La fragmentation du pouvoir au sein de l’Union européenne et singulièrement en France du fait de la décentralisation participe d’une perte de repère institutionnelle et induit une fragilité structurelle de l’action publique. Le développement durable, qui implique une vision et une gestion globale des enjeux économiques, fiscaux, sociaux, sanitaires et environnementaux, agit comme un révélateur de la disharmonie politique. Les insuffisances de la gouvernance communautaire deviennent manifestes et créent une instabilité organisationnelle récurrente. Les crises systémiques qui se succèdent ne laissent plus guère de place à l’atermoiement entre primat du fait national et affirmation européenne. Il faut sortir d’un entre-deux devenu délétère.

Le projet européen est en panne et partout au sein de l’Union des tensions socio-territoriales apparaissent fracturant des États réputés unitaires ou soulignant les clivages d’États fédéraux qui tentent de maintenir un semblant de cohésion. La pandémie de Covid-19 et les difficultés de l’UE d’y répondre participe du malaise institutionnel qui traverse l’Europe depuis plusieurs années¹.

La géographie des pouvoirs du « vieux continent » peine à s’adapter aux effets d’une mondialisation mal maîtrisée qui fragilisent des pans entiers de la population et poussent de plus en plus de citoyens dans une expression, parfois violente, de leur insatisfaction.

Cette analyse des difficultés d’adaptation des superstructures politico-administratives est au cœur de notre réflexion et soutient notre recherche depuis plusieurs années.

À l’échelle des États-membres, les exemples de fracturation se multiplient. En Allemagne, que l’on croyait vaccinée contre les partis d’extrême-droite, la ligne de faille entre l’ex-RDA et l’ex-RFA joue et souligne, d’élection en élection, la montée de l’AfD. En France, l’intensité de la mobilisation des Gilets jaunes surligne la rupture entre les espaces métropolitains, qui tirent la croissance du pays, et les espaces dits périphériques, en particulier ceux des petites villes et des campagnes qui se sentent délaissées². L’affirmation de l’identité catalane en Espagne ou les résurgences de la Ligue du Nord en Italie complètent le tableau des fractures territoriales au sein de grands pays européens.

Considérées à l’échelle continentale, les ruptures apparaissent encore plus fla­grantes. Si l’élargissement de l’Union aux pays d’Europe centrale et orientale (2004) reste une source de disparités, plus récemment, le Brexit renvoie aux fragilités du bloc de l’Europe de l’Ouest que l’on pensait soudé. Partant d’une dissymétrie devenue trop criante des dynamiques de développement entre la métropole londonienne, Cardiff et le reste de l’Angleterre et du Pays de Galles, c’est l’unité même du Royaume que l’on croyait uni qui rompt avec l’indépendance écossaise qui point.

Associée au constat de l’absence de cohérence européenne face à la crise sanitaire du printemps 2020, cette multiplication de séismes politiques ne peut laisser insensible le monde de la recherche et interroge sur la capacité des institutions politiques héritées de l’histoire industrielle des Nations au XIXe et XXe siècle à continuer de faire lien sur le plan territorial. De là naît un questionnement sur l’adaptation des structures politiques, les superstructures, aux changements imposés par la mondialisation et l’évolution des modes de vie des peuples d’Europe.

Participant à la recherche sur la gouvernance multi-niveau³, notre réflexion vise à pointer l’inadaptation de notre organisation politico-administrative face aux défis du développement durable, c’est-à-dire qui intègre à la fois les composantes écologiques, économiques et sociales du développement. Ce concept intégrateur est porteur d’une ambition et d’une exigence qui permet de tester la cohérence du projet européen et d’apprécier sa robustesse. Alors que les compétences de l’action publique se sont dispersées tout au long de la dorsale des pouvoirs en Europe et singulièrement en France, la capacité d’agir de manière cohérente sur les trois leviers du développement durable devient quasi impossible et génère un hiatus dans la gestion des contraintes écologiques, sociales et sanitaires. De là naît une interrogation sur l’avenir de l’Union et la possible réaffirmation du fait national.

