Thierry Mandon – La démocratie propulsive

Thierry Mandon, secrétaire d’État à l’Enseignement supérieur et à la Recherche a été invité par l’université d’Harvard à s’exprimer sur le thème « Crise démocratique et nouvelles réponses ». Il nous a semblé opportun de publier son discours prononcé en anglais le 8 septembre. 

Les points de départ de mon discours aujourd’hui se résument en une question et un problème urgent.

La question porte sur l’avenir de la gouvernance et des politiques publiques, car un monde ouvert, libéral et numérique qui, le plus souvent, ne tient pas compte des frontières nationales, remet en cause les fondamentaux de la puissance publique.

Cette question en particulier, et ces problèmes en général, concernent tous les gouvernements, mais ils ont un impact plus profond sur mon pays parce que – si je peux le dire ainsi – la « matrice » de la France est en effet l’élément central de l’État.

Quel est le problème urgent en question ?

Il s’agit de réformer un État qui ne s’est pas encore adapté aux transformations du monde moderne, et est par conséquent encore moins en mesure de les traiter. Ce contexte a amené les situations absurdes suivantes :

  • Un nouvel aéroport qui a été conçu et développé durant ces vingt dernières années par nos équipes d’ingénieurs issues des meilleures écoles de la République, et dont la construction est toujours bloquée, même si les opposants ont perdu tous les procès.
  • Une série de lois et règlements écrits et votés à la hâte et qui ne sont ni appliqués ni explicités.
  • Des autorités de l’Union européenne qui décident la composition de nos assiettes, de notre politique fiscale nationale, mais qui sont encore réticentes à agir alors que des immigrants se noient sur nos côtes.

Notre État est en train de devenir une sorte de Prométhée enchaîné qu’illustre la profonde contradiction à laquelle nous devons faire face.

L’État français a été bâti avec une perspective à long terme, directement inspiré par le modèle de la Papauté de Rome comme le philosophe français Pierre Legendre l’explique, pour protéger les citoyens et développer chez eux le sentiment de sécurité et pour réduire les inégalités.

Dans ce monde de la mondialisation caractérisé par la rapidité des changements, l’incertitude à court et moyen termes et l’accroissement des inégalités internes, la base même de notre État est remise en question.

Ma ferme conviction est que la modernisation de l’État doit être au centre de notre campagne présidentielle et de ses élections.

Qui sommes-nous ?

La situation de la France est paradoxale. Un pays de 66 millions d’habitants, cinquième plus grande économie du monde, un niveau moyen de productivité par heure plus élevé que tous les autres pays du G7, des infrastructures de haute qualité, un système de soins de santé que le monde nous envie, un système éducatif efficace et, bien sûr, une qualité de vie reconnue…

Il ne fait aucun doute que mon pays est assez bien équipé pour relever tous les défis de notre époque. Et pourtant, la France doute d’elle-même, allant même jusqu’à se demander si elle est à la hauteur des valeurs telles que l’égalité et le bonheur que la République française promet.

Cette crise particulièrement grave que la France connaît aujourd’hui peut se résumer en cinq points.

L’écart croissant entre les riches et les pauvres en France 

Comme les travaux de Thomas Piketty ont pu le montrer, depuis plus de quarante ans, la France a été en mesure de réduire en permanence les niveaux d’inégalité. Au cours des quinze dernières années, cependant, cette tendance a été inversée, bien que limitée par les politiques de protection sociale. Cet écart est également associé à un taux de chômage persistant et une augmentation sévère de la pauvreté, alimentant ainsi un sentiment général d’injustice et le rejet des élites.

Une fragmentation de la gauche

Comme nous le savons tous, une forte politique favorable aux entreprises a été adoptée en 2012 par le gouvernement français, qui a permis aux entreprises de bénéficier des avantages de nouvelles aides fiscales au moment où les classes moyennes ont été touchées par de nouvelles taxes.

Ce changement de direction de la politique du gouvernement a contribué à des divisions entre les représentants des Français de gauche qui, historiquement, ont toujours entretenu des relations complexes avec le monde des affaires et du secteur privé.

