Au début des années 90, Fernando Torres-Gil, professeur de politique publique à UCLA et futur secrétaire d’État aux personnes âgées du Président Clinton, interpellait les décideurs publics sur le phénomène de vieillissement sans précédent et l’unicité de la situation démographique à l’échelle de l’histoire humaine en démontrant que plus de deux tiers de l’accroissement de la longévité dans le monde depuis la préhistoire jusqu’alors avait eu lieu depuis 1900.
À l’échelle de l’hexagone et dans une perspective séculaire plus courte, Henri Mendras notait l’évolution depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale en rappelant qu’« après un siècle de stagnation démographique, la population passe brusquement de 42 à 56 millions. Croissance inouïe, de près d’un tiers en une génération »1. Ces tendances démographiques devraient s’amplifier au cours du XXIe siècle. L’Organisation des nations unies (ONU) annonce ainsi un quasi-doublement du nombre de personnes âgées de 60 ans et plus d’ici 2050, passant de 901 millions en 2015 à 2,1 milliards, puis un triplement à l’approche de 2100 pour atteindre 3,2 milliards2. Ce phénomène démographique d’ensemble marque aussi le contexte européen, où, entre 2015 et 2100, les personnes de 60 ans et plus passeront de 24 % à 35 % de la population.
Même si sa dynamique démographique est légèrement plus favorable que la plupart de ses partenaires européens, la France se situe dans un contexte particulier où le vieillissement aura un impact global et des implications directes pour les populations comme pour les politiques publiques.
Compte tenu de ces mutations, la France et l’Union européenne (UE) ont à mener un travail de réflexion sans précédent sur les réponses politiques et sociétales à donner à cette vague de fond démographique. D’où l’intérêt d’une politique européenne et internationale en matière de recherche et de veille pour apprêter les politiques publiques et préparer l’adaptation des infrastructures et des services.
D’après les données du système statistique européen Sespros (« Système européen de statistiques intégrées sur la protection sociale ») à l’échelle de l’UE, le pourcentage des dépenses de protection sociale rapporté au PIB s’élève à 33,6 % en France pour une moyenne de 29 % dans l’UE, soit la seconde place derrière le Danemark. Or, en France environ 46 % des dépenses de protection sociale sont affectées aux fonctions « vieillesse et survie ». L’hexagone ne dépareille pas et se situe dans la moyenne européenne, consacrant ainsi l’importance de cet axe d’intervention sur l’ensemble du spectre d’intervention de la protection sociale.
L’objet de cet article ne porte pas sur la maîtrise comptable des dépenses publiques sur laquelle se focalise généralement le débat public mais sur le changement de paradigme nécessaire dans la conception même des politiques publiques.
Comme nous le soulignons avec Anne-Marie Guillemard, la politique de la vieillesse, initialement structurée à partir de la césure activité/inactivité autour du droit à la retraite fut complétée dans un second temps par une politique du troisième âge ciblant les modes de vie3. Les perspectives historiques et les travaux comparatistes invitent à passer d’une politique du troisième âge à un troisième âge des politiques publiques en changeant de paradigme. Il s’agit de prendre pour objet non plus seulement la politique de la vieillesse, mais une politique du vieillissement dont la finalité est la gestion et l’accompagnement des parcours de vie. Nous entendons par politique du vieillissement la structuration raisonnée, coordonnée et projective des interventions publiques visant à accompagner les processus d’avancée en âge. Ces processus sont à la fois dynamiques et différenciés. Les interventions publiques en matière de politique du vieillissement s’inscrivent alors dans des schémas d’interventions transversaux et intersectoriels visant à sécuriser les parcours, mais aussi garantir, entretenir et développer les ressources matérielles et immatérielles des individus et des groupes pour lesquels l’avancée en âge constitue un objet pertinent d’intervention. L’action publique est structurée au travers de différents principes d’interventions (règlementation, régulation, indemnisation, compensation, entretien des capabilités et prévention notamment) et implémentée dans le cadre de systèmes d’interventions de natures différentes (assurance sociale, solidarité nationale, politiques préventives de santé publique…).
L’ensemble des dispositifs de la politique du vieillissement relève d’acteurs divers du plus local au niveau européen en passant par l’essentiel qui relève encore du niveau national.