Un système de gouvernance structurellement fragmenté

La fragmentation du pouvoir au sein de l’Union et singulièrement en France du fait de la décentralisation participe d’une perte de repère institutionnel et induit une fragilité structurelle de l’action publique. Le développement durable, par son caractère holistique, agit à la manière d’un révélateur de la disharmonie politique.

En Europe, des compétences communautaires déséquilibrées

Le développement durable implique de gérer de manière intégrée des compétences dans les domaines de l’économie, du social et de l’environnement. Il oblige, par définition, à réfléchir et à travailler de manière transversale et inter-institutionnelle⁴. Portée par un projet économique au sein duquel la protection de l’environnement est perçue comme un moteur de croissance, l’Europe met en œuvre une politique écologique plus que de développement durable. La dimension sociale, y compris dans sa dimension sanitaire, apparaît négligée. La gouvernance européenne ne suit pas, en effet, les mêmes règles dans les différents champs d’action publique.

Si la construction du Marché unique et les politiques environnementales de l’Union bénéficient de la souplesse d’un vote à la majorité qualifiée des États-membres du Conseil dans le cadre de la procédure de codécision avec le Parlement européen, il n’en va pas de même pour les politiques sociales et sanitaires. Dans ce domaine, c’est la décision à l’unanimité des États-membres du Conseil de l’UE qui s’applique pour l’essentiel, comme c’est également le cas pour la fiscalité dont les orientations nationales pèsent pourtant si lourdement dans les capacités d’action de la puissance publique : chaque État décide librement de son taux d’imposition des entreprises qui profitent de leur côté de la libre circulation des capitaux.

Le risque, malheureusement largement vérifié, est que les État-membres jouent de cette imparfaite intégration communautaire pour ajuster à la baisse leurs dispositifs sanitaires et sociaux, ainsi que leur politique fiscale, afin d’améliorer leur compétitivité-coût. Pouvant être perçue comme un facteur de régression sociale, la construction européenne se trouve de fait rejetée par une fraction de moins en moins négligeable des opinions publiques. Faute d’être équitable, le projet européen de développement durable devient indésirable, même s’il se veut économiquement viable et écologiquement soutenable.

En France, des régions et des départements encore dissociés

En France, la réforme des collectivités territoriales portée par la loi 16 décembre 2010 (loi RCT) favorisait a priori l’émergence d’une prise de décision intégrée au niveau régional et local. Trait marquant de la loi RCT, l’élection à partir de 2014 de conseillers territoriaux devait faciliter le développement de politiques coordonnées entre les régions et les départements. Les conseillers territoriaux auraient en effet dû siéger au sein des conseils régionaux et des conseils généraux. En charge à la fois de la définition d’une stratégie régionale de développement économique, via les schémas régionaux de développement économique, d’aménagement du territoire, avec les schémas régionaux d’aménagement et de développement durable des territoires et de schémas de protection de l’environnement à travers le Schéma régional climat-air-énergie (SRCAE) et le Schéma régional de cohérence écologique (SRCE), les conseillers territoriaux auraient été en mesure d’ajuster les dispositifs départementaux d’aide et d’action sociale. Ils auraient pu réfléchir aux conditions de mise en œuvre du revenu de solidarité active en bonne intelligence avec les politiques économiques et de formation professionnelle établies par la région. Liens entre des territoires et des compétences, ces élus d’un genre nouveau auraient pu porter l’ambition d’un développement durable opérationnel au sein du bloc région/département⁵. La suppression du conseiller territorial finalement actée dans le cadre de l’Acte III de la décentralisation rend aujourd’hui difficile l’établissement de stratégies territoriales de développement durable. Les évolutions de la carte régionale et le maintien des départements ne vont pas dans le sens d’une meilleure intégration des politiques menées aux échelons intermédiaires de l’administration territoriale de la République.

Sans rentrer dans le détail de l’analyse du bloc communal, notons qu’il présente lui aussi une division intrinsèque entre le niveau de décision proprement communal, dont relève l’essentiel de la politique fiscale des ménages et de l’aide sociale (CCAS), et l’échelle intercommunale d’action qui se positionne sur les volets économiques (fiscalité des entreprises via la CETU, aménagement des ZAC) et environnementaux (SCOT, PCEAT).

