Crise du Covid-19 : il nous faut repenser la réforme de l’Etat

Pour Olivier Rouquan, politologue, constitutionnaliste, la crise du coronavirus doit être l’occasion de mettre au clair un diagnostic et de repenser l’Etat en redéfinissant les priorités de service public.

L’épidémie actuelle et la crise sanitaire peuvent être l’occasion d’une réflexion sur l’Etat ou la puissance publique – c’est-à-dire l’ensemble des acteurs capables de se mobiliser pour porter l’intervention au nom de l’intérêt général, selon le dogme français des services publics. Ces derniers doivent garantir : continuité, égalité, adaptation qualitative aux besoins. En l’espèce, des doutes existent : continuité de l’approvisionnement en masques et gels ? Egalité dans le traitement des populations face à la maladie ? Adaptation bien gérée aux besoins, alors qu’un Français sur deux doute de l’efficacité des mesures prises pour mettre fin à l’épidémie1.

Toute crise révèle et pousse à son paroxysme certaines logiques jusqu’alors latentes, ou dans tous les cas insuffisamment débattues.

L’instant de la crise peut donc constituer le Kairos, autrement dit le moment opportun pour mettre au clair un diagnostic et redessiner l’avenir.

Au vu de cette hypothèse, essayons de dresser les contours de rationalités paradoxales qui apparaissent crûment à la lumière de cette crise sanitaire, et préfigurons une voie de sortie – forcément incomplète.

Les treize ans de réformes systémiques, suivant vingt ans de réformes partielles de la puissance publique, n’ont globalement pas permis d’améliorer la performance administrative et tout particulièrement son efficience – telle est l’hypothèse proposée.

Essayons d’argumenter : d’abord l’efficience par la vitesse et le chiffre, règle informelle des réformes, a échoué : elle détruit la qualité durable et met en situation d’échec un Etat qui se veut stratège. Ensuite, la systématicité de la mutualisation-fusion des services d’une part et de l’externalisation d’autre part, ne produisent pas les résultats escomptés. En conséquence, il faut retrouver le sens de l’Etat en dépassant l’efficience, et en redéfinissant les priorités de service public.

L’efficience par la vitesse et le chiffre met l’État stratège en échec

Depuis au moins la Révision générale des politiques publiques (RGPP), nom donné à la réforme de l’Etat en 2007, l’efficience – soit le rapport moyens/résultats – est l’obsession non seulement de Bercy, mais aussi des doctrinaires de la conduite du changement administratif. En effet, en temps de contrainte budgétaire et conformément au modèle de l’ajustement structurel cher aux instances internationales dès les années 90, il s’agit de : réduire la dette et le déficit publics en « dégraissant le Mammouth ». Donc, diminuer si possible les crédits budgétaires et baisser les impôts pour « libérer les initiatives »… En cascade, cela signifie : réduire les investissements et moins recruter, tout en gelant les salaires des agents publics, donc recourir de plus en plus à l’emploi précaire de mission ou de vacation – la réforme de la fonction publique de 2019 renforce la tendance.

En conséquence, le « nouveau manager public » doit faire des choix : quels sont les équipements à privilégier – dans la perspective d’une épidémie, manifestement pas les masques et le gel par exemple ? Quels sont les agents à substituer ou à récompenser – les infirmières et certains internes n’ont pas été les priorités décennales semble-t-il ?… Depuis trente ans en fait, progressivement et en allant crescendo, ces quelques éléments fondent l’équation des responsables publics à tous les niveaux. Ce mainstream a conduit à dévaloriser certains métiers, et peu à peu même, l’idée traditionnelle du « métier »2, véhiculée par le corporatisme : privilégier la qualité de service ou de produit. Tout travailleur se rêve artisan, et souhaite prendre le temps de faire solide et fiable. Cette rationalité est devenue secondaire. La vitesse et la facilité de remplacement sont les priorités. Certes la dynamique est ancienne : mais contrairement aux affirmations redondantes depuis les années 90, nous ne sommes pas sortis de la chaîne de montage « aliénante ». Elle est devenue polymorphe, s’est démultipliée, numérisée, accélérée et a conquis tous les domaines, y compris intellectuels et publics. L’éducation et la formation y sont ainsi confrontées, via certains process standardisant les enseignements et tendant à déposséder le formateur de son savoir-faire d’adaptation, au nom du contrôle des délais.

