La principale leçon de la crise du Covid-19 pour la France : réformons enfin l’Etat en nous appuyant largement sur l’efficacité du secteur privé

Denis Payre, président et C.E.O de Nature and PeopleFirst SAS, tente de tirer des leçons de cette crise du Covid, en s’abstenant de renter dans la polémique actuelle qui consiste à tenter d’évaluer la gestion de la crise qu’en fait le gouvernement. Il est probablement, estime-t-il, trop tôt pour le faire.

La principale leçon que l’on peut tirer à ce stade est celle de la très grande inefficacité de la dépense publique française dans un pays lourdement suradministré. Ce constat n’est pas nouveau pour les observateurs attentifs. Elle est dénoncée depuis de nombreuses années par la Cour des comptes et de nombreux think tank parfaitement crédibles démonstrations rigoureuses à l’appui. Cette crise grave au plan humain et au plan économique a au moins l’avantage d’être un formidable révélateur des fragilités de notre pays et de constituer un exercice de pédagogie sans précédent pour le plus grand nombre sur cette question du rôle et de la place de l’Etat en France.

Cette situation existait avant la prise de fonction du gouvernement actuel, il ne s’agit pas de pointer du doigt leur responsabilité dans cette situation. Elle est le résultat de politiques mises en place progressivement depuis une trentaine d’années. La suradministration du pays avait même été diagnostiquée par Emmanuel Macron pendant sa campagne puisqu’il prévoyait de réduire de 120 000 le nombre de fonctionnaires, un chiffre en deça des besoins pour revenir dans la moyenne des pays voisins comparables au plan des valeurs, mais qui avait le mérite de poser la question des effectifs de la fonction publique et du rôle de l’Etat. Les deux dernières années du mandat présidentiel sont une opportunité unique d’ouvrir ce vaste et important chantier. Ce sera probablement d’autant plus nécessaire que le niveau d’endettement du pays va fortement progresser avec la pandémie et nécessitera probablement de montrer à nos créanciers que nous améliorons la gestion des comptes publics. Nos dirigeants ont appris ces dernières années que résoudre nos problèmes de déficits par l’augmentation de l’impôt est devenu très risqué dans le pays le plus fiscalisé au monde après les événements des « bonnets rouges » et des « gilets jaunes ».

Une vraie réforme de l’Etat est devenue probablement incontournable.

La suradministration est connue dans les chiffres depuis longtemps. Nous consacrions en 2018 à nos dépenses publiques 56 % de la richesse nationale créée chaque année. De façon inévitable, nous consacrions aussi 48,4 % du PIB aux prélèvements obligatoires pour financer cette dépense publique. La France est une double championne du monde depuis plusieurs années sur ces deux critères. La zone Euro était en 2018 à un niveau de dépenses publiques par rapport au PIB de 46,8 % et de 41,7 % pour les prélèvements obligatoires. Un écart de plus de 9 points de PIB de dépenses publiques avec des pays qui nous ressemblent, c’est près de 190 milliards de dépenses en plus soit 3,6 fois le budget de l’Education nationale dépensé en plus chaque année par rapport à nos voisins… Pendant longtemps, le discours dominant a consisté à dire que, certes, nous consacrions beaucoup de moyens à nos services publics mais au moins nous étions des champions dans de nombreux domaines. La réalité est venue démentir ce discours depuis longtemps. Les chiffres des classements internationaux PISA par exemple montrent régulièrement depuis près de vingt ans que notre système éducatif connaît une crise très grave malgré les moyens qui lui sont consacrés qui sont parmi les plus élevés des pays développés. Nous réussissons aussi l’exploit d’avoir des enseignants nettement moins bien payés que beaucoup de nos voisins. Il faut saluer le travail du Ministre Jean-Michel Blanquer, mais la route sera longue pour redresser la barre. La crise des « gilets jaunes » a montré des policiers obligés d’acheter des équipements de protection de base dans des magasins de sport car leur dotation standard ne le prévoyait pas. Nous réussissons dans de nombreux domaines à être à la fois l’un des pays qui dépense le plus mais qui est aussi paradoxalement l’un des moins bien équipé.

