s’occuper d’un domaine précis. Précisons que la dénomination des ministères (comme le nombre de ministres d’ailleurs) est à la libre appréciation du président de la République et du Premier ministre. La seule règle officielle fixée par la constitution est la parité dans les nominations.

Théoriquement donc, c’est au gouvernement de déterminer et conduire la politique nationale. Mais cette assertion ne résiste pas à l’épreuve de la pratique institutionnelle impulsée par le général de Gaulle et ses prédécesseurs (hors période de cohabitation). Ainsi François Mitterrand résume parfaitement les choses : « J’ai dit à plusieurs reprises que mes engagements constituaient la charte de l’action gouvernementale ». En d’autres termes, c’est bien le chef de l’Etat qui détermine, sur la base de son programme présidentiel, la politique nationale. En revanche il appartient bien au gouvernement, sous la férule du Premier ministre, de conduire celle-ci.

Chaque ministre, à la tête de son ministère, est donc là pour décliner, qui la politique économique, qui la politique sociale, qui la politique judiciaire, de santé ou éducative.

Il dirige les départements ministériels qui sont sous ses ordres, représente l’État pour ce qui concerne son ministère (ou département ministériel) et représente son administration au sein du gouvernement. Le Conseil d’Etat a jugé que les chefs de service, au nombre desquels figurent les ministres, disposent du pouvoir de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité (7 février 1936).

On doit noter, pour le déplorer, que les ministères sont aussi peuplés de technocrates et énarques en tous genres, qui sous prétexte qu’ils sont les sachants, parasitent souvent l’action ministérielle. Au risque de phagocyter le ministre lui-même. Notamment s’il n’est pas énarque. « Un énarque, c’est un gars que si tu lui donnes le Sahara à gérer, au bout de quelques mois il faut qu’il achète du sable ! » (Coluche) Au-delà du comique, cette phrase résume bien la situation.

Seules les périodes de cohabitation permettent de revenir à une lecture et à une pratique plus orthodoxe de l’art. 20 al 1.

Disposer de l’administration signifie que chaque ministre est à la tête de son administration, le chef de celle-ci en quelque sorte. Le supérieur hiérarchique, pourrait-on dire également. Cela signifie que le ministre émet des circulaires, des règlements qui lui permettent de gérer son administration. Depuis quelques décennies, il existe aussi un ministre de la fonction publique dont la mission est avant tout technique (ex : gestion des concours).

Disposer de la force armée veut dire, pour l’essentiel, qu’il y a un ou une ministre des Armées. Eu égard au rôle clef joué par le président de la République, ce ministre a une mission avant tout technique voire symbolique. Certains, de par leur personnalité et leur passé, ont pu jouer tout de même un rôle notable (Messmer sous de Gaulle, Hernu sous Mitterrand, Mme Alliot-Marie, première femme à ce poste, sous Chirac, A. Juppé sous N. Sarkozy ou JY Le Drian sous F. Hollande) notamment de représentation.

Alors que veut dire responsabilité du gouvernement devant le Parlement (art . 20 al 3) ? En théorie beaucoup de choses, car c’est un ressort essentiel du régime parlementaire. En pratique, pas grand-chose.

Le régime présidentialiste et sa logique majoritaire qui a cours sous la Vè, annihile toute velléité pour la majorité de censurer, d’une façon ou d’une autre, le gouvernement.

Ainsi en bientôt 65 ans de Vè, une centaine de motions de censure ont été déposées. Une seule a été effectivement votée en 1962 contre le gouvernement Pompidou. Conséquence ? Le général de Gaulle a dissous l’Assemblée et les élections législatives lui ont donné une majorité encore plus ample. Tant qu’il y aura cette logique majoritaire dû au système éponyme et à l’inversion du calendrier électoral (présidentielle puis législatives), les gouvernements pourront œuvrer tranquillement, dévoués au chef de l’Etat, appuyés sur une majorité de « godillots ».

Pour achever ici il faut dire un mot du Premier ministre, « premier des ministres » comme aimait à le rappeler G.Pompidou. Rappelons que selon l’art 8-1 C. il est nommé par le chef de l’Etat qui, hors cohabitation, nomme qui il veut. L’art. 21 C. définit ses missions :

Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l’article 15.

Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d’un Conseil des ministres en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.

Diriger l’action du gouvernement signifie, très concrètement, être le chef du gouvernement. Cela signifie de faire en sorte qu’il y ait une unité d’action et une solidarité gouvernementale. Ce n’est pas une sinécure parfois. Beaucoup de choses reposent sur la relation entre le Premier ministre et le chef de l’Etat, mais aussi sur la personnalité du premier. Certains n’ont jamais pu ou si mal être à la hauteur de la fonction. Deux exemples respectant la parité : Edith Cresson (écartée au bout de 11 mois) et Jean-Marc Ayrault (remercié après moins de deux ans en fonction).

Diriger l’action du gouvernement veut dire aussi procéder à des arbitrages politiques mais également budgétaires. Pour ces derniers, le locataire de Matignon a un rôle quasi exclusif car, en principe, le chef de l’Etat n’a pas à intervenir.

Au titre de son rôle militaire le Premier ministre est, avec le gouvernement, responsable devant le Parlement de la conduite de la politique de la défense. Il nomme à certains emplois militaires (officiers). Il est assisté par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et a un rôle de coordination interministérielle.

Le Premier ministre exerce, après le chef de l’Etat, un pouvoir réglementaire que l’on appellera du quotidien : décrets de nominations, d’exécution des lois, circulaires. Il nomme aussi à certains emplois. Si le Premier ministre a un pouvoir de délégation à ses ministres, il en use assez peu. Quant à la suppléance du président de la République, elle est quasi inexistante. La dernière fois, ce fut en 2005 lors de l’hospitalisation de J. Chirac suite à son AVC, lorsque D. de Villepin le suppléa pour un Conseil des Ministres.

Si la fonction de ministre n’est souvent pas facile, celle de Premier ministre est la plus difficile de la Vè République, estimait à juste titre Edouard Balladur. Dans son livre L’enfer de Matignon, paru en 2008, Raphaëlle Bacqué a recueilli les témoignages de tous les Premiers ministres qui se sont succédés sur trente ans. L’unanimité se fait sur l’extrême difficulté de la mission. Quasi sacerdotale parfois.

Raphael Piastra
Maître de Conférences en droit public des Universités