Ainsi, on retrouve depuis l’Europe jusqu’à la commune la réplication de systèmes de gouvernance dissociant la gestion des trois composantes du développement durable. Pour rendre compte de cet état de fait, notre habilitation à diriger des recherches établit le concept de géoalliance pour ordonner une verticale économico-environnementale des politiques publiques structurée par le triptyque Europe/régions/inter­communalités versus une verticale fiscalo-sociale incarnée en France par le système État/départements/communes. Au-delà des aspects conceptuels de la recherche, les implications concrètes des constats opérés appellent un questionnement de fond sur les dysfonctionnements de la gouvernance communautaire et alertent sur ses conséquences délétères en matière de cohésion socio-territoriale.

Les crises des Gilets jaunes et de la Covid-19, révélatrices d’une perte de cohérence de l’action publique

Loin d’être théorique, la dispersion de la gestion des composantes du développement durable tout au long de la dorsale des pouvoirs se traduit en pratique par une forme de « chaos institutionnel organisé » qui empêche chaque niveau de décision d’orchestrer une politique publique cohérente. La crise des Gilets jaunes et celle de la Covid-19 matérialisent le danger de nature systémique qui pèse sur l’Union dans son ensemble. La volonté affirmée par la nouvelle Commission Von der Leyen d’accélérer le pas de la transition bas-carbone en Europe laisse présager de nouvelles graves difficultés sur le plan socio-économique.

La crise des Gilets jaunes en France, retour sur l’origine d’une catastrophe politique

À l’origine de la crise des Gilets jaunes en France, le rehaussement brutal du prix de l’essence renvoie fondamentalement à une décision de politique fiscale nationale d’inspiration environnementale portée par la volonté européenne de réduire la consommation des produits pétroliers. Il est intéressant de remonter la séquence des évènements ayant abouti à un état quasi insurrectionnel pendant plusieurs mois.

Lors du Sommet européen de Bruxelles des 11 et 12 décembre 2008, les chefs d’État et de gouvernement de l’Union se sont accordés sur un Paquet climat-énergie dit « 3 fois 20 » visant trois objectifs d’ici 2020 pour l’UE : amélioration de l’efficacité énergétique de 20 % ; 20 % d’énergie renouvelables dans le mix énergétique ; réduction de 20 % par rapport à 1990 des émissions de gaz à effet de serre. Adoptées sous la Commission Barroso, ces décisions vont se traduire par trois directives et une décision en date du 23 avril 2009 qui vont dès lors s’imposer aux États-membres par le jeu de transcription dans leur droit interne.

En France, l’article 2 de la loi dite Grenelle 1 du 3 août 2009, loi de programmation pour la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, intègre l’objectif général de réduite d’au moins 20 % les émissions de GES à échéance 2020. L’article 173 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) du 17 août 2015 ajoute quant à elle la définition d’une stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Cette stratégie établie en 2015 et révisée entre 2018 et 2020 se fixe désormais comme objectif une réduction de 40 % des émissions de GES par rapport à 1990 d’ici 2030 et la neutralité carbone en 2050. L’un des principaux instruments mobilisés pour atteindre la cible est l’augmentation de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE).

En cohérence avec la nouvelle SNBC, l’article 9 du projet de loi de finances pour 2019 (PLF) rappelle que, depuis 2014, les tarifs de la TICPE comprennent une part dite carbone, fonction du contenu en carbone des produits énergétiques. Il dispose d’une trajectoire de la valeur de la tonne de carbone pour la période 2018-2022. Celle-ci fixe ladite valeur à 44,60 € en 2018, 55 € en 2019, 65,40 € en 2020, 75,80 € en 2021 et 86,20 € en 2022. Afin de réaliser le rapprochement de la fiscalité applicable au gazole et à l’essence, le même article fixe par ailleurs une trajectoire de convergence en quatre ans des tarifs de ces deux produits, de 2018 à 2021.