La question légitime qui revient en boucle est donc, où va alors l’argent ?

La crise du Covid-19 a confirmé cette situation de façon spectaculaire et brutale. Alors que nous consacrions en 2017, 11,3 % de notre PIB aux dépenses de santé, le même niveau que nos voisins Allemands et le niveau le plus élevé de l’Union européenne situé 25 % au-dessus de la moyenne européenne, ceux-ci réussissent à avoir quatre fois moins de morts que nous pour mille habitants. Et même si on ajuste cette comparaison en tenant compte du fait que leur PIB par habitant est plus élevé et que la dépense de santé par habitant est donc 20 % plus élevée chez eux, est-ce que cela peut expliquer un tel écart de résultat ? Bien sûr que non. La crise du Covid-19 met en évidence le fait qu’une gestion médiocre des affaires publiques ce ne sont pas juste des impôts en plus, des réglementations en plus et des chômeurs en plus car l’économie n’est pas compétitive, ce sont aussi dans certains cas des morts en plus. Comment a-t-on fait pour en arriver là ? Cette question, tous les Français ou presque se la sont posés, des grands hebdomadaires l’ont à juste titre titrée en Une.

Lorsque l’on analyse un peu mieux la structure de nos dépenses de santé et celle de l’Allemagne, on comprend que la réponse tient au mode de gestion. Selon l’OCDE, l’Allemagne a 13,1 infirmières pour 1 000 habitants quand nous en avons 10. L’OCDE montre aussi que 35,22 % des emplois hospitaliers en France ne sont pas médicaux ou paramédicaux contre 24,3 % en Allemagne. Nous avons donc 45 % de personnels non soignants de plus que l’Allemagne. Des témoignages internes récents de l’APHP sont venus confirmer que 35 % de ses effectifs ne voient jamais un malade.

En un mot, nous avons une bureaucratie envahissante qui capte une partie considérable des ressources au détriment des personnels de santé et crée des rigidités considérables.

On voit aussi que réduire la dépense publique ce n’est pas réduire le nombre d’infirmières, d’infirmiers ou de médecins comme les défenseurs de l’immobilisme le prétendent systématiquement à tort. Réduire la dépense publique c’est réduire avant tout les effectifs administratifs pléthoriques. Or, la principale différence dans les modes de gestion est que l’Allemagne a confié l’essentiel de la gestion de ses hôpitaux au secteur privé suite à une vaste réforme il y a quelques années. Elle a compris que l’Etat ne pouvait pas exceller dans tous les domaines. Ce constat est spécialement vrai du secteur de l’hôpital devenu ultra complexe, très technologique au plan biologique comme au plan informatique, évoluant en permanence car les techniques de soin progressent rapidement, il nécessite aussi des compétences en logistique très poussées et est par définition ultra-sensibles car touchant à la vie humaine. Cela fait longtemps que l’Etat a renoncé à construire des objets complexes comme des avions ou des voitures, pourquoi s’entête-t-il encore à essayer de faire fonctionner ces entités aussi ultra complexes que sont des hôpitaux ?