L’éparpillement, la forte sectorisation (retraite/emploi/transport/habitat/santé/perte d’autonomie…) et l’action en silos rendent la cohérence d’ensemble des politiques publiques dans ce domaine souvent difficile à organiser et peu lisible. D’où les tensions et les enjeux actuels en matière de délimitation des périmètres d’actions des différentes parties prenantes, de coordination et de transversalité de l’action publique lorsqu’il s’agit d’accompagner l’avancée en âge de manière longitudinale en intervenant auprès des différentes catégories de publics dont l’âge n’est d’ailleurs pas toujours la seule variable pertinente d’intervention.
Dans la scansion des événements qui balisent potentiellement l’avancée en âge – de l’emploi senior jusqu’à l’accompagnement de la fin de vie – la politique du vieillissement est censée intégrer et anticiper la complexité des processus à l’œuvre. Une politique du vieillissement constitue donc un élément fondamental de l’action publique dans la mesure où une large partie de sa finalité consiste à garantir des sécurités, des marges d’autonomie, des opportunités et des choix aux individus et aux groupes sociaux dans les différentes temporalités qui sont les leurs au cours de leur vieillissement. En cela l’économie générale de la politique du vieillissement n’est pas photographique et catégorielle (les retraités, les personnes en perte d’autonomie), mais dynamique et politique puisqu’elle fonde un contrat social tout au long de la vie d’adulte entre la société et le parcours de vie des individus en vieillissement. Il renvoie aussi à une modernité de l’action publique dans la lignée d’Evers et Guillemard, où le rôle d’un État social rénové et investisseur ne consiste plus seulement à indemniser le risque, mais aussi à doter l’individu et les groupes d’un ensemble de ressources susceptibles de les mettre en capacité d’agir sur leur existence et leur environnement en préservant leur marge de choix, de délibération et leur sécurité.
On comprend mieux, alors, les enjeux du défi démocratique sous-jacent qui s’engagent. Le débat concerne certes les populations âgées d’aujourd’hui mais aussi celles de demain qui seront confrontées au vieillissement et aux cadres plus ou moins favorables qui leur seront réservés en fonction des choix et des options politiques décidés dans un avenir proche. L’adaptation de notre environnement au vieillissement n’induit pas seulement l’action sur les politiques européennes et nationales, mais aussi la mise en œuvre de transformations concrètes dans les territoires au plus près des personnes âgées.
L’approche holistique défendue ici à travers la notion de politique du vieillissement permet de lire de manière moins conventionnelle les différents enjeux relatifs à l’évolution des piliers de la politique de gestion des âges et des politiques gérontologiques locales ; de la retraite et de l’emploi senior, en passant par la participation sociale des personnes âgées, la santé et la perte d’autonomie. Elle permet également de faire ressortir dans les comparaisons internationales des schémas d’actions peu développés en France.
Deux des questions clefs qui occupent les débats politiques actuellement en France.
La question centrale de la soutenabilité de la protection sociale face au vieillissement de la population, tout d’abord, et notamment des tensions budgétaires autour du système de retraite, de santé et de prise en charge de la perte d’autonomie ne peut pas être posée uniquement de manière comptable au travers des grands leviers conventionnels de la finance publique (hausse des cotisations et des prélèvements obligatoires, baisse des revenus de transferts des indemnisations et des niveaux de pension, déremboursement, limitation de la couverture des risques, allongement de la durée d’activité,…).
Une véritable politique du vieillissement induit la prise en compte des contraintes économiques, mais aussi une approche des solutions et des préconditions en amont des enjeux comptables.