Je  me dois aussi de mentionner la popularité du président Hollande, qui a été en dessous de la barre des 20 % depuis plus de trois ans, et atteint aujourd’hui les 12 %, ce qui conduit certains experts à questionner sa capacité à se présenter à nouveau à l’élection présidentielle de 2017.

La montée du Front national et une tripolarisation de la vie politique

Ce parti d’extrême droite fonde ses arguments sur le rejet de l’establishment, le déclin de l’industrie et de l’immigration. Ses résultats électoraux n’ont cessé d’augmenter à chaque élection. En raison du système de vote de la France, l’accès aux niveaux supérieurs du pouvoir leur est bloqué, néanmoins les intentions de votes dans les sondages pour le Front national ne font qu’augmenter. En effet, un certain nombre de leurs idées ont un impact réel sur notre vie politique.

Ainsi, entre les élections présidentielles de 2012 et les élections régionales de 2015, le nombre de représentants élus FN est monté en flèche de 181 à 1 992, soit une multiplication par 11.

De plus, ce parti nous oblige à prendre en considération une nouvelle situation, celle d’un système tripartite.

Nous savons déjà qu’en 2017, l’un des deux plus grands partis politiques au sein du gouvernement pourrait ne pas être présent dans le second tour des élections présidentielles. 

Le glissement idéologique de la Droite – Les Républicains

Une autre conséquence de cette tripolarisation est la tentation de la droite française traditionnelle de se rapprocher du Front national afin d’assurer le soutien d’une partie de son électorat. La droite est ainsi passée d’une vision sociale gaullienne après la Seconde Guerre mondiale de l’État, vers une position libérale plus confirmée dans les années 1980, et aujourd’hui, le parti a muté vers une position libérale-autoritaire se concentrant sur les questions de souveraineté, de la sécurité intérieure et la signification de l’identité française.

Une crise morale et une confiance décroissante

Dans ce contexte, les Français expriment un profond sentiment de défiance collective, en rejetant les institutions à un tel degré que les chercheurs en sciences sociales évoquent la notion de « une société de défiance ». Une étude réalisée en 2015, indique un niveau de confiance en France à moins de 17 %. Il est certainement utile de mentionner qu’à la même époque, en Afghanistan, le même indice était juste au-dessus de la barre des 60 %.

Le ressentiment profond des Français s’exprime aussi dans un sondage effectué en janvier 2016, où 67 % pensent que la démocratie est un échec en France.

Ainsi va la France. Toutefois, permettez-moi de vous dire – tout n’est pas aussi sombre.

Du point de vue économique, les bénéfices de nos entreprises n’ont jamais été aussi élevés au cours de ces huit dernières années, et j’inclus aussi les petites et moyennes entreprises. La France est un pays d’innovation : nos start-up ont un immense succès dans le monde entier, avec de nouvelles entreprises comme Seagfox ou Ovh. De plus, le taux de chômage est en baisse pour la première fois en six ans.

Soulignons aussi la croissance continue d’IBM en France, Huawei  qui vient d’ouvrir un centre de recherche en mathématiques en France, et General Electric qui vient d’installer l’un de ses sièges stratégiques pour les équipements médicaux en France.

Dernier point, mais non des moindres, notre marché attire les investisseurs, même si nos impôts sont plus élevés qu’en Irlande.

Les causes de la crise de la légitimité de l’État

La première cause n’est pas seulement limitée à la France. En fait, c’est une crise européenne, avec trois dimensions.

Du point de vue économique et monétaire, l’Union européenne traverse une période difficile. En mars 2016, le taux de chômage était de 8,8 %, et bien qu’en baisse, il reste encore très élevé. Le taux de chômage des jeunes est particulièrement élevé, 19,1 % pour la même période. La façon dont nous traitons la question des immigrants et les difficultés économiques de l’UE ont également joué un rôle clé dans la crise européenne. De même, l’absence d’une approche commune des questions de sécurité est très problématique. Enfin, l’éloignement croissant des citoyens et de leurs institutions européennes dégrade cette dimension de la crise.