Quand on a passé sa vie dans le secteur privé, on sait qu’une organisation aussi puissante soit-elle ne parvient pas à exceller en cherchant à exercer tous les métiers. On cherche en permanence à se concentrer sur les domaines essentiels. La compétition vous oblige à évaluer en permanence les domaines dans lesquels vous devez être directement présent et ceux dans lesquels vous devez faire appel à des spécialistes, en l’occurrence pour l’Etat à des acteurs privés spécialisés. En France, ce discours de bon sens est considéré comme grossier, comme « libéral », ce mot valise, cette véritable insulte même, proférée par tous ceux qui cherchent à discréditer le changement et à ce qu’on ne remette surtout pas en question leur petit confort. Le privé c’est le mal, c’est le profit à tout prix, ce sont des gens à la limite de l’honnêteté. Cet argument est repris par paresse par ceux qui refusent de voir ce qui se passe ailleurs et qui cherchent à se convaincre encore et toujours, malgré toutes les évidences du contraire, que le modèle français est un modèle d’excellence, dans un mélange de déni, d’entêtement et d’arrogance. Ce dédain pour le secteur privé, cette haine même parfois de ce qu’il incarne est non seulement insultant pour l’immense majorité des Français qui y travaille, mais il est aussi suicidaire. Oui, suicidaire au sens propre comme l’a prouvé la crise du Covid-19, le prix à payer pour cet aveuglement et ce rejet dogmatique et idéologique du secteur privé, c’est beaucoup plus de morts en France qu’en Allemagne qui a su s’appuyer beaucoup plus largement sur le secteur privé plus efficace. Pendant que nous financions du personnel administratif dans nos hôpitaux publics, les Allemands finançaient des médecins, des infirmiers et infirmières et du matériel médical. Puisse la crise du Covid-19 ouvrir les yeux du plus grand nombre sur cette situation véritablement révoltante.

Or, on oublie trop souvent qu’en France nous savons déjà faire appel au secteur privé dans le domaine de la santé et que cela marche parfaitement bien. Nous avons des cliniques privées qui ont un excellent niveau de performance sur des critères de qualité des soins et qui selon plusieurs études, à opération équivalente, coûtent 20 à 30 % moins chères que les hôpitaux publics. Nous avons aussi des crèches privées très nombreuses qui fonctionnent selon le principe de la Délégation de service public (DSP). Ayant accompagné la création de l’un de ces opérateurs privés, je me souviens des témoignages du dirigeant m’expliquant que lorsqu’ils reprenaient une crèche publique, ils faisaient immédiatement 25 % à 30 % d’économie en appliquant simplement des méthodes de management rationnel à un métier qu’ils connaissent parfaitement et que connaît par définition moins bien une collectivité qui doit gérer de nombreux autres « métiers ». Il ne s’agit bien sûr pas non plus d’émuler le système américain entièrement délégué au secteur privé.

Il s’agit d’étendre ce que l’on fait déjà très bien en France et ce que nos voisins Allemands en particulier ont généralisé il y a longtemps : confier la gouvernance et la régulation à l’Etat garant de l’intérêt général et du respect de standards de qualité et l’exécution opérationnelle au secteur privé garant de l’efficacité et donc de coûts optimisés, soit le meilleur des deux mondes.

Cette distinction est essentielle, c’est le principe même de la Délégation de service public. L’Etat fixe les règles, les objectifs de qualité en particulier et des opérateurs privés sont mis en compétition pour répondre à des appels d’offre garantissant le meilleur rapport qualité prix plutôt que de conserver une gestion enfermée dans des monopoles d’Etat coûteux. L’Etat devrait se consacrer exclusivement à cette mission dans toutes les fonctions non régaliennes. Cherchant à tout faire aujourd’hui, il ne performe d’ailleurs pas non plus toujours dans ce domaine de la régulation comme l’a montré la gestion médiocre de certains Ehpad délégués à des opérateurs privés. Un Etat qui se disperse risque d’être médiocre partout.

