Les enquêtes parlementaires font  débat : un collectif de professionnels du droit (le Monde,  20 mai 2026) se prononce en faveur de leur réforme, s’agissant tant de leurs compétences, que de leurs pouvoirs et de la procédure applicable devant elles ;  la présidente de l’Assemblée nationale n’en souhaite plus de nouvelles d’ici l’échéance présidentielle ; des critiques fusent de toutes parts contre leur fonctionnement. Ce qui n’empêche pas les demandes de création de nouvelles commissions d’enquête en cet été 2026 : par les députés du groupe UDR, le 19 juin,  sur le coût de l’immigration ; par les sénateurs socialistes, le 15 août, sur le piratage des données de l’administration fiscale…

Que penser de ces critiques ? Celles adressées à la procédure inspirent un sentiment mitigé. Si le constat du fonctionnement défectueux de ces instances parlementaires est partagé  – de nombreux exemples illustrent en effet leurs dérives – la thérapie proposée tombe souvent dans le même travers que les dérives dénoncées : confondre parlementaires et juges, personnes auditionnées et prévenus. 

Constitutionnalisées en 2008, les commissions d’enquête parlementaires jouent un rôle essentiel puisqu’elles permettent au Parlement, comme le prévoit l’article 24 de la Constitution, de « contrôler l’action du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques ».

A côté des commissions d’enquête créées sur un sujet particulier, les organes internes du Parlement, telles les commissions permanentes, peuvent également se voir attribuer des pouvoirs d’enquête. Les unes et les autres doivent rendre, dans un délai de six mois, un rapport sur l’objet de leur enquête. Souvent assorti de propositions, ce rapport est parfois accompagné de l’expression d’opinions divergentes. 

Dans le cadre de la séparation des pouvoirs, les commissions d’enquête parlementaires ne sauraient devenir une sorte de justice pénale bis. Elles n’en ont pas la vocation et n’en offrent pas les garanties du point de vue des droits de la défense. Et ce, d’autant moins qu’elles font l’objet d’une médiatisation dont l’intensité et les approximations sont caractéristiques de l’époque. Il faut le répéter sans relâche : les commissions d’enquête parlementaires entendent des témoins et non des accusés. Elles rendent des rapports et non des verdicts. Elles se concluent par  des propositions dûment débattues et motivées et non par des  sanctions.

Or les députés résistent parfois mal à la tentation de jouer les procureurs. A ceux qui découvrent le problème en s’émouvant du climat des auditions tenues par la commission d’enquête « sur la neutralité, le fonctionnement et le financement de l’audiovisuel public », rappelons que  l’enquête parlementaire sur les violences en milieu scolaire (décidée par la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée à la suite de l’affaire Bétharram) a soumis François Bayrou, alors Premier ministre, pendant près de six heures, à un interrogatoire de style inquisitorial, mené par Paul Vannier, co-rapporteur LFI de la commission. Non content de jouer les procureurs dans une affaire qui, en cas d’établissement des faits, relèverait de la seule justice, il accusait de déclarations mensongères François Bayrou, ainsi qu’un préfet et un haut-fonctionnaire de l’éducation nationale et demandait à la présidente de l’Assemblée nationale de saisir le parquet pour faux témoignage contre ces trois personnes.

Plusieurs causes concourent à de tels dérapages. Toutes ne relèvent pas de remèdes institutionnels et une partie de ceux imaginés par le collectif des juristes mentionné ci-dessus conduirait à compromettre l’efficacité du contrôle parlementaire.

Une première cause est inhérente à la nature même des commissions d’enquête parlementaires. Elles portent le sceau d’une ambiguïté qui s’est accusée au fil du temps, depuis la loi du 23 mars 1914 dite « Rochette » , jusqu’à leur constitutionnalisation en 2008.

Votée à l’initiative de Jean Jaurès afin de lutter contre les refus de répondre à une convocation, la loi de 1914 impose, sous peine de sanctions pénales, la présence de la personne « tenue de déposer » et sa prestation de serment. 

L’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (qui a valeur de loi) régit aujourd’hui la matière. Aux termes de son article 5 ter « Les commissions permanentes ou spéciales et les instances permanentes créées au sein de l’une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l’action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente peuvent demander à l’assemblée à laquelle elles appartiennent, pour une mission déterminée et une durée n’excédant pas six mois, de leur conférer, dans les conditions et limites prévues par cet article, les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête par l’article 6 ».  Quant à l’article 6, il dispose notamment que « Les commissions d’enquête sont formées pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées ». 

Les enquêtes parlementaires et  les commissions d’enquête parlementaires empruntent à la justice pour ce qui est de la procédure, mais leur création et leur fonctionnement relèvent de l’autonomie parlementaire. La révision constitutionnelle de 2008 sacralise l’autonomie de cette procédure parlementaire de caractère hybride que sont les commissions d’enquête. 