Certains métiers perdent en qualité, pour permettre notamment de renseigner des tableaux statistiques normés, qui délivrent une vision tronquée et essentiellement quantitative des activités. Souvent dénoncée au ministère de l’Intérieur par les policiers, dans les hôpitaux par le personnel soignant où la politique du chiffre – dite de tarification à l’acte à l’hôpital – finit par vider de leurs sens certains métiers3. ]. Tout le secteur public est confronté à l’appauvrissement dû au reporting d’efficience. L’obsession du contrôle de productivité finit par provoquer une crise identitaire : nombre d’agents publics et pas seulement de catégories C ou B se sentent privés de confiance, donc de reconnaissance, et dépossédés de leur maîtrise…

Comme maintes fois déjà dans l’histoire, les acteurs néanmoins réinventent l’appropriation de leurs activités par écarts de conduite – par exemple, les agents des plateformes numérisées de délivrance des titres déploient un savoir-faire autonome essentiel lorsque la machine dysfonctionne. Certains médecins de ville dérogent au décret du 25 mars 2019 : ils administrent le traitement expérimental proposé par le professeur Raoult pendant la crise sanitaire – ce dernier mettant en place dans la polémique, des soins à base de médicaments relativement courants. Faisant fi des conditions de protocole et de procédure ordinaire, il écrit : « Le médecin peut et doit réfléchir comme un médecin, et non pas comme un méthodologiste »4. Cette phrase intéresse, car à tort ou à raison, elle exprime la logique d’écart de conduite opérationnel au nom d’une logique de métier. A l’hôpital ou dans les EHPAD,  les soins sont alors délivrés en délaissant la logique comptable, « coûte que coûte ». La gestion de risque procède ainsi de la conquête de marges d’incertitude réhabilitant le praticien de terrain, non sans insécurités pour lui, comme pour ses publics5.

Du côté des clients-consommateurs, la « schizophrénie » s’est installée au détriment des citoyens-contribuables-producteurs ; nous portons donc une grande part de responsabilité dans la dominance du consumérisme hédoniste qui a alimenté la rationalisation massive des productions.

Nous finissons par le regretter, après une prise de conscience lente et inaboutie des conséquences de la Société de consommation6 ; nous continuons cependant à cultiver le syndrome de Stockholm. Ainsi encore et toujours, au nom du « tout, tout de suite », il faut travailler et consommer vite avec des matériaux éventuellement faibles, mais facilement substituables… jusqu’à accepter cette fameuse obsolescence programmée. Cette tendance nuit à la durabilité (et donc à la qualité) des biens et des services et provoque une course effrénée au remplacement, qui est prédatrice de ressources, notamment non renouvelables. Ainsi se définit le productivisme, qui a crû avec la financiarisation et la numérisation de l’économie.

Dans le secteur de la forêt par exemple – qui fait l’objet de gestion publique via l’ONF, très fragilisée ces dernières années –, le recours à la standardisation et à l’accélération massive des cultures est la norme : des plantations de pins et de sapins récoltés jeunes remplacent les forêts diversifiées d’arbres auparavant portés à maturité avant exploitation circonstanciée. Car il faut alimenter en flux tendus les machines calibrées pré-fabriquant les meubles Ikea et les charpentes fragiles de nos maisons « périphériques » … Une telle industrialisation de la forêt provoque aussi la réduction de sa biodiversité. Les sols en pâtissent7. Prenez les process productifs de l’agriculture : vous arrivez aux mêmes constats. De la gestion des forêts découle en partie celle des inondations et des incendies, dont l’actualité cette année a montré que les incidences peuvent être catastrophiques. Ces évolutions concernent l’espace public et l’intérêt général, bien au-delà du seul marché.

