Le gouvernement annonçait il y a peu « prendre le temps nécessaire » à l’examen de l’accord des partenaires sociaux sur l’indemnisation du chômage. Puis il y a eu les déclarations du ministre de l’économie et du ministre du travail. Le premier souhaite réduire la durée de l’indemnisation des seniors, le second souhaite que le paritarisme soit repensé, que la gouvernance de la Protection sociale laisse toute sa place à l’État.

Les choses se sont alors accélérées et, avant même que l’accord ne soit transmis à l’avis ministériel, l’annonce est faite que l’agrément sera bloqué … jusqu’à la conclusion de l’accord, à venir, sur l’emploi des seniors.

Ne soyons pas surpris de ce blocage temporaire.

Dans une précédente tribune [1] nous attirions l’attention sur le fait que l’accord, qu’il soit bon ou pas en termes d’indemnisation risquait d’être un mauvais accord politique. Reconnaissons que les partenaires sociaux ont en dépit de marges de manœuvres concédées réduites joué finement.  En respectant le cadre financier – impératif non négociable – et en repoussant la question de l’indemnisation des seniors à une négociation ad hoc, ils renvoient au gouvernement une balle amortie : ils n’ignorent pas l’impact de la réforme des retraites mais il doit être précisé par les mesures à prendre relatives à l’emploi des seniors. En suspendant la procédure d’agrément, l’exécutif joue le même jeu mais il le joue en conservant un avantage: celui, une fois encore, du cadrage de la négociation à venir sur l’emploi des seniors qui décidera du sort fait à l’indemnisation du chômage pour cette catégorie d’allocataires.

En réalité, c’est un quitte ou double qui s’annonce. Préserver ce qu’il reste de gestion paritaire à l’Unédic impose aujourd’hui aux Partenaires sociaux d’aborder la prochaine négociation en considérant ses conséquences sur l’ensemble des organismes où ils siègent encore.

Dans le mouvement général de détricotage du système de Protection sociale, qu’il faut comprendre comme celui du muselage du paritarisme, l’étape à venir et sans doute ultime – la négociation « seniors » -,s’annonce d’ores et déjà cadrée par la déclaration des ministres de l’Économie, du Travail sans oublier celle du ministre des Comptes publics qui attend que les Partenaires sociaux participent davantage à l’effort de solidarité.

Ce qui va se jouer n’est rien d’autre que le possible basculement, définitif, dans la fiscalisation d’un régime universel de solidarité qui aura emporté celui des assurances sociales. Les cotisations sociales contributives de droits seront alors perçues comme un impôt. Dans la logique administrative qui semble guider l’exécutif, cela importe peu : elles sont déjà assimilées aux prélèvements obligatoires au même titre que les taxes et impôts. Il ne restera plus, alors, qu’à fusionner les lois de financement de la Sécurité sociale et les financements des organismes complémentaires avec le budget de l’État. Alors la Protection sociale, constitutive du Pacte républicain, deviendra par ceux qui se faisaient fort d’inventer l’État Providence du XXI° siècle une simple variable d’ajustement aux mains de Politiques devenus comptables par nécessité.

L’exécutif du moment ne fait que poursuivre le mouvement engagé depuis des décennies. D’abord de manière ponctuelle puis quasiment systématiquement au grand dam de la démocratie sociale.

La fiscalisation-étatisation de la Protection sociale se poursuit sur des motifs exclusivement comptables, ignorante des enjeux d’équilibre du corps social. Les exécutifs qui se succèdent, toujours suspicieux du corporatisme des Partenaires sociaux, ont la ressource d’une formidable administration qui ne cesse de se renforcer et dont on aime critiquer l’efficacité mais dont il ne faut pas suspecter son propre corporatisme.

Les diverses réformes des dispositifs du système de Protection sociale, toutes impulsées par l’État, ont leur part dans son inadaptation aux enjeux d’aujourd’hui : elles l’ont replâtré dans l’urgence sous les gros yeux de l’Europe et la menace des agences de notation, sans le réformer. Le dernier exemple est celui des retraites. Les allègements de charges sociales pour favoriser l’emploi et dynamiser l’économie nationale n’ont pas atteint leurs buts mais, en fiscalisant le financement du système, elles l’ont privé de ressources propres. Le niveau du chômage, le développement des emplois peu qualifiés et peu rémunérés, le déficit chronique du commerce extérieur, la dégradation du PIB par habitant traduisent cet échec et confirment que la conjoncture économique est toujours plus forte que les politiques publiques. Le niveau atteint par la part fiscalisée du financement justifie-t-elle aujourd’hui que l’État – fort de ses échecs – prenne, selon les mots du ministre du travail, toute sa place dans la gouvernance ou, au contraire, qu’il définisse le juste rôle des Partenaires sociaux dans la gestion des dispositifs assurantiels financés par le travail ?

Sauver ce qu’il reste de paritarisme à l’Unédic n’est plus l’enjeu en soi.

L’enjeu désormais est de sauver ce qu’il reste de démocratie sociale, c’est de préserver un corps intermédiaire soucieux de compromis sociaux sans ignorer les enjeux de bonne gestion. Si, aujourd’hui l’État s’intéresse aux réserves de l’Agirc-Arrco, s’il fait financer par l’Assurance chômage les politiques publiques mises en œuvre par Pôle emploi, par France travail demain, s’il décharge la Sécurité sociale de dépenses qu’il met à la charge des assurances santé complémentaire, n’est-ce pas que ces organismes en ont les moyens financiers et techniques en ayant su gérer leurs obligations sociales et financières quand lui s’applique à faire rouler la dette ?

Le possible basculement dans un système universel de solidarité étatisé ou la préservation d’un système d’assurance sociale, voilà l’enjeu des négociations à venir… sans voir que la coexistence des deux est possible !  Il manque pour éclairer le débat une Cour de Karlsruhe qui nous dirait la constitutionnalité, ou non, du financement de la solidarité par les cotisations sociales constitutives de droits.

Michel Monier et Hervé Chapron,

Membres du Cercle de recherche et d’analyse de la protection sociale, Think tank CRAPS,

Ancien Directeur général de l’Unedic et de Pôle emploi.    

[1] RPP 15 novembre 2023