La conséquence la plus immédiate, est l’augmentation spectaculaire de la popularité de l’extrême droite dans toute l’Europe. Ainsi, en Poméranie occidentale, la propre région de la Chancelière allemande le parti d’extrême droite, Alternativ für Deutschland, est devenu le second parti à la Diète régionale devant la Démocratie chrétienne de Mme Merkel…

La puissance restructurée de l’État

L’État français a subi une double évolution : du haut vers le bas, avec la création et le développement de l’Europe de la monnaie comme l’Euro, et de bas en haut, avec la décentralisation par la création d’organisations locales responsables du développement économique et du transport notamment. Pendant des années pas si lointaines l’État français a maintenu un rôle majeur dans le développement de projets futurs, grâce au Plan. Cette capacité de penser l’avenir n’existe plus du fait de l’atomisation des pouvoirs.

Débats dans un contexte de plus en plus technocratique

Historiquement parlant, l’ADN de l’État français se fondait sur le renforcement de sa souveraineté, consolidée au cours de la Révolution française et sous Napoléon. L’État a confié ainsi à ses ingénieurs des missions de modélisations du territoire, qui à la manière des ingénieurs de la Sncf ne devait représenter qu’une seule parcelle. Aujourd’hui, la manière dont nos élites ont été formées et pensent la France et son développement entre en collision avec un monde plus ouvert et incertain.

Il ne s’agit plus d’évaluer correctement un territoire ou une technologie – par exemple le plan d’énergie nucléaire, le plan de l’autonomie de l’espace, le plan  télécom, etc – mais plutôt désormais de faire prévaloir une « approche modélisée » dans un monde où avoir raison n’est pas nécessairement la clé du succès.

Cette confrontation, friction entre le « modèle fin » ou le sachant a raison et un monde où la coopération est la base de la négociation la coopération, nécessite une réévaluation sérieuse des élites françaises.

La formidable machine de l’État français, conçue pour exister dans un monde fermé, tourne à vide dans un monde caractérisé par un état d’incertitude permanent.

Un processus de prise de décision fermé

Par nature, la Ve République française favorise le pouvoir exécutif. Après deux réformes entreprises en 2001 – la durée du mandat présidentiel a été raccourci de sept à cinq ans et les élections législatives ont été placées immédiatement après les élections présidentielles – le « déséquilibre » du pouvoir est devenu encore plus prégnant. Aujourd’hui, le président de la République bénéficie d’une majorité absolue. Cette forme édulcorée de la démocratie a pu contribuer à la frustration des citoyens français.

Enfin, l’homogénéité et le non-renouvellement des élites politiques

L’activité politique s’opère en France à travers une succession de mandats locaux, puis nationaux, sur de longues périodes de temps. La tenue de plusieurs mandats simultanés est toujours possible, en particulier au niveau local, même si notre gouvernement a limité le cumul des mandats.

La politique n’est pas considérée comme une profession, néanmoins des politiciens professionnels occupent tout l’espace politique. La société n’est certainement pas représentée dans son ensemble, avec des femmes et des minorités peu visibles.

Au Parlement seulement quelques fem­mes, chercheurs ou artistes ont trouvé leur place, alors que dans le même temps, la grande majorité des élites politiques, administratives et économiques reçoivent leur éducation et formation dans pas plus de cinq ou six institutions différentes – ce qui évidemment ne favorise pas l’hétérogénéité, et encore moins une meilleure compréhension du monde. Un exemple parmi tant d’autres : trente-et-un des quarante PDG figurant dans le CAC-40, le Nasdaq français, sont diplômés de quatre « Grandes écoles » (HEC, ENA, X, MINES).

À une époque où les arguments en faveur de la diversification gagnent généralement le soutien, les élites françaises ont encore du mal à assumer et/ou à travailler avec des candidats qui ont des profils divers, ce qui est malheureusement le reflet de leur propre mentalité de caste.

Cette restriction dans le recrutement des élites est devenue de plus en plus intolérable pour la société française.