Production à flux tendus et recours au low cost en partie délocalisé, constituent les conditions de la quête d’efficience rapide. Du côté de l’écologie, de la santé, de l’énergie, des transports, le court-termisme a déstabilisé de façon plus ou moins prononcée la garantie de la qualité de service : la prévention reste le parent pauvre et les infrastructures ont été délaissées. Ainsi la France disposait pour affronter la crise sanitaire de 5 000 lits de réanimation contre 24 000 en Allemagne… Le raisonnement est identique pour les tests et autres produits indispensables. Dans un autre domaine, celui des transports en commun, la dégradation des matériaux et le sous-investissement public sont constatés ; les alertes syndicales ne sont pas du chantage8. Ici comme pour la crise que nous traversons, avant l’acmé, les indicateurs de sécurité ne sont pas déterminants de la décision publique9. Par ailleurs, est-on sûr qu’en matière de gestion nucléaire – survol fréquent de drones incontrôlables –, d’approvisionnement énergétique – sous-production d’électricité –, de réseaux de communication – sécurité des data center –, de gestion des risques de pollution – moyens de contrôle des autorisations ICPE (Inspection des installations classées) –, préventions et tests de résistance soient menés avec précaution et précision par des services de l’Etat devenus exsangues ?

Là encore, la baisse des coûts de gestion a été la norme, en comptant parfois avec une certaine légèreté sur l’économie monde pour suppléer à la perte de souveraineté, alors qu’il s’agit d’intérêts vitaux. Jusqu’à la vente de secteurs d’avenir – comme l’illustre récemment la vente d’Alstom Grid à General Electric… La question n’est certes pas de tourner la page de la mondialisation, pourvoyeuse de développements intéressants – échanges scientifiques, financiers, techniques, culturels,… L’idée n’est pas de refaire de la nationalisation le mantra des politiques publiques. Mais il faut bien s’interroger sur les pratiques systématiques de marchandages10, qui ont conduit à dépouiller la puissance publique du contrôle direct et précis de fondamentaux qui structurent une Nation.

Aujourd’hui, comme l’indique la crise sanitaire, l’État stratège est en situation d’échec11.

Le Président Macron insiste le 31 mars 2020 à Angers sur l’orientation à venir : produire à nouveau en France des équipements essentiels12.

Les standards mainstream de réorganisation ne sont pas probants

Le constat de ces évolutions au nom de l’efficience prend toute sa saveur lorsque l’évaluation du rapport moyen/résultat est faite. En effet, après tant d’essais de reporting dans tous les sens, censés rationaliser la gestion ; après tant d’années de mutualisations/externalisations de services – faites, refaites, centralisées, déconcentrées (une nouvelle vague est en cours), décentralisées –, quels sont les résultats ? Les analystes expliquent souvent : lorsque vous réorganisez sur un mode fusion-transversalité de services, dans un premier temps, cela coûte plus cher et cela peut aussi nuire à l’efficacité – car il faut créer une culture commune. Le problème est celui du temps nécessaire aux économies et du degré d’acceptabilité de la dégradation qualitative consécutive.

L’épidémie du Covid-19 offre un exemple criant, avec l’absorption de l’EPRUS – Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires – par l’agence Santé publique France en 2016, l’une des sources semble-t-il du bug sur les masques protégeant du virus. L’intégration aurait nui à l’autonomie budgétaire et aussi à la réactivité de la structure. D’autres exemples existent, de désorganisation consécutive à une transversalité mal pensée : le service rendu peut être déstabilisé et pas seulement pour quelques mois – cas des Établissements publics territoriaux dans le cadre du Grand Paris dans le domaine de la réforme territoriale. En matière de réorganisation étatique, l’élargissement régulier de certains périmètres ministériels nuit à la lisibilité et la visibilité de l’action publique. Certains choix peuvent être fructueux, mais cela est trop aléatoire pour justifier d’avoir fait des mutualisations-fusions tous azimuts, l’alpha de la réforme administrative.

Le constat est comparable sur l’externalisation, l’omega des changements. Se référant à nouveau au manque de masques, une autre raison pointée est d’avoir dépossédé Santé publique France de sa compétence de gestion de tous les stocks, certains qualifiés de « tactiques » étant gérés dans les hôpitaux, financièrement limités…13

Par ailleurs, en pleine crise sanitaire, est assumé le recours à Geodis pour assurer la distribution sur le territoire, en lieu et place du réseau classique des répartiteurs pharmaceutiques – privés, ils sont néanmoins identifiés et usuellement chargés de missions de service public. La solution Geodis semble peu efficace, si bien que la Direction générale de la Santé rétropédale et fait à nouveau appel aux répartiteurs…

Des ratages existent ces dernières années en matière d’externalisations et de transversalité conduisant à des retours en arrière.