Sur le plan de la retraite, l’allongement de la durée d’activité ne peut être envisagé qu’en tant qu’aboutissement d’une véritable politique de gestion des ressources humaines sur le parcours de vie induisant une politique volontariste en matière de formation, de prévention de la pénibilité au travail et d’évolutions de carrières. À ce sujet les constats du 5e Baromètre Défenseur des droits/Organisation internationale du travail est symptomatique. Il rappelle qu’en 2006, 35 % des salariés âgés de 50 ans et plus déclaraient avoir suivi une formation au cours des douze derniers mois, contre 49 % des salariés plus jeunes. Dans une société de la connaissance où la péremption de la formation est de plus en plus rapide ce déséquilibre renforce les processus de disqualification. La politique du vieillissement doit promouvoir à la fois l’employabilité à travers le levier du droit à la formation tout au long de la vie, mais aussi par un changement dans la manière dont les entreprises considèrent les seniors et dont elles ouvrent ou ferment des opportunités d’accès à l’emploi. Or de manière récurrente, les diverses études menées en France depuis plus d’une décennie soulignent que l’âge constitue l’un des tout premiers critères de discriminations. Ainsi comme le rappelle le Défenseur des droits « 20 % des offres d’emplois analysées en France affichent un critère d’âge, contre seulement 1 % chez les Britanniques »4. Et dans 88 % des cas les salariés en recherche d’emploi en France estiment que l’âge (plus de 55 ans) constitue un inconvénient à l’embauche loin devant « avoir un nom à consonance étrangère » ou « être une femme »5 ; deux catégories pourtant souvent considérées comme les plus exposées aux discriminations.
Au final, les chiffres d’Eurostat indiquent, sans surprise, que le taux d’emploi des 55-64 ans en France s’élevait à 46,9 % contre 53,8 % pour l’Europe des 15 avec un très net décrochage sur le segment des 60-64 ans où il n’atteint que 25,3 % contre 39,2 % dans l’UE15 en 2014.
Le thème de l’adéquation entre les objectifs (allonger la durée d’activité) et les modalités d’accompagnement du vieillissement posent la question de la lutte contre la précarisation dans le parcours des âges au travail avec un abcès de fixation particulier sur les dernières années avant la cessation définitive d’activité (chômage et notamment chômage de longue durée, cessation totale de recherche d’activité, temps partiel contraint, précarisation par le recours à l’auto-entreprenariat faiblement protecteur,…). L’un des enjeux conjoint est celui de la pénibilité et de la santé au travail. D’où l’intérêt de la mise en place d’une solide politique d’accompagnement (ergonomie, bilan de compétences, évolution de carrière,…) mais aussi la prise de conscience des limites et des impossibilités qui constitueront des éléments de réflexion sur les conditions de sortie anticipée du travail. La question se pose avec d’autant plus d’acuité que certaines catégories de populations sont particulièrement exposées aux risques de précarisation en fin de parcours professionnel et à la retraite (faible niveau de qualification, femmes, travailleurs immigrés,…) et que la précarisation du parcours d’emploi renvoie inexorablement, au final, au risque de paupérisation des populations âgées.
Un second point d’orgue de la politique du vieillissement porte sur la santé et la perte d’autonomie. Les questions de santé publique dépassent le seul versant de la santé au travail, pour rejoindre la problématique plus générale de l’espérance de vie en bonne santé dont l’Union européenne a fait un de ses objectifs pour 2020.
Compte tenu du vieillissement des classes nombreuses du baby-boum, la question de l’accès aux soins et aux traitements, du prix des médicaments et des conditions d’accès à la médecine de ville et à la médecine spécialisée en milieu urbain comme en milieu rural prendra une acuité particulière dans la décennie à venir. Jusqu’à présent, la création d’une politique de couverture de la perte d’autonomie a donné lieu à une approche plutôt proche des logiques d’action de la politique du vieillissement telle qu’elle a été définie jusqu’ici dans la mesure où elle concilie les missions de compensation avec les stratégies de prévention.
La CNSA et les acteurs du secteur gérontologique impliqués dans l’accompagnement et la prévention de la perte d’autonomie disposent ainsi de moyens comme l’aide technique ou le soutien à des actions de prévention, qui se trouvent d’ailleurs renforcés avec la conférence des financeurs. Les conférences des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées sont prévues dans le cadre de la loi d’adaptation de la société au vieillissement (ASV) du 28 décembre 2015 afin de regrouper les acteurs opérants au niveau départemental en vue de programmer et coordonner les dépenses dans ce domaine.
En conclusion, de cette première partie, il convient de rappeler les enjeux considérables d’une approche par la politique du vieillissement dans les domaines de l’emploi, de la santé et de la perte d’autonomie au regard des réussites et des insuccès des politiques de la vieillesse. À la faveur d’un recul historique souvent absent des perspectives actuelles sur le vieillissement, le progrès médical allié aux politiques sociales témoignent de belles réussites.