Plusieurs symptômes de ce rejet émergent dans notre société :

  • la montée en puissance du Front national ;
  • « Nuit debout » une version française de « Occupy Wall Street » ;
  • l’émergence d’une nouvelle manière de faire de la politique avec des engagements citoyens, des pétitions en ligne, des forums de citoyens…

Ces symptômes nous éclairent sur un besoin d’une nouvelle forme de démocratie.

Depuis 2012, beaucoup a déjà été fait dans ce sens avec la pluralité, la mixité et le non-cumul des mandats, mais ce mouvement nécessite de prendre une nouvelle dimension.

Nous devons « rebooter » notre système démocratique et affirmer la construction d’une nouvelle machine à produire des décisions et des réformes.

La démocratie propulsive 

La mise en œuvre de ce renouveau passe par quatre axes : institutionnel, procédures de fabrication de la loi, construction collaborative, évolution de l’État. C’est, à mon sens, le meilleur moyen de répondre positivement au défi de notre temps et de réaliser la synthèse entre la souplesse et  l’horizontalité portées par la globalisation et le besoin pour chaque citoyen d’être mis en dynamique pour surmonter les difficultés ou franchir des étapes.

Pour un parlement retrouvé

D’un point de vue institutionnel, plusieurs écoles s’opposent traditionnellement. Régime parlementaire, régime présidentiel, statu quo, les débats sont sans fin et relativement stériles. Au risque de décevoir, je ne suis pas convaincu par la nécessité d’une réforme absolue de la Constitution. À mon sens, la limitation de l’article 49.3 de la Constitution aux débats budgétaires est un premier élément très concret de meilleure prise en compte des représentants de la Nation. L’instauration d’une dose de proportionnelle est également un moyen d’offrir à tous les Français la possibilité de voir le parti pour lequel ils ont voté représenté à l’Assemblée nationale. Troisième proposition, supprimer la réserve parlementaire des députés pour abonder d’autant leur crédit collaborateur. L’objectif est ici de donner les moyens aux députés de l’après non-cumul des mandats d’exercer pleinement leur mandat, notamment en ce qui concerne l’évaluation des politiques publiques. L’objectif de ces propositions est la remise au premier plan du Parlement pour que s’établisse un réel contre-pouvoir, même si celui-ci doit s’opérer ex-post.

Rénover nos procédures de fabrique de la loi

C’est, pour moi, un élément essentiel afin que les citoyens accordent à nouveau du crédit à la chose publique. Des lois mieux pensées, mieux construites, avec une plus large consultation, plus rapidement mises en œuvre et mieux évaluées.

  • Mieux penser en imposant des temps de débats politiques internes au gouvernement avant que celui-ci ne se lance dans la rédaction d’un texte de loi afin de rédiger une note d’intention. Ces échanges, dont les prémices ont été engagées par l’actuel Premier ministre, renverseraient la pyramide des débats interministériels puisque la vision actuelle consiste à travailler entre cabinets avant de trancher les plus gros désaccords au niveau politique. Une fois cette note d’intention validée par le gouvernement, celle-ci pourrait être soumise au Parlement (soit deux à trois mois avant l’arrivée du projet de loi) afin que celui-ci dégrossisse les éventuelles oppositions. Ainsi, le gouvernement serait challengé, le Parlement plus rapidement consulté et la société civile pourrait s’emparer du sujet avant que le disensus ne soit trop fort.
  • Mieux construites en recourant à une contre-expertise indépendante et en améliorant la qualité des études d’impact. Le recours à la contre-expertise indépendante est un moyen efficace de tester la potentialité d’un texte auprès de la population ciblée. Une commission d’experts – renouvelés tous les deux ans – aurait pour mission, comme c’est le cas dans de nombreux pays, de rendre un avis consultatif et d’en faire la publicité. Sans un effet de ce contrôle, le gouvernement devra améliorer la qualité des études d’impact associées à ses textes afin que ceux-ci ne puissent être pris à défaut.
  • Plus concertées en recourant systématiquement au débat numérique autour d’un texte. Expérimentée à deux reprises, cette concertation citoyenne permet une appropriation plus forte d’un texte de la part des citoyens concernés. Elle offre également au gouvernement la possibilité de mieux expliquer ses intentions devant un public moins averti que les parlementaires ou les lobbys. Enfin, c’est une démarche de responsabilisation de la société face à la chose publique.
  • Plus rapidement mises en œuvre parce que toutes les phases précédemment évoquées permettent d’utiliser un temps qui, à ce jour, est occupé par le seul gouvernement et ses conseils. Ce gain de temps permettrait ainsi d’éviter la navette parlementaire et de ne faire qu’une lecture du texte dans les deux chambres. Couplée à la présentation des principaux décrets de mise en œuvre, cette décision permettrait un gain substantiel de temps pour une qualité de texte grandement améliorée.