On connaît la suite et la réaction d’automobilistes périurbains ou ruraux prisonniers de l’usage quotidien de leur voiture avec, le plus souvent, deux véhicules par foyer, et qui ne peuvent accepter un relèvement aussi brutal du prix des carburants et la suppression de fait de la prime dont bénéficiait jusque-là la motorisation diesel qui domine alors largement le parc automobile français.

Finalement, à travers cet exemple, nous pouvons apprécier le poids de la transmission nationale de directives européennes pensées dans un seul but écologique et sans prise en compte des effets sociaux de mesure certes positives pour le bilan carbone de l’UE mais pénalisantes pour la vie quotidienne de gens qui n’ont que faire de la complexité de la répartition des compétences entre niveau communautaire et États-membres. Les gens vivent une vie faite à la fois de contraintes économiques, sociales et écologiques. Ils jugent l’action publique dans sa globalité qu’ils espèrent cohérentes.

Au-delà de l’évocation du passé, le problème qui demeure pour l’avenir est que le cadre de la gouvernance européenne n’a pas évolué.

La récente adoption du Pacte vert ou European Green Deal par le Conseil européen du 13 décembre 2019 va donc prolonger le trait des tensions socio-économiques en touchant cette fois-ci tous les États et tous les secteurs d’activité du « vieux continent », en particulier l’appareil industriel de la Mitteleuropa. Il est d’ailleurs à noter que la Pologne a d’ores et déjà obtenu un opting out au Pacte, dérogation qui révèle en réalité les fortes réticences de nombreux PECO à une décarbonatation de l’Europe qui confine à sa désindustrialisation.

La gestion de la Covid-19 par l’UE et les incohérences du Marché unique

Plus problématique encore est le constat d’une absence quasi-totale de coordination communautaire sur la réponse à donner à la diffusion de l’épidémie de SRAS-Cov2 ou Covid-19 sur le « vieux continent » au printemps 2020.

Selon les termes de l’article 168, article unique du Titre XIV dédié à la « Santé publique » du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les États-membres sont compétents en matière de santé, y compris lorsque le problème les dépasse largement : « L’action de l’Union est menée dans le respect de la responsabilité des États-membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux ». De là, une situation ubuesque qui voit le Sud de l’Europe décider de confinements plus ou moins drastiques alors que la Suède et les Pays-Bas, sans parler du Royaume-Uni⁶

qui n’est plus formellement membre de l’UE, préfèrent faire confiance au civisme de leurs concitoyens ou adopter une « stratégie d’immunité collective » qui laisse libre court à la propagation du virus. Et l’Union de décréter, lors du Conseil européen exceptionnel du 17 mars, la fermeture des frontières de l’Espace Schengen pour une durée de 30 jours en laissant le soin aux États-membres de rétablir ou non le contrôle aux frontières intérieures. Si l’Union ne peut pas assumer les conséquences sanitaires de la libre circulation des personnes au sein du Marché unique, c’est bien la preuve que son droit est déséquilibré et ne peut traiter de la globalité de la vie des Européens irréductibles à de simples travailleurs ou touristes mais citoyens aspirant à une certaine sécurité de vie.

À l’impuissance européenne d’endiguer la Covid-19 s’oppose la force d’un système de contrôle budgétaire des États qui lui, depuis le Traité de Maastricht (1992) jusqu’au Traité budgétaire européen (2012), n’aura fait que mettre la pression sur les dépenses publiques dont celles nécessaires à la couverture maladie, lorsqu’elles sont couvertes par les administrations publiques (APU) comme c’est le cas en France. Ajoutez à cela que l’Union laisse la bride longue à la fiscalité des États-membres qui sont tous engagés dans une course au dumping fiscal et qui voient s’éroder, année après année, leur recette d’impôt sur les sociétés et vous aboutissez à la fonte des moyens fondamentaux de l’action publique. Faute d’avoir été anticipée⁷ sur le plan sanitaire, la crise de la Covid-19 permet cependant d’interrompre, pour « une durée indéterminée », la rigueur budgétaire commune : une décision du Conseil ECOFIN du 23 mars 2020 suspend ainsi l’application des critères de déficit et de dette publics. S’en est-il fait du fameux Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ?