Cette ambivalence originelle doit être gérée, mais ne peut être éludée : comment les commissions d’enquête pourraient-elles jouer efficacement leur rôle si elles étaient démunies contre le refus de déférer à leurs convocations ou de leur répondre ? Le droit de se taire devant une juridiction répressive peut se comprendre par l’éventualité des sanctions encourues, mais les commissions d’enquête parlementaires ne sont pas des juridictions répressives. Tout au plus peuvent-elles faire saisir le parquet des refus de comparaître ou des cas de non-respect du serment. De même, si la sérénité de débats peut justifier une audition à huis clos à la demande de la personnalité convoquée, l’occultation ultérieure de ses déclarations, de sa seule volonté, serait incompatible avec la raison d’être de la commission comme avec le fonctionnement normal du Parlement. Alourdir la procédure des commissions d’enquête en multipliant les « garanties du procès équitable », comme le propose le collectif, serait oublier que l’audition devant une commission n’est pas un procès et ne peut pas l’être. Il est au demeurant contradictoire de reprocher à la fois aux commissions d’enquête parlementaires de s’ériger en tribunaux et de ne pas assez leur ressembler.

Un deuxième problème, justement relevé par le collectif, est qu’il arrive souvent aux commissions d’enquête de couvrir, sous des intitulés englobants, des faits faisant l’objet de poursuites judiciaires. C’est se mettre en porte-à-faux avec l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, aux termes duquel : « Il ne peut être créé de commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d’enquêter ». 

Aucune réforme ne semble cependant nécessaire sur ce point puisque la pratique (à la frontière de la légalité, il est vrai) est que, si les poursuites n’empêchent pas la création des commissions d’enquête, elles permettent à la personne entendue de s’abstenir de répondre à une question dès lors que son objet recoupe celui d’une procédure pénale à laquelle elle est mêlée. L’interférence entre commission d’enquête et poursuites pénales ne pourrait porter préjudice aux personnes auditionnées que si leurs déclarations étaient utilisées contre elles lors du procès pénal. Or, on n’a jamais vu jusqu’ici qu’un refus de répondre aux parlementaires, au motif que les faits font l’objet de poursuites pénales en cours, fasse l’objet d’une condamnation, ni même de poursuites. Le silence pourra être reproché, dans le cadre de l’audition, à la personne auditionnée, mais ce reproche ne pourra sortir du cadre parlementaire.  Il nous paraît donc excessif – et pratiquement bien difficile – faute d’un juge compétent pour statuer sur le fonctionnement d’un organe interne au Parlement – d’interdire aux enquêtes parlementaires de toucher, de façon incidente, à des faits faisant l’objet de poursuites a fortiori à des faits seulement susceptibles de faire l’objet de poursuites, ou ne faisant l’objet que d’enquêtes du parquet. Ce serait condamner la procédure : il est rare qu’un sujet d’enquête ne recoupe pas, au moins potentiellement, le champ d’une enquête pénale en cours ou à venir

Un troisième risque de dérive tient à l’inflation des enquêtes parlementaires. En 2014, dans le prolongement de la révision constitutionnelle de 2008, le règlement de l’Assemblée nationale a été modifié pour attribuer à chaque groupe un « droit de tirage » inconditionnel. La multiplication corrélative des groupes (onze aujourd’hui) accroît arithmétiquement le nombre des commissions et accentue leur politisation. Qui plus est, à l’approche de l’élection présidentielle, les thématiques et le climat des commissions d’enquête tendent à se crisper (on l’a vu sur l’audiovisuel). La création d’une commission d’enquête devient une sorte réflexe pour les groupes politiques qui souhaitent gêner l’Exécutif. La dissolution du 9 juin 2024, qui a fragmenté la composition l’hémicycle et l’a transformé en foire d’empoigne, exaspère le phénomène.

En quatrième lieu, l’objet des enquêtes tend à devenir universel, alors que les articles 24 et 51-2 de la Constitution bornent leur périmètre d’intervention au contrôle de l’action gouvernementale et à l’évaluation des politiques publiques. Le premier alinéa de l’article 24 dispose en effet que « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques », tandis que l’article 51-2 prévoit que « Pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation définies au premier alinéa de l’article 24, des commissions d’enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d’information » et renvoie à la loi et au règlement de chaque assemblée le soin de déterminer leurs règles d’organisation et de fonctionnement (loi) et leurs conditions de création (règlement). Or les enquêtes (tant au Sénat – cf affaire Benalla – qu’à l’Assemblée nationale) se sont éloignées de ce périmètre constitutionnel pour s’intéresser (beaucoup plus largement) à tous « faits déterminés ». 

L’expression « faits déterminés » figure, il est vrai, à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. L’ancienne distinction entre enquête et contrôle, qui déterminait un cadre d’investigations  plus précis, est gommée depuis une loi du 23 juillet 1991. 