L’Etat ne doit surtout pas faire ce qu’il a déjà cherché à faire dans le domaine de la santé ces dernières années pour tenter d’en améliorer l’efficacité et le coût : ne rien changer sur le mode de gouvernance, tenter uniquement les améliorations à la marge du modèle existant. La panoplie des méthodes utilisées par l’Etat dans ce domaine ces dernières années ressemble malheureusement trop souvent à un bêtiser navrant et humiliant. Pour limiter la hausse des dépenses de santé, l’Etat a décidé il y a un peu plus de vingt ans d’imposer un numérus clausus très restrictif aux médecins. Le pari largement perdu était qu’en limitant l’offre de soin, le nombre de médecins en l’occurrence, on limiterait les dépenses de santé. Pendant de nombreuses années la France a été obligée de faire venir en urgence des médecins de pays qui en avaient autant besoin que nous si ce n’est même plus encore. Nous sommes allés les chercher en Europe de l’Est ou en Afrique du Nord tout en détournant de cette profession de nombreux jeunes Françaises et Français. L’actuel gouvernement a eu la clairvoyance de cesser cette politique. L’Etat a plus récemment crée les ARS pour tenter de contrôler la dépense de santé. Il a surtout ajouté une couche de dépense administrative et de lourdeur technocratique sans augmenter significativement pour autant l’efficacité économique du système. La décision probablement la plus grave a été prise en 2013 par le gouvernement de François Hollande lorsqu’il a décidé de sacrifier les stocks de masques stratégiques et donc de désarmer le pays face à une pandémie pour économiser quelques dizaines de millions d’euros par an, un montant dérisoire comparé aux enjeux, la dépense de santé en France en 2018 était de 203 milliards d’euros. Cette situation a bien sûr aggravé les conséquences de la pandémie de Covid-19. On économise sur les moyens pour ne pas s’attaquer à la question des effectifs. On se retrouve avec des administrations pléthoriques et sous-payées qui n’ont pas les moyens de travailler. L’ultra gauche en France est aussi ultra minoritaire, mais elle a réussi pour l’instant encore à imposer son carcan idéologique ultra rigide au pays. Les dirigeants politiques ont toujours cherché à contourner l’obstacle, ont toujours refusé d’affronter le dogmatisme et l’hostilité des opposants à une vraie réforme de bon sens. Ils ont en particulier toujours refusé de se confronter aux syndicats les plus radicaux, très présents dans les hôpitaux publics. Un signe d’espoir, l’actuel gouvernement a montré une capacité supérieure à beaucoup d’autres gouvernements à affronter les syndicats sur un certain nombre de sujets.

Si un certain nombre de syndicats seront probablement hostiles à la mise en DSP d’une grande partie de l’hôpital public, les fonctionnaires devraient logiquement soutenir ce changement car leurs conditions de travail ne manqueront pas de s’améliorer.

L’administration française ce sont trop souvent des effectifs pléthoriques sous-payés et sous équipés.

Cela ne crée pas un environnement de travail satisfaisant pour les fonctionnaires soumis à une bureaucratie pesante, peu reconnus dans leur travail et n’ayant pas les moyens de bien faire leur travail. La suppression de postes administratifs libérera des moyens pour mieux rémunérer les personnels soignants qui surtout après cette épidémie méritent la reconnaissance du pays. En effet, les rigidités du système bureaucratique ont heureusement été compensées par la faculté d’adaptation, la souplesse, la créativité et le dévouement remarquable des personnels soignants et de support comme le personnel de nettoyage. J’ai observé dans d’autres administrations aussi ce remarquable sens de l’intérêt général de nombreux fonctionnaires qui se battent pour débloquer des situations et faire avancer des dossiers malgré un environnement réglementaire souvent d’une immense complexité. Beaucoup sont de véritables héros méconnus du quotidien qui évitent tous les jours au pays la paralysie complète. Je pense d’ailleurs que la qualité du personnel de la fonction publique est un atout exceptionnel pour permettre la vaste transformation nécessaire. Leur capacité à évoluer est aussi remarquable. Avec mes amis de la Fondation Croissance Responsable, nous avons accueilli des enseignants en Science économique dans nos entreprises il y a quelques années. En arrivant, ils avaient invariablement de nombreux préjugés sur l’entreprise, un endroit qu’on leur avait décrit en général comme un lieu d’exploitation par un patron méprisant et ils découvraient un lieu de travail où les collaborateurs étaient respectés, la porte du dirigeant toujours ouverte, celui-ci à l’écoute. Ils repartaient transformés, certains ayant de nouvelles ambitions de management, voulant devenir proviseur.