Ainsi, la crise de la Covid-19 est-elle aussi illustrative du déséquilibre de la gouvernance européenne et de ses conséquences concrètes sur le plan sanitaire.

D’un côté, au nom du Marché unique et de l’orthodoxie budgétaire gérés à la majorité du Conseil, la totale liberté de circulation des personnes et la limitation des moyens financiers des États-membres, notamment transmises dans la sphère sanitaro-sociale, de l’autre, les mains libres laissées aux États en matière de politique de santé publique et de gestion de crise.

Les champs du possible pour résoudre le désordre institutionnel

Face aux dysfonctionnements systémiques pointés, deux scénarios d’évolution de l’Union européenne et de ses États-membres sont envisageables. À force de crises, le statu quo apparaît en effet difficilement tenable. Confrontés à l’incohérence du système de gouvernance qui les encadre, les citoyens européens auront, tôt ou tard, à exprimer leur inclinaison soit envers l’affirmation d’une Europe politiquement beaucoup plus intégrée qu’actuellement, soit au retour à la diversité de systèmes nationaux cohérents d’administration publique.

Cette seconde option du retour de l’État pleinement souverain n’est plus une hypothèse d’école. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 janvier 2020 marque la volonté d’un pays de reprendre l’entièreté de ses compétences économiques, environnementales, sociales et sanitaires⁸. Les conséquences du Brexit demeurent à ce jour difficilement prévisibles mais, sur le plan politique et en droit, l’option britannique a le mérite de la clarté et de la cohérence.

À l’inverse, le regroupement à l’échelle de l’Union de l’ensemble des compétences de gouvernement, y compris les choix de fiscalité, de système de protection sociale et sanitaire, voire de doctrine d’ordre public en cas de crise majeure, constitue la seule autre alternative cohérente pour sortir de l’entre-deux institutionnel dans lequel nous persistons depuis le Traité de Lisbonne (2007). De là renaît la question non pas de constituer un État unitaire européen mais un système de nature fédérale qui remettrait un certain ordre dans l’organisation politico-administrative du « vieux continent ».

Les crises systémiques, qui se succèdent en Europe depuis plusieurs années et tendent à se multiplier ou à s’accentuer, ne laissent plus guère de place à l’atermoiement. Il faut choisir et sortir d’un entre-deux devenu délétère. Reste, au sortir de la crise de la Covid-19, à éviter un éclatement brutal de l’UE et à consolider urgemment l’acquis communautaire sur ses fondements économiques et financiers pour contrer les forces populistes centrifuges qui vont se relâcher. Attendue sur ce terrain-là, au moins, l’Union européenne a fait beaucoup, en particulier à travers le plan de rachat d’actif de la Banque centrale (cf. encadré sur les principales mesures économiques et financières prises par l’UE en réaction à la pandémie de Covid-19). Il reste cependant la difficulté de la mutualisation de la dette, principal enjeu d’une solidarité financière sur le moyen-long terme. Là réside sans doute la principale faiblesse du plan de relance communautaire esquissé lors du Conseil européen du 23 avril.

La construction politique européenne est à la croisée des chemins.

Ses insuffisances manifestes sur les piliers sociaux, sanitaires et fiscaux du développement durable deviennent un facteur d’instabilité permanente. Le système de gouvernance manque de cohérence et s’expose à la critique fondée des mouvements populistes. Ces derniers n’ont cependant pas d’alternative crédible à proposer. L’échelle nationale d’action politique apparaît d’ailleurs dépassée précisément pour pouvoir peser sur des enjeux majeurs de santé publique, de fiscalité et plus généralement de régulation de la globalisation. En attendant une révision des traités qui fasse éventuellement avancer l’Union dans un sens fédéral, il va falloir pragmatiquement parer au feu post Covid-19 et la rendre indispensable, au moins sur le terrain économique et financier, afin d’éviter son effondrement politique.

Robin Degron
Professeur des universités associé à l’université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne (HDR)