En complément de ces propositions, afin de dynamiser notre machine à décider, trois propositions pourraient être formulées.

  • L’instauration d’un système des dépouilles. En France, quand l’alternance se fait, on ne change pas les directions d’administration. Enfin surtout à gauche… La vision française de la très haute administration étant une neutralité absolue et une continuité permanente de l’État, les mouvements de direction sont souvent mal vus. Sans parler de divergences politiques, il apparaît que ce système est un frein à la mise en œuvre rapide des politiques publiques souhaitées par les nouvelles majorités élues. Des directeurs, préparés avant les échéances, au fait des souhaits des dirigeants, seront de bien meilleurs promoteurs des projets politiques. Ils seront les bras armés de l’action politique, aujourd’hui trop freinée par l’administration.
  • La diversification des profils de la haute fonction publique. Pour remédier à l’homogénéité de la haute-fonction publique, la mise en œuvre d’une politique de nomination d’universitaires permettrait d’élargir les visions. De même, la démission automatique des hauts fonctionnaires élus parlementaires ou nommés au gouvernement éviterait le « pantouflage » suspect entre sphère politique et sphère administrative.
  • Enfin, la mise en œuvre d’une conférence des chercheurs en économie, sciences sociales et de gestion permettrait un apport universitaire puissant et interdisciplinaire auprès des décideurs politiques de premier rang. Sans aller jusqu’au Council of Economic Advisers – qui est un objectif de plus long terme – il s’agirait d’une première étape importante.

Promouvoir la construction collaborative avec les citoyens

Le modèle français de décision, démocratie directe et démocratie représentative, est trop classique, obsolète dans un monde où les sachants ont disparu. Les procédures de la démocratie directe sont devenues quasiment inexistantes. Les outils modernes rendent possibles les consultations très ciblées des citoyens sur des thèmes très précis avant d’élaborer nos politiques publiques. Ce qui a été proposé pour les textes législatifs doit être élargi à de nombreux niveaux de la puissance publique. Le citoyen est souvent distant de la politique parce qu’il ne la voit pas, parce que les représentants ne rendent pas suffisamment compte. Là il ne s’agit pas de rendre compte, mais d’associer le plus en amont possible les citoyens, grâce au numérique, pour qu’ils s’emparent de nombreuses questions qui les concernent. C’est un nouveau rapport qui se construit car il permet aux politiques d’expliquer leurs propositions et aux citoyens de les questionner.

Dernier axe de réflexion, la mise en œuvre d’un État propulsif. Promouvoir un État propulsif, c’est d’abord inverser le rapport qu’il entretient avec le citoyen. Élément de dynamisation de la Nation, le citoyen doit être traité comme un soutien de l’État. Cela passe notamment par cette inversion de la culture du contrôle qui, d’a priori, doit passer a posteriori. C’est le sens de la démarche de simplification que j’ai eu la chance d’engager grâce au président de la République. Mais cette politique, pour être pleinement efficace et pour transformer les mentalités, devra durer au moins dix ans.

Deuxième élément, l’État doit s’adapter à une société plus horizontale. Pour ce faire, il faut plus d’actions décentralisées et moins d’administrations centrales. C’est vrai dans tous les domaines, particulièrement pour l’emploi. Pôle Emploi doit être davantage régionalisé pour avoir une proximité plus grande avec le tissu économique local. La question de la manière dont les services doivent être implantés, à l’heure de la métropolisation, doit également être posée. Doit-on mailler tous les territoires comme s’ils vivaient la même réalité ou bien nous attacher à soutenir ceux qui en ont le plus besoin ?