Les méthodes de management de l’administration sont souvent archaïques, très pyramidales peu motivantes, la promotion se faisant principalement à l’ancienneté. Le passage en DSP c’est bien sûr l’occasion pour les personnels de découvrir des méthodes de management modernes plus valorisantes et motivantes, plus respectueuses de l’individu. On ne pourra pas faire l’impasse sur la faible productivité de la fonction publique à 35 heures voire souvent moins. Cette faible productivité est bien sûr largement liée aux sureffectifs, les gens s’ennuient souvent, et à l’absence d’un environnement motivant. Il sera impératif de revenir à 39 heures mais payées 37 heures avec une partie variable en fonction de l’atteinte d’objectifs permettant d’arriver à 39 heures, donc avec une hausse de salaire pour les fonctionnaires. Ce modèle de DSP est applicable à l’assurance maladie et à de très nombreuses administrations au-delà de la santé, dans l’éducation ou les transports en particulier. Les services administratifs pléthoriques ne sont pas une exclusivité de la santé publique. Un ancien recteur d’Académie m’expliquait, il y a quelques années, qu’il n’y avait pas de contrôle de gestion au sein de l’Education nationale et que les effectifs administratifs étaient trois fois plus élevés dans les zones agréables du sud du pays par rapport aux régions moins clémentes, à nombre de lycées et collèges équivalent. Toutes les administrations souffrent du même mal sans beaucoup de surprise d’ailleurs car la stratégie de nombreux gouvernements trop peu au fait des réalités économiques, a consisté à lutter contre le chômage ces quarante dernières années par la facilité, en créant des postes de fonctionnaires. Cela se voit parfaitement dans les chiffres. La population française a augmenté de 18 % entre 1981 et 2018, le nombre de fonctionnaires a progressé de 40 % pendant cette même période, plus de deux fois plus vite que la croissance de la population… La pyramide des âges de la fonction publique est favorable avec de nombreux départs à la retraite dans les prochaines années. Cela permettra de réduire les effectifs sans licenciements massifs à condition de geler les embauches. Des plans de départs seront probablement nécessaires dans certains domaines néanmoins. Les personnels excédentaires n’ont pas de responsabilité dans cette situation et devront donc être traités avec le plus grand respect. Les entreprises privées devront être incitées fortement à les embaucher en priorité. Ces entreprises retrouveront la croissance et la prospérité grâce à l’allègement du poids des prélèvements, cela créera d’autant plus d’opportunités pour ces anciens fonctionnaires auquel on devra proposer des formations sur des métiers en tension.

Enfin, la France ne pourra pas faire l’impasse de la modernisation du fonctionnement de ses syndicats, particulièrement dans le contexte d’un vaste plan de transformation du fonctionnement de sa fonction publique où ils sont les plus présents.

Nos syndicats perçoivent près de 4 milliards d’euros d’argent public sous diverses formes selon l’ancien député Nicolas Perruchot auteur d’un rapport parlementaire sur le sujet en 2011. Ces moyens considérables retirent aux syndicats le besoin de rassembler largement des adhérents et incite à des prises de positions radicales par des éléments extrémistes minoritaires. Ces moyens ne sont donc pas justifiés et sont même contre productifs. Une réforme du financement des syndicats est une priorité. On a par ailleurs laissé à nos syndicats un pouvoir de blocage qui va bien au-delà de l’exercice d’un contre-pouvoir légitime en leur donnant la capacité de bloquer le pays dans son ensemble dans le domaine des transports en particulier, pour faire aboutir les revendications catégorielles d’une très faible part de la population. Aucune autre profession n’a un tel levier sur le pays et sur son économie. Un véritable service minimum dans les transports doit aussi être instauré, au nom simplement de l’égalité des salariés et du droit à travailler. Ce n’est qu’à ce prix que notre pays pourra espérer retrouver des dépenses publiques saines qui ne pénalisent pas la vie des Français aujourd’hui et ne compromettent pas l’avenir de leurs enfants en leur laissant une dette insoutenable.

Denis Payre
Président et C.E.O de Nature and PeopleFirst, SAS