Il n’en demeure pas moins que tout sujet semble désormais éligible à la création d’une commission d’enquête parlementaire. Ainsi, à s’en tenir à la première année de la présente (XVIIème) législature, elles ont notamment eu pour thèmes les violences dans le milieu culturel, les fonds d’investissement dans le football professionnel et les pratiques des industriels de l’eau en bouteille… Utiles au contrôle de l’action gouvernementale ou à l’évaluation des politiques publiques lorsqu’il s’agit de déterminer le rôle d’un ministre dans l’attribution de subventions publiques, de se pencher sur la gestion d’Air Lib ou d’étudier les dérives sectaires, des enquêtes plus  éclectiques ou de portée trop large peuvent éloigner le Parlement de ses missions premières et poser de délicats problèmes d’atteinte aux secrets légalement protégés (par exemple à celui des affaires). 

Il convient en outre de souligner que le refus de répondre aux commissions d’enquête ne peut être pénalement sanctionné que dans le périmètre assigné à ces commissions par la Constitution. C’est ce qu’a considéré à bon droit, en mai 2025, Laure Beccuau, procureure de la République de Paris, lorsqu’elle a classé sans suite le refus d’Alexis Kohler, secrétaire général de l’Elysée, de comparaître devant la commission d’enquête sur « les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires constatés sur les années 2023 et 2024 ». La Constitution prévoit en effet un contrôle parlementaire sur le gouvernement, non sur la Présidence de la République. Paraît en revanche infondé le refus du juge pénal de sanctionner les membres des « Soulèvements de la terre » ayant refusé de déférer à une convocation au nom du « droit de se taire ». En exonérant (pour un motif de principe, d’application injustifiée en l’espèce) un comportement contraire à l’obligation légale de répondre aux élus du peuple, cette décision de l’autorité judiciaire porte atteinte à la séparation des pouvoirs. Le précédent ainsi créé permettrait à toute personne impliquée dans une affaire criminelle, délictuelle ou contraventionnelle, de s’exonérer impunément de l’obligation de comparaître. 

Une cinquième cause de dérive, tient au degré de conflictualité aujourd’hui atteint, jusque dans l’hémicycle, par la politique française. L’ensauvagement des débats à l’Assemblée nationale, surtout depuis juillet 2024, fait des commissions d’enquête parlementaires le réceptacle de l’activisme d’une opposition désormais multiforme. Beaucoup de commissions d’enquête se sont transformées, sous couvert de contrôler les politiques publiques, en tribunes dont l’enjeu est politico-médiatique. De fait, le but véritable de l’enquête est souvent de harceler le pouvoir exécutif, en jetant le discrédit sur l’honneur et l’intégrité de ses membres, acculés à une défense agressive. L’enquête parlementaire devient alors un succédané de la mise en cause de la responsabilité du gouvernement. 

Cependant, la principale dérive des enquêtes parlementaires se trouve dans leurs emballements médiatiques. Avec le culte de la transparence absolue et la disparition de tout huis clos, le sensationnalisme s’est emparé des commissions : éclats de séance et activation en temps réel des réseaux sociaux ponctuent leurs auditions. Une solution pourrait être d’interdire la diffusion (au moins en direct) de la  vidéo. Mais, pour « faire le buzz », il n’est pas exclu, comme cela s’est passé depuis le début de ce quinquennat pour certaines commissions mixtes paritaires tenues sur des lois conflictuelles, que certains députés enfreignent la règle en diffusant leurs propres enregistrements clandestins. Seul un consensus sur le sujet pourrait rétablir la sérénité des débats. Mais la radicalité des positions actuelles interdit un tel accord. Pour certains députés, comme ceux de la France insoumise, accepter une règle du jeu serait indigne d’opposants à l’ordre établi. 

Le retour des passions et des combinaisons, dans notre vie parlementaire, fait apparaître la nécessité de filtres. Il faut mobiliser à cette fin le pragmatisme traditionnel sous-tendant l‘élaboration  des  règles  parlementaires, qui repose sur l’accord des acteurs. Le contrôle de la commission compétente, du bureau ou de la présidence de l’Assemblée sur la recevabilité des demandes de création d’une enquête (ou, du moins, sur la question de leur périmètre) doit redevenir un de ces filtres. Il s’agit moins d’édicter de nouvelles règles que de faire observer, par autodiscipline parlementaire, celles qui figurent déjà dans la Constitution, dans la loi organique et dans les règlements des assemblées.

Mais comment assurer ce qui devrait aller de soi et qui relève des mœurs politiques plus que de règles juridiques : centrer les commissions d’enquête sur la recherche de la vérité sur des  « faits déterminés » avec précision , tenant au contrôle de l’action gouvernementale ou à l’évaluation des politiques publiques, dans le souci de l’intérêt général et dans le respect de la courtoisie républicaine ? 

Jean-Pierre Camby, enseignant à Paris I et à l’UCO de Nantes 

Jean-Éric Schoettl, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel