Bruno Questel, député LREM de l’Eure, rapporteur du projet de loi Engagement et proximité, président de la mission d’évaluation de la loi NOTRe revient sur les différents actes de décentralisation.

Au XXe siècle, la France, République une et indivisible devait pendant des décennies être administrée, depuis Paris. Les grandes décisions étaient prises par l’État tout puissant et l’ensemble des organisations spatiales, qu’il s’agisse des transports et de l’essentiel des services publics, étaient alors pensées depuis la capitale. Si les départements, espaces essentiellement déconcentrés des prérogatives d’État, ont une existence institutionnelle, les régions géographiques n’ont d’existence en tant que collectivités locales qu’à compter de 1986 en application de la loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, adoptée le 28 janvier 1982.

Ce premier acte de décentralisation devait provoquer des conséquences importantes quant à l’équilibre des pouvoirs entre l’État et les collectivités territoriales et susciter des espaces de libertés, de création et de développement de politiques publiques locales innovantes et être suivi de deux autres réformes qui devaient pour l’une, en 2003, s’inscrire en complément et en cohérence du premier mouvement, notamment en constitutionnalisant le principe même de décentralisation, pour l’autre bouleverser les équilibres établis entre l’État et les territoires, les élus nationaux et locaux et finalement installer durablement un lourd sentiment de suspicion et de défiance des élus locaux à l’égard de l’État. C’est donc tout l’enjeu de notre mandat de ressouder ce lien et de l’inscrire dans la durée en privilégiant des politiques publiques co-construites et adaptées. Si la loi « Engagement et proximité » est un premier pas, nous devons, dans les mois à venir, être à la hauteur des attentes, le projet de loi « Décentralisation, différenciation, déconcentration » doit poursuivre les corrections de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) et offrir aux élus régionaux, départementaux et communaux de vraies perspectives de développement de leurs territoires respectifs, en cohérence à l’échelle locale et en lien avec l’État qui prendrait alors toute sa place de coordonnateur et de garant de l’unité et de l’indivisibilité de la République dont les fondements mêmes peuvent apparaître remis en cause.

La République décentralisée

Le 27 juillet 1981, Gaston Defferre, ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation du premier gouvernement de Pierre Mauroy, monte à la tribune de l’Assemblée nationale. La discussion générale du projet de loi « relatif aux droits et libertés des communes, des départements et des régions » débute alors que la France est encore sous le choc de la première alternance démocratique de la Ve République. Ce texte traduit la 54e des 101 propositions du candidat François Mitterrand, élu le 10 mai 1981 : « La décentralisation de l’État sera prioritaire. Les conseils régionaux seront élus au suffrage universel et l’exécutif assuré par le président et le bureau. La Corse recevra un statut particulier. Un département du Pays Basque sera créé. La fonction d’autorité des préfets sur l’administration des collectivités locales sera supprimée.

L’exécutif du département sera confié au président et au bureau du conseil général. La réforme des finances locales sera aussitôt entreprise. La tutelle de l’État sur les décisions des collectivités locales sera supprimée. »

Dans son intervention, Gaston Defferre pose clairement l’enjeu de transformation de la République dans son organisation déconcentrée et décentralisée ; « …partout, un nouveau droit a été reconnu. Partout, pour y parvenir, la décentralisation est devenue la règle de vie ; partout, sauf en France. » Par la voie de son ministre le gouvernement dénonce alors ses prédécesseurs qui « tenant les leviers de commande ont maintenu en tutelle les Français et leurs élus locaux, départementaux et régionaux, les traitant comme des mineurs soumis aux décisions d’une classe politique et d’une administration de plus en plus centralisée, de plus en plus technocratique. » Dans son propos, le ministre d’État s’interroge ingénument des raisons selon lesquelles les gouvernements précédents « n’ont-ils pas perçu à quel point le besoin des Français d’être considérés comme capables, d’être responsables de leur sort, de travailler au bien commun était… conforme à une conception moderne de la nation. » Les termes du débat sont sans ambiguïtés. À la France de Paris, où tout se décide alors, le gouvernement de Pierre Mauroy veut opposer « la France profonde » qui est « dans nos villes, dans nos villages » et souligne qu’il serait « injuste et dangereux de la maintenir sous le boisseau, de l’empêcher de s’exprimer, de décider pour elle-même. »

Ce mouvement initial de décentralisation marque le début d’une ère nouvelle de notre République qui de centralisée devient décentralisée ; s’agissant de ses prérogatives et contingences municipales, départementales et régionales, le pouvoir est transféré aux élus locaux qui, qu’ils soient maire, président de département ou de région, deviennent les acteurs principaux du développement des collectivités dont ils ont la responsabilité.

À partir de 1986 naissent, de fait de nouveaux moments politiques, les élections locales – notamment liées aux élections régionales qui prennent, en effet, une dimension nationale quant à l’interprétation qui peut en être faite des résultats. Majorité et oppositions du moment y voient un soutien des Françaises et des Français aux politiques nationales menées ou, à l’inverse, un désaveu cinglant de celles-ci. C’est ainsi qu’à partir de 1986, date des premières élections régionales au suffrage universel, et ce jusqu’en 2004, la droite détiendra tout ou partie des régions, puis la gauche à partir de 2004 et ce jusqu’en 2015, date des premières élections régionales à l’échelle des régions redessinées en 2013, et dont le contour entraîne de nombreuses interrogations quant à la pertinence des périmètres dessinés, dans des conditions qui n’ont pas manqué de susciter interrogations sinon sarcasmes.

Ce mouvement de décentralisation, dont nous célébrerons les quarante ans en 2022, a profondément bouleversé les équilibres de notre République. Il devait être complété par d’autres réformes plus ou moins heureuses.

La décentralisation inachevée

En 2003, l’acte 2 de la décentralisation devait poser le principe de l’autonomie financière des collectivités locales, le transfert aux régions des personnels non- enseignants des lycées, de la compétence formation professionnelle et de l’organisation des transports ferroviaires. À l’échelle départementale, c’est le transfert des routes nationales qui devait marquer les esprits, principalement compte tenu de la non-compensation financière et de l’accusation qui devait alors en découler de l’abandon des territoires, toutes collectivités confondues, par l’État. La décentralisation est inscrite dans la Constitution ; la réforme adoptée par le congrès le 17 mars 2003 consacre, en effet, l’organisation décentralisée de la République, le droit à l’expérimentation « pour un objet et une durée limités » et l’existence des régions en tant que collectivités territoriales.

Depuis 1981, les relations entre l’État et les collectivités territoriales ont terriblement évolué et le principe même de décentralisation n’a jamais été remis en question par un président de la République ou une majorité parlementaire.

De l’État qui décide de tout, nous sommes passés à l’État qui accompagne pour en arriver aujourd’hui à l’État dont on n’attend plus rien, auquel on ne croit plus.

Cela pour plusieurs raisons dont au principal, celle de la question européenne. En effet, sur un chemin parallèle à l’histoire de la décentralisation celui de la construction européenne a tout autant bouleversé les équilibres institutionnels, et les sentiments d’éloignement ou d’abandon des populations par les élites deviennent de plus en plus probants ; alors que l’État renvoie vers les collectivités territoriales nombre de responsabilités et de prérogatives sans pour autant en assurer le financement, les citoyens-usagers-contribuables-électeurs, considèrent être soumis à l’impôt sans pour autant avoir accès aux services qu’ils attendent. Ce sentiment d’abandon est à relier au phénomène de rurbanisation, de plus en plus prégnant sur nos territoires ces dernières années, souvent le fruit d’une urbanisation erratique et de l’absence de cohérence des politiques publiques locales. Parallèlement à ces mécanismes et phénomènes, le développement de l’intercommunalité devait contribuer, quant à lui, au cantonnement de la commune aux tâches certes essentielles de proximité mais de plus en plus difficiles à exercer seules et conduire les édiles à ressentir le sentiment mêlé d’être, à la fois, dépourvus de moyens tangibles à agir et finalement d’être abandonnés. Dans le « même temps », les effets conjugués des baisses de dotations, du désengagement de l’État sur les territoires en conséquence de la révision générale des politiques publiques (RGPP), devaient également contribuer un peu plus à découdre le sentiment d’appartenance à la République de nos territoires ; au fil des années, de la succession des échéances électorales locales et nationales, devait pointer ce double sentiment de défiance, des citoyens vis-à-vis des élus nationaux, des élus locaux vis-à-vis de l’État.

C’est dans ce contexte que l’acte 3 de la décentralisation, caractérisé par les lois Maptam (loi du 27 janvier 2014, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) et NOTRe (loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République), devait constituer une occasion manquée, doublée d’un véritable bouleversement des territoires sans que toutes les conséquences des dispositions adoptées semblent avoir été appréhendées…

En effet, rétrospectivement, l’addition semble lourde ; des nouvelles régions dessinées dans des conditions pour certaines d’entre elles qui pourraient prêter à sourire si l’enjeu n’était pas aussi important, au redécoupage des cantons, arrêté par un conseiller ministériel d’alors, pour lequel le suffrage universel est une notion étrangère à l’intelligence collective, aux nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale qui ne manquèrent pas de susciter autant de chocs locaux, de remise en question de méthodes de travail anciennes à l’échelle locale. En quelques semaines, il fallut aux élus locaux (municipaux et intercommunaux), appréhender de nouveaux territoires, apprendre à se connaître pour certains, abandonner des fonctions essentielles et dont l’utilité n’était pas en cause, pour d’autres. Aussi, ces soubresauts, au-delà des justifications apportées lors des débats parlementaires de l’époque par les ministres en charge de la décentralisation et selon lesquels les réformes alors proposées étaient destinées, avant tout à réaliser les économies budgétaires qui contribueraient elles-mêmes à résorber les déficits en réponse aux contingences européennes, ne pouvaient qu’entraîner désaccords, inquiétudes, défiances et incompréhensions entre l’État et les élus locaux auxquels il est alors demandé de réaliser des économies, d’élargir leur champ d’intervention pour répondre aux besoins des populations dont ils ont la charge.

Les régions redessinées en 2015 ont certes pris leur place dans la sphère publique, les fusions se sont produites sans encombre si ce n’est quelques questions liées à l’état des finances de certaines des anciennes régions… Dans le cadre de la mission d’évaluation de la loi NOTRe que nous avons menée à l’Assemblée nationale, nous préconisons d’évaluer la plénitude des conséquences de ces fusions, d’une part et ne nous interdisons pas de poser la question de la pertinence de certains contours alors dessinés, d’autre part ; notamment pour les plus grandes d’entre-elles pour lesquelles tant en termes de cohérence géographique, économique ou culturelle, la question est posée.

Le cas particulier de la Corse mérite, quant à lui, notre attention en ce que la promesse de la doter d’un statut particulier est liée à un contexte politique précis, celui d’une démarche tant politique que non… Modifié à plusieurs reprises, « le statut de la Corse » s’inscrit dans les lois de la République. Il est le fruit d’une ordonnance prise en application d’une habilitation donnée au gouvernement dans le cadre de la loi NOTRe et la majorité régionale actuelle sollicite que la Corse soit constitutionnellement reconnue au titre de l’article 73 de la Constitution.

Au-delà des soubresauts et évènements dramatiques qui ont pu émailler l’histoire de l’Île, qui selon Jean-Jacques Rousseau devait un jour étonner l’Europe, c’est la question de la capacité de la République une et indivisible à accepter que les spécificités locales soient prises en compte, dans un particularisme à préserver pour que justement la différenciation soit effectivement une réalité dans les années futures.

Quant aux départements, un temps annoncés comme étant susceptibles d’être supprimés, entre les loi Maptam et NOTRe, ils ne sont plus remis en cause aujourd’hui.

Alors que les régions sont devenues, pour certaines d’entre-elles, très importantes comme nous l’avons souligné, les départements sont devenus aujourd’hui la collectivité de proximité, de coordination des politiques locales et d’accompagnement des communes et des intercommunalités. Porteurs, pour le compte de l’État, de nombreuses politiques sociales, ils doivent demain être en capacité entière de définir des politiques publiques qui leur permettent d’être en cohérence avec les responsabilités qu’ils exercent pour le compte de l’État.

Quoi qu’il en soit, la décentralisation connaîtra ces prochains mois un nouvel acte. Le projet de loi « 3D » précité viendra compléter l’ouvrage et peut-être le conclure. En effet, si la loi 2019-1461 du 27 décembre 2019, relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité, qui vient d’être promulguée, entraîne de nombreuses et nécessaires corrections à la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), laquelle a constitué un véritable traumatisme pour la très grande majorité des élus locaux comme nous l’avons abordé, il est certain que les attentes restent nombreuses chez les élus locaux en termes de clarification, simplification et harmonisation.

Aujourd’hui, un mot semble dominer les pensées, la réflexion et l’expression ; le mot territoire.

Qu’il s’agisse d’une commune, d’une intercommunalité, d’un syndicat ou d’une collectivité plus importante, le territoire est devenu l’axiome de nombreux discours, de nombreux titres ou fonctions, de nombreuses déclarations. Si la notion géographique garde tout son sens, l’approche politique semble plus de nature à masquer justement l’absence de vision d’un ensemble (l’État) ou sous-ensemble (région ou département) pour des portions inférieures de ces mêmes espaces. Aujourd’hui, tout le monde veut « sauver » son territoire sans pour autant qu’une approche méthodique de son contenu soit connue de tous. En d’autres termes, la décentralisation depuis 1981 a bien évidemment libéré les énergies locales, décloisonné des politiques publiques, entraîné des progrès formidables de développement économique et d’urbanisation. Toutefois, l’État, corseté dans des contingences budgétaires et européennes, apparaît lui comme ayant reculé. Si l’ultra-centralisme dénoncé par Gaston Defferre à la tribune de l’Assemblée nationale en 1981 devait être effectivement corrigé, la nature de nos institutions actuelles, les marqueurs de notre histoire institutionnelle et les attentes de nos compatriotes, tant en ce qui concerne le rôle de l’État que celui des collectivités locales, font qu’il est nécessaire que les prochaines réformes soient celles de la rationalisation, de la responsabilisation des acteurs locaux tant en termes de compétence que des conséquences budgétaires des mesures qu’ils peuvent prendre pour que, justement, la puissance publique nationale soit restaurée dans ses prérogatives.

Bruno Questel
Député LREM de l’Eure
Conseiller départemental de l’Eure
Rapporteur du projet de loi Engagement et proximité
Président de la mission d’évaluation de la loi NOTRe