« Ajouter par fétichisme l’environnement à l’article 1er n’apporte rien… »

Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à l’Université Paris II réagit à l’annonce par Emmanuel Macron de la tenue d’un référendum pour introduire la garantie de la préservation de l’environnement dans l’article 1 de la Constitution. Il répond aux questions d’Arnaud Benedetti.

Revue Politique et Parlementaire – Le President entend ouvrir la voie à un référendum afin d’inscrire dans la Constitution la lutte contre le réchauffement climatique. Ne risquons-nous pas de nous retrouver dans la même situation que celle de 1984 lorsque François Mitterrand avait souhaité lui-même élargir le champ du référendum de l’article 11 aux libertés publiques ?

 
Benjamin Morel – Lorsqu’en 1984, François Mitterrand propose l’ouverture du champ du référendum, il s’agit de sa part d’une manœuvre stratégique. Il sait pertinemment que l’ouverture au champ des libertés publiques comporte beaucoup de problèmes. Elles ne seront d’ailleurs pas incluses lorsqu’on ouvrira le champ du référendum dans la loi du 4 août 1995. En effet, la Constitution comporte de fortes garanties en matière de libertés publiques. Les inclure dans le champ du référendum aurait nécessité d’instaurer un contrôle de constitutionnalité préalable des lois constitutionnelles dont ne pouvait vouloir entendre parler la droite gaulliste (cela aurait été implicitement condamner l’usage fait par de Gaulle de l’article 11 en 62 et 69). Seulement, il faut se remettre dans le contexte de l’époque. La droite a réclamé très hautement que le Peuple soit consulté sur la loi Savary qui mettait en jeu la définition de la liberté d’enseignement et la liberté de conscience. Le stratège byzantin qu’est François Mitterrand dit donc « chiche » à la droite sénatoriale qui se dérobe en votant une question préalable.
 
Il y a évidemment des similitudes.
On peut penser qu’Emmanuel Macron a peu envie de ce référendum et qu’il compte là aussi sur le Sénat pour faire barrage.
La différence, toutefois, tient dans ce que le piège dont il tente ainsi de se sortir n’est pas tissé par l’opposition, mais par lui-même… mal cadrée la Convention citoyenne sur le climat a engendré ce que justement elle ne devait pas engendrer. Plutôt qu’un référendum sur des mesures concrètes et « concernantes », elle a réclamé un référendum inconstitutionnel (sur l’écocide) et un autre constitutionnel sur une disposition vague.
 
RPP – Imaginons que le processus aille jusqu’à son terme et que le Parlement ratifie le projet, quel est le coût / bénéfice pour le chef de l’État ?
 
Benjamin Morel – Un oui n’est pas acquis. Il ne faut pas se leurrer sur l’aspect faussement consensuel de la disposition. Sa portée et son opportunité font débat dans les rangs mêmes des écologistes. La campagne aura son importance. Tout dépend du résultat du référendum évidemment. Une victoire au référendum permettrait à Emmanuel Macron de débuter la campagne présidentielle sur une onction plébiscitiaire, ce qui créerait une dynamique très favorable et lui permettrait d’apparaître notamment, aux yeux de l’électorat de centre gauche comme un vrai défenseur de l’environnement. Par ailleurs, s’il y a référendum, c’est que la droite sénatoriale a accepté le texte. Il sera difficile ensuite pour cette dernière de faire valoir sa différence avec le président de la République.
Une victoire pourrait donc permettre de tenir le centre gauche et de neutraliser le centre droit, ce que vise justement Emmanuel Macron.
Au contraire, une défaite le mettrait en très mauvaise position. On voit mal comment il pourrait assumer alors de se représenter. Dans la conception gaulliste des institutions, le président qui convoque le peuple en référendum met en jeu politiquement sa responsabilité devant lui. Le président est bien plus puissant en fait que ce qui est normalement prévu dans les dispositions de la Constitution. Cette force provient notamment de sa légitimité fondée sur un rapport direct avec le Peuple. Si le Peuple le contredit, il doit démissionner. C’était ainsi que de Gaulle concevait le régime. Ses successeurs n’ont pas suivi son exemple. Toutefois, à quelques mois d’une présidentielle, se représenter après un tel coup serait incongru. Comme le référendum de 69 fut un tremplin pour Pompidou, celui de 2021 pourrait alors en être un pour Édouard Philippe. En restant à distance, il pourrait unir et laver tant la droite que la majorité d’avoir fait campagne pour le oui. En mettant au centre du jeu leurs thèmes, qui auront irrigué la campagne des régionales et des départementales, le président sert par ailleurs les ambitions d’EELV. Un tel référendum prend ainsi le risque de livrer l’électorat de centre gauche qu’il convoite aux écologistes.
 
RPP – De manière plus générale la Constitution n’est-elle pas en passe de devenir une « matière molle » dont l’usage répond d’abord aux seules préoccupations politiques du moment ?
 
Benjamin Morel – C’est déjà en grande partie de cas. On a révisé en moyenne la Constitution tous les deux ans et demi depuis 1958. Chaque président a voulu sa réforme, généralement adoptée en Congrès, loin des yeux du Peuple. La plasticité du texte constitutionnel est un vrai problème. Un texte constitutionnel doit pouvoir s’adapter, mais il doit également conserver une certaine rigidité pour marquer un attachement aux fondements de l’ordre politique et ne pas devenir un patchwork de bonnes intentions. Or, les révisions ont généralement eu pour objet de modérer ou vider de leurs substances des principes constitutifs de la République depuis 1792 (égalité, indivisibilité, souveraineté du Peuple) et d’y introduire des droits particuliers ou des formules déclaratoires. Tout le monde veut constitutionnaliser ce qui lui est cher et marque son identité politique. Or en faisant ça, on consacre en fait le gouvernement des juges. Lorsque le Conseil constitutionnel doit concilier des droits contradictoires et vagues, il dispose en fait d’un pouvoir absolument discrétionnaire. Ce n’est pas de faute, il y est contraint par le constituant lui-même qui lui enjoint de marier des impératifs contradictoires en lieu et place du législateur. Ainsi fait-on sortir du champ de la délibération démocratique des questions importantes pour satisfaire notre fétichisme constitutionnel.
 
Concernant les droits de l’environnement, la Charte de l’environnement existe déjà. C’est un bon texte en ce que justement il est assez précis et prescrit une liste de droits et devoirs. Ajouter par fétichisme l’environnement à l’article 1er n’apporte rien… cela pourrait même desservir la cause environnementale. Pris entre la possibilité de modérer une liberté au regard de la Charte, précise et protectrice, ou d’un article premier vague et peu clair, le Conseil pourrait choisir la seconde solution réduisant ainsi la portée de la garantie environnementale. En matière constitutionnelle, il n’est pas rare que l’introduction d’une disposition produise l’effet inverse de celui attendu par ses promoteurs.
 
Benjamin Morel
Maître de conférences en droit public à l’Université Paris II

Propos recueillis par Arnaud Benedetti