Troisième élément, qui découle du deuxième, l’État propulsif doit se repenser non plus en autorité mais en animateur. Son objectif, hors régalien, ne doit plus être d’ordonner mais de mobiliser, convaincre, tous les acteurs d’un territoire. La culture de l’autorité, de la compassion également, doit faire place à celle de l’interdépendance réelle entre tous les membres de la société.

C’est pourquoi, et il s’agira de ma dernière réflexion, il faut s’appuyer sur le numérique. Toutes les administrations doivent opérer leur transition numérique. D’une part, le numérique permet de travailler plus efficacement, de réfléchir à partir de données, de faire plus de préventif que de curatif. D’autre part, le numérique horizontalise les rapports dans les administrations et responsabilise les agents. C’est un levier fondamental pour « dépyramidaliser » l’administration. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la transition est si lente.

Avec ces quatre axes de réflexion sur le renouveau de la puissance publique en France, pas de révolution. Seulement la volonté de mettre dans le débat public une question essentielle à l’heure de ces grandes transformations qui bouleversent le monde et d’en faire un enjeu pour la prochaine élection présidentielle.

C’est de cette échéance dont je vais vous parler en conclusion.

L’enjeu de la présidentielle 

Absorbée par les questions identitaires, en fait absorbée par ses propres doutes, la société française et ceux qui la représentent semblent vouloir mettre de côté la question du rôle de la puissance publique.

C’est vrai pour le FN qui, sous couvert du retour à une situation de souveraineté absolue de la puissance publique française, « propose » aux Français un mensonge. Ce parti et sa candidate proposent le retour à un monde ancien, fermé. En un mot, ils proposent à la France de devenir la Corée du Nord en plein cœur de l’Europe. Associée avec le rejet des immigrés et de l’islam, cette vision obsolète du monde n’est là que pour répondre à un double sentiment de nostalgie et de peur pour une partie de la population déboussolée par le sens de l’Histoire.

C’est vrai également, quoiqu’avec plus de nuances, pour le parti de droite traditionnelle. Toujours à la recherche d’électeurs du FN, il braconne sur ses terres et propose une forme de souveraineté flexible dans un monde ouvert sans préciser exactement les contours de cette flexibilité. Préférant eux-aussi parler à la peur, ils semblent décidés à ne pas aller au bout de ce que l’on attend d’un parti de gouvernement. Les thèmes de la campagne de Nicolas Sarkozy sont à cet égard édifiants. C’est encore plus grave quand ça vient d’un ancien président de la République.

Dans l’histoire, les partis de gauche se sont toujours engagés en faveur de l’État et d’une démocratie vivante. C’est notamment pour cela que les sociaux démocrates français ont adhéré à une vision de l’État protecteur pour les plus fragiles de nos concitoyens, plaidant ainsi pour un État modeste et efficace. C’est pourquoi la gauche ne peut se laisser enfermer dans le piège du débat identitaire exclusif et doit réinvestir les questions économiques et sociales. Cela passe par un nouvel élan démocratique.

Le seul chemin pour regagner de l’assise auprès des classes moyennes et défavorisées est de réouvrir, réinventer un État où les citoyens peuvent se sentir partie prenante et faire rentrer avec eux ce qu’ils vivent ou ressentent.

L’État centralisateur doit muter  vers un État coopératif, agile et simplificateur. En arrivant au pouvoir les Français sont souvent  inspirés par la philisophie de Clausewitz dans son ouvrage « De la guerre » : prise en compte de la situation, développement d’une stratégie, plan d’action et mis en œuvre.

Dorénavant notre modele doit plutôt être inspiré par Sun Tzu et son « Art de la guerre » où il nous souffle que la meilleure manière de gagner une bataille c’est d’éviter de la mener et faire se lever des forces qui font que cette « révolution culturelle » doit être ce chemin de la réforme de l’État avec une refonte profonde de nos valeurs et des moyens d’y parvenir.

Thierry Mandon
Secrétaire d’Etat chargé de l’Enseignement supérieur et de la Recherche

Photo : Indilo, Wikimedia Commons