Un lent mouvement pluriséculaire s’est dessiné en France et dans la plupart des pays développés visant à extraire les « vieux » des hospices au nom de la lutte pour la dignité.
Cette lente progression au cours du XIXe puis du XXe siècle a conduit à distinguer progressivement les vieux, des indigents, des malades et des marginaux dans le traitement médico-social qui leur était réservé.
La mise en place d’un système de protection sociale permettant l’accès pour tous à la santé et à la retraite a considérablement œuvré à la réduction de la paupérisation aux âges avancés et à l’autonomisation des personnes âgées. Les politiques publiques ont par ailleurs créé un temps de la vie soustrait au travail sans menace fondamentale sur les moyens de subsistance permettant d’intégrer aussi les personnes âgées dans la « civilisation du temps libre », mais aussi de mobiliser ce temps pour les solidarités collectives intrafamiliales et associatives.
À la victoire sur la mort par un allongement sans précédent de l’espérance de vie s’ajoute aujourd’hui la question de l’horizon temporel à la retraite sans incapacité. Les enjeux pour la politique du vieillissement consistent à conserver les résultats tangibles de la politique de la vieillesse tout en déployant une stratégie préventive plus large sur ce cycle de vie. La politique du vieillissement n’est pas opposée à la politique de vieillesse, elle en est la prolongation et le complément. À ce titre, elle doit veiller à en conserver les acquis fondamentaux et, en premier lieu, à la réduction des inégalités de revenu et de santé.
Au-delà des aspects particulièrement balisés de la retraite et de la santé dans le débat public sur les politiques de la vieillesse et du vieillissement, trois points manquent cruellement dans la structuration hexagonale des enjeux à venir : la réponse aux défis territoriaux du vieillissement tout d’abord, puis la question de la participation sociale et citoyenne et enfin la relation entre la recherche et la décision publique dans la construction d’une communauté gérontologique partageant le même intérêt pour l’adaptation de la société française au vieillissement. Au-delà des grands principes et des affichages politiques, nous nous intéressons ici à la question des moyens.
La question des conditions de vie des aînés doit également être posée à partir de leur quotidien en examinant l’environnement local et en favorisant son adaptation aux défis du vieillissement. La France manque en la matière cruellement de colonne vertébrale dans sa politique du vieillissement. Pourtant, des exemples de politiques pro-actives du vieillissement dans les territoires existent à l’instar de celles développées au Québec.
Dès 2008, dans le cadre du programme Ville Amie des Ainés (VADA) de l’OMS visant à adapter les territoires au vieillissement, le projet VADA-Québec a été initié sur sept sites québécois. Cette expérimentation a été menée de concert entre le Secrétariat aux aînés et l’équipe de chercheurs du Centre de recherche sur le vieillissement de l’Université de Sherbrooke, et a bénéficié d’un financement gouvernemental de « 2,8 millions de dollars sur une période de cinq ans »7. Très vite, le programme national – Municipalités Amies Des Aînés (MADA) a prolongé ce premier programme et permis de financer les municipalités désireuses de s’engager dans cette démarche. L’un des points forts est le lien entre le travail de diagnostic territorial et le projet de développement social inclusif intégrant des aînés dans le projet de territoire. En effet, l’une des conditions sine qua non à l’obtention d’un financement gouvernemental est la participation des aînés dans l’élaboration de la démarche d’amélioration de leur environnement et leur condition de vie. À ce premier soutien s’adjoint également un programme connexe, le Programme d’Infrastructures Québec-Municipalités MADA (PIQM-MADA) qui vise à apporter des fonds supplémentaires pour les projets d’infrastructures inférieurs à 100 000 dollars (par exemple : installation de sentiers pédestres, bancs, sanitaires, etc.) de municipalités engagées dans MADA. Les financements accordés dans le cadre du programme national MADA visent à couvrir, en partenariat avec les municipalités, les frais engagés pour l’élaboration du plan d’action MADA (chargé de projet, consultations, diffusion du plan, etc.). Une fois le plan adopté, il reste à la charge des municipalités de financer leurs actions, avec l’appui éventuel du PIQM-MADA.
Depuis 2010, 137 projets se sont vu allouer une aide financière pour un total d’environ 8,1 millions de dollars sur un budget de 9 millions de dollars. Ces projets financés concernent principalement la rénovation de bâtiments, la mise aux normes d’infrastructures ou d’installations sanitaires, l’amélioration de l’éclairage urbain de même que l’aménagement de plusieurs types de parcs et de voies piétonnières.
Aujourd’hui, le modèle d’application VADA au Québec connaît un franc succès, puisque plus de 750 municipalités sur 1 134 s’y sont engagées. Celui-ci s’est construit sur la base d’un partenariat à la fois multi-niveaux (notamment entre les échelons local et provincial) et multisectoriels (chercheurs, décideurs politiques, acteurs de la société civile, aînés et professionnels), lui attribuant une configuration proche de celle de « l’interface »8.
L’un des points particulièrement intéressant de ce dispositif repose sur le lien entre les moyens de recherche, les canaux de formations qui leur sont proches à travers l’existence d’un organisme de formation, le Carrefour Action Municipale et Famille (CAMF), qui accompagne les démarches MADA au niveau local. Le CAMF est un organisme sans but lucratif dont la mission principale est de soutenir les municipalités dans la mise en œuvre de leurs initiatives MADA. Cet organisme permet d’harmoniser les pratiques et d’assurer le respect des principes établis par l’OMS, en formant les élus, leurs services et les acteurs impliqués dans la démarche.
Grâce aux liens entre les chercheurs et les formateurs du CAMF, la démarche de diagnostic territorial adaptée au vieillissement bénéficie d’une fertilisation croisée qui fait aujourd’hui du Québec l’un des tous premiers centres d’expertise mondial en la matière9. La France ne dispose pas de politique structurelle équivalente et les collectivités locales sont obligées de gérer seules le travail d’expertise, ou de s’auto-organiser par le biais du Réseau Francophone VADA, dont les moyens sont tout à fait dérisoires comparativement à leurs homologues québécois.
On comprend dès lors ce qui est en jeu dans l’hexagone.
Il manque à la France une communauté gérontologique rassemblant à la fois les décideurs publics, les professionnels du secteur gérontologique, les chercheurs et les usagers aux différents échelons territoriaux de la politique gérontologique.
Au début des années 2000 la France a échoué à mettre en place un Institut National du Vieillissement semblable au National Institute on Aging américain qui aurait permis, dans un premier temps, de structurer le monde de la recherche particulièrement disséminé sur ce sujet. Des expériences ont été tentées au niveau local sous l’impulsion initiale de Paulette Guinchard qui avait saisi l’importance de la création d’une communauté gérontologique et décida donc de mener une expérimentation en Franche-Comté. L’Institut Régional du Vieillissement de Franche-Comté a été la première expérience en France d’animation d’un réseau régional réunissant l’Université et ses enseignants chercheurs, le monde des professionnels, les élus locaux et les acteurs de la société civile (représentants des CODERPA notamment) autour des problématiques du vieillissement à ancrer dans les territoires. Les thématiques couvraient un large spectre de sujets et de disciplines (médecine, sociologie, sciences économiques et juridiques, urbanisme, philosophie et éthique,….) et pouvaient concourir à la mise en place de recherches actions et aider à la mise en place de programmes d’interventions. Dans la foulée, la région voisine de Bourgogne fut le terrain d’expérimentation et de création officielle de la notion de « Gérontopole », sous la houlette du Pr. P. Pfizenmeyer qui en déposa l’appellation. Les deux entités sont aujourd’hui regroupées au sein d’un Pôle Interrégional de Gérontologie Bourgogne Franche-Comté qui constitue l’une des expériences séminales dans la création de communautés gérontologiques. Depuis, de très belles expériences sont menées dans différentes régions comme à Toulouse ou en Pays de Loire. Le redécoupage des régions amènera sans doute à des initiatives diverses en la matière, car les enjeux sont essentiels pour la mise en place de politiques territoriales.
Quelques questions centrales en matière de recherche dans les territoires :
À nouveau la France, riche de ses expérimentations locales, n’a pas su structurer et soutenir le développement d’un maillage territorial d’expertises en matière de politique du vieillissement à partir de la dynamique de ses territoires. L’Hexagone aurait pu considérablement capitaliser dès lors qu’une politique d’accompagnement – et non de contrôle centralisé – aurait su, comme au Québec, inciter et donner une impulsion en faveur de la création de communautés gérontologiques et favoriser la mutualisation et le transfert d’expériences.
Dans certains pays, la question de la communauté gérontologique est posée symboliquement de manière extrêmement forte par le plus haut niveau central.
Aux États-Unis, par exemple, la conférence décennale de la Maison Blanche sur le vieillissement (White House Conference On Aging – WHCOA), instaurée par le président Eisenhower en 1961, rassemble la communauté scientifique, les décideurs publics et économiques, mais aussi les acteurs de la société civile impliqués dans le domaine gérontologique. Depuis la première convocation de la WHCOA par Eisenhower au début des années 60, les Américains convoquent régulièrement la communauté gérontologique, c’est-à-dire l’ensemble des acteurs ayant un intérêt dans le domaine du vieillissement qu’il s’agisse de la recherche de l’enseignement ou de l’action publique ou privée dans ce secteur.
Cette communauté, qui se rassemble autour de débats communs mais souvent contradictoires, tente néanmoins de dresser un bilan et d’élaborer des perspectives pour la décennie suivante. La Conférence de la Maison Blanche donne aux acteurs du champ gérontologique l’occasion de se concerter, de dégager des priorités, de chercher des consensus et de les communiquer aux pouvoirs politiques. Ses positions relèvent souvent de la pétition de principe, mais la Conférence trace un cadre d’analyse et donne même parfois lieu à des propositions techniques tout à fait concrètes11. C’est également une chambre d’écho médiatique importante, un lieu et un instant où les organisations affirment leur présence et manifestent leur puissance, seules ou en coalition, face au pouvoir politique. Dans le passé la Conférence a aidé à faire connaître les besoins sociaux des personnes âgées au grand public et tenté ainsi de favoriser leur reconnaissance par le grand public et les décideurs politiques. Ainsi, quelques années après une forte mobilisation dans le cadre de la WHCOA, la loi programme pour l’intégration sociale et économique des seniors, l’Older American Act, a été votée et le Parlement a institué un système de couverture médicale publique pour les plus de 65 ans, Medicare and Medicaid12. La dernière édition a eu lieu en 2015 et s’est conclue le 13 juillet à la Maison Blanche sous la présidence de Barack Obama. Préalablement, cette sixième édition a donné lieu à des innovations sur le plan des méthodes de consultations grâce à l’utilisation des NTIC (forums en ligne, débats à distance, webinars…), mais aussi en structurant quatre débats thématiques nationaux hors de Washington (Regional Forums) dans différents États. Les réseaux sociaux ont été également mobilisés avec Facebook et Twitter13.
Au-delà des débats comptables conventionnels sur les réformes de la politique de la vieillesse, comment la France va-t-elle aborder la conception de sa politique du vieillissement pour les années à venir ? Faut-il convoquer une conférence nationale dans les plus hauts lieux du pouvoir politique et symbolique ? Une conférence de l’Elysée ou de Matignon sur le vieillissement aurait-elle lieu d’être en guise d’États généraux du vieillissement ? La France doit-elle se doter d’un Institut National du Vieillissement fédérant à la fois les moyens de recherche et les autres acteurs d’une communauté gérontologique encore en devenir ? Peut-on à l’instar du Québec mettre en place une politique coordonnée de l’adaptation territoriale au vieillissement ? Et comment intégrer dans ce cadre les principes de la démocratie participative en réservant un rôle pour une expertise citoyenne et un engagement réel des acteurs de la société civile dans la construction des référentiels de politiques publiques et dans leur implémentation ?
Autant de questions qui restent encore largement ouvertes aux débats et aux projets sur l’avenir d’une politique française du vieillissement.
Jean-Philippe Viriot Durandal
Professeur des Universités, Université de Lorraine, Chercheur au 2L2S
Président du REIACTIS
L’auteur remercie Tabitha Oubda et Marion Scheider pour leur soutien dans la relecture de cet article.
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