Côté transversalité-fusion, la délivrance de certains titres administratifs (permis, cartes grises, etc.) par des plateformes interrégionales occasionne ensuite un retour à de l’accompagnement en préfecture – ce qui ne simplifie rien… Coté externalisation, le service des achats de l’Etat né en 2007, redevient une direction ministérielle (2016), après constat de problèmes… L’externalisation d’opérations complexes public-privé sous l’intitulé des Contrats de partenariats, confine quant à elle souvent à l’usine à gaz incontrôlable, notamment en matière financière. Cela se traduit par des évaluations très défavorables et le dispositif requalifié de marché public, passe de mode…

La réforme de la puissance publique s’est donc depuis vingt ans concentrée sur une ré-articulation (mutualisation/externalisation) censée être performante des moyens ; or, les déboires logistiques se multiplient.

Le réformateur a focalisé sur le rapport coûts/résultats, à en oublier parfois les objectifs – sécurisation, qualité – et il ne réussit pas de façon tangible le contrôle de la gestion.

Le ratio de la dépense publique est de 56 % du PIB, alors que nombre d’agents publics sont sous-payés et le matériel se dégrade, lorsqu’il n’est pas insuffisant… Le nombre de médecins et d’infirmier.es par habitant est moins important qu’en Allemagne et les rémunérations sont jusqu’à 40 % inférieures à celles de notre voisin. Nous investissons moitié moins dans les technologies médicales du futur…

Sur le plan du travail, la dialectique transversalité/externalisation est censée s’accompagner d’un surcroît d’autonomie. Or, les responsables ne peuvent déroger au carcan de l’ajustement structurel. Comme disent les fonctionnaires : il s’agit de gérer la pénurie ! Pour monter dans la hiérarchie, il faut avoir fait son plan de rationalisation, autrement dit, avoir dégagé des vacataires, des contractuels et ne pas avoir renouvelé des départs en retraite ; le manager public cost-killer gagne ainsi en crédibilité gestionnaire. Le même doit aussi avoir un savoir-faire en matière de profilage de postes. Dans un tel contexte, il accroit les charges et la polyvalence des emplois restant. La valorisation de plus en plus unilatérale de la polyvalence fait perdre en densité de savoir et savoir-faire14. Ainsi, à trop asséner que l’approfondissement n’est plus requis, à externaliser sans cesse le recours aux spécialistes, à parier sur la substitution facile de la ressource, y compris humaine, l’administration se vide de certaines compétences.

Définir un sens public en explicitant les objectifs

Lorsque la machine étatique se dérègle, le personnel du « Molok » ou du « Leviathan » fait l’objet d’un appel incantatoire aux valeurs ! Le rappel aux principes (laïcité, probité,… – loi relative à la déontologie d’avril 2016) doit motiver le personnel. En temps de crise, le fonctionnaire qui se sacrifie est qualifié de héros national – lutte antiterrorisme, épidémie,… En temps plus ordinaires, qui n’a pas produit sa charte managériale ou son projet de service, en appelant les agents à définir leur engagement dans l’équipe15? « Il faut retrouver du collectif » est donc devenu l’antienne de nombre de stages managériaux des cadres du public. Et pour cela, une fois n’est pas coutume, les consultants en management –, désormais amateurs de la méthode agile et de design thinking­ – disent au service public comment il doit faire.

Il est parfaitement légitime de vouloir redonner une direction aux missions ; car les agents se demandent après tant d’années de mécano organisationnel, pour-quoi et parfois même pour qui, ils travaillent – commune ou intercommunalité, agence ou Etat, ministre en place ou continuité de l’Etat, etc. ? Pour la gestion des territoires, en 2015, il y a eu par exemple, outre la loi NOTRe, la revue des missions… qui n’a rien réglé en termes de lisibilité. Si bien qu’une nouvelle loi dite « 3 D » doit à présent nous éclairer sur le qui fait quoi administratif dans les années qui viennent. Mais qui en espère vraiment une clarification ? Une fois de plus, quelques transferts de compétences ; une fois de plus, davantage de complexité juridique et organisationnelle…

Tout ceci laisse les agents et les publics déboussolés ; l’exigence de réflexion devrait porter sur le sens donné à l’organisation territoriale de l’Etat.

S’il s’agit de jouer le jeu de la subsidiarité et de la proximité, il faut d’expliquer pourquoi et donc travailler les finalités.

De la même manière au sujet de la ressource humaine, devenue comme d’autres, très « substituable », ne convient-il pas de repréciser le sens de la formation professionnelle ? Pour s’adapter à l’accélération, l’Etat numérique a récemment créé une application facilitant l’accès aux formations pour améliorer l’employabilité des individus16. L’entreprise est séduisante, mais ne faut-il pas surtout réfléchir profondément à la durabilité collective du travail ? Car la course à la substitution en termes d’emplois, non contente d’appauvrir toute une partie de la ressource, y compris dans le public, se révèle d’autant plus vaine qu’elle se joue entre l’homme et la machine intelligente. Comment apprivoiser le choc, autrement qu’en fragilisant les parcours – par exemple dans l’administration, par ce recours lâche et massif aux précaires, qui exercent des missions de statutaires, sans jamais en obtenir les avantages ? L’objectif est de sécuriser les trajectoires en encourageant les potentiels de créativité et d’adaptation ; outre au fameux revenu universel, ceci conduit à penser à une éducation de masse inventive et inter-agissante tout au long de la vie17. Pour lutter contre des inégalités de situation qui sont insoutenables, particulièrement après la crise du Corona virus, il s’agira de permettre aux précaires et indépendants de se former dans la durée ; et aux « stabilisés » de gérer leurs mobilités de façon beaucoup plus fluide.

Avec de tels exemples non exhaustifs, nous prenons conscience qu’il s’agit de concentrer les attentions sur le « pour quoi faire » soit sur les finalités ? La réponse ne peut plus se limiter à : il faut faire mieux avec moins. Il s’agit de se demander : que faut-il d’abord continuer à faire ? Que faut-il apprendre à faire ? Autrement dit, quels sont les objectifs majeurs du service public de demain ? Y répondre demande de la lisibilité : au sortir de la crise sanitaire, un contrat démocratique peut être passé avec la Nation, comme au sortir de la guerre avec le programme du Conseil national de la résistance. Et il faudra motiver les choix. Par exemple, quelles infrastructures sont jugées essentielles aux intérêts vitaux et comment les protège-t-on ? Faut-il élargir les réserves mobilisables en temps de crise et comment ? L’essentiel va résider dans la capacité à reformuler, non la demande que nous connaissons en gros, mais l’offre – santé, écologie, sûretés, etc. Ici sont attendus les « ingénieurs » politiques et publics. La puissance publique pourrait se mettre à nouveau en situation de définir les intérêts vitaux de la Nation intégrée à l’Europe, et faire des choix pour les garantir.

Le moment de l’écriture du nouveau récit collectif est venu – le fameux Kairos.

En effet, au sortir des trois ans écoulés – déstabilisation du système de partis, manifestations sociales tous azimuts, multiplication des signes de dérégulation climatique, crise épidémiologique, etc. –, les citoyens ont eu l’occasion de prendre conscience des troubles et des nécessités. Ils peuvent hiérarchiser les priorités et choisir les efforts acceptables à faire pour les concrétiser. Une fois préfigurées par les « responsables », les options et grandes modalités pourront susciter un débat ouvert, relativement rapide. Les collectivités locales et préfectures, ensemble, sont indiquées comme point de cristallisation de la participation émergente : réparties sur l’ensemble du territoire, elles exercent nombre de compétences déterminantes et relativement proches ; elles peuvent constituer un échelon pertinent de démocratie ascendante sur ce nouveau contrat de société. Une fois les opinions agrégées, le projet politique éventuellement amendé sera soumis à référendum. Ensuite, la puissance publique pourra s’engager et accepter de rendre des comptes au Parlement sur l’avancée des objectifs sélectionnés contribuant à une certaine restauration de l’autonomie collective, soit de l’historicité nationale.

La démarche encore une fois, ne vise aucunement à se couper de la mondialisation, mais à réarticuler le champ de l’autonomie nationale et européenne/reste du monde. Il s’agit de le décider ensemble (contrat), et non en suivant les seuls intérêts des plus puissants d’entre nous. Car trop d’indicateurs cumulés depuis plusieurs années (inégalités, sous estimation des risques climatiques et sanitaires, etc.) montrent qu’ils ne se sont pas suffisamment souciés du sort collectif, que l’Etat protège désormais avec trop de faiblesses et d’incertitudes.

Olivier Rouquan
Politologue, constitutionnaliste

  1. Enquête réalisée en ligne du 23 au 24 mars 2020. Échantillon de 937 personnes, représentatif des Français âgés de 18 ans et plus. Méthode des quotas et redressement appliqués aux variables suivantes : sexe, âge, catégorie socioprofessionnelle et région d’habitation de l’interviewé(e).
  2. Capdevielle Jacques, Modernité du corporatisme, Paris, Presses de Sc. Po., 2001, p. 43-69.
  3. Cf. Domin Jean-Paul, « Établissements hospitaliers : comment l’État fait son marché, [Le Galès, Vezinat, 2014
  4. https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/03/25/didier-raoult-le-medecin-peut-et-doit-reflechir-comme-un-medecin-et-non-pas-comme-un-methodologiste_6034436_3232.html
  5. En temps plus ordinaires, dans l’enseignement, les innovateurs pensent une pédagogie par le faire et la créativité et tournent parfois le dos, sciemment, à certaines obligations et circulaires…Taddei François, Apprendre au XXIe siècle, Paris, Calman Levy, 2019.
  6. Jean Baudrillard, La société de consommation : ses mythes, ses structures, Paris, Denoël, 2014.
  7. Voir notamment au milieu d’innombrables ouvrages et documentaires traitant du sujet : https://www.france.tv/france-5/le-monde-en-face/1272067-le-temps-des-arbres.html
  8. Rappel de l’exercice polémique du droit de retrait des conducteurs de trains après l’accident dans les Ardennes en oct. 2019. https://www.lci.fr/population/y-a-t-il-un-probleme-de-securite-dans-les-ter-cinq-questions-pour-comprendre-l-arret-de-travail-sans-preavis-a-la-sncf-2135333.html
  9. https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/03/27/coronavirus-on-ne-peut-pas-compter-sur-le-personnel-hospitalier-tout-en-continuant-a-le-traiter-de-haut_6034651_3232.html
  10. Excellemment illustrées dans le film de Schoeller Pierre, L’exercice de l’Etat, 2011. Pour une approche plus journalistique : Jauvert Vincent, Les intouchables d’Etat, Paris, 2018 – ou plus politiste : Birbaum Pierre, Où va l’Etat, Paris, Seuil, 2018.
  11. Lire par exemple pour une approche historique contemporaine : Le Galès Patrick, Vezinat Nadège, L’Etat recomposé, Paris, La vie des idées-PUF, 2014.
  12. Dans l’immédiat pour les respirateurs, un consortium est créé autour d’Air Liquide, Valéo, PSA, Schneider. Il bénéficiera de commandes passées par Santé Publique France.
  13. https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/03/24/penurie-de-masques-la-faute-logistique-de-l-etat-francais_6034188_3232.html et https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/03/30/claude-le-pen-en-2007-la-france-avait-su-mettre-au-point-un-dispositif-de-protection-tres-ambitieux-contre-des-pandemies_6034911_3232.html
  14. Ainsi par exemple des sous-préfectures, directions déconcentrées de l’Etat et même préfectures entre 2007 et 2020…qui sont en train d’accommoder les restes en créant des secrétariats généraux communs depuis 2019.
  15. Voir notamment DGAFP, Guide de l’accompagnement à la fonction managériale dans la fonction publique de l’Etat, Paris, DGAFP, 2015.
  16. https://www.lepoint.fr/economie/formation-professionnelle-et-penicaud-degaina-son-appli-revolutionnaire-20-11-2019-2348705_28.php
  17. Cela demande une mutation de notre appareil de formation : les fab-lab et d’autres initiatives pédagogiques indiquent des voies qualitatives de mutabilité. Il s’agit encore de moins dissocier le temps des études de celui du travail. Bien au-delà des MOOC, des « prépa. Concours » et des cours du soir, l’offre de formation « présentielle », plus que jamais nécessaire, doit être repensée et vécue collectivement et massivement