Cop 21: une éclatante victoire diplomatique, mais un succès écologique en devenir

Une chose est sûre, si la Cop 21 s’était achevée sans la signature d’un accord, la France en serait sortie diminuée sur la scène internationale, et le monde aurait perdu l’ultime chance de mettre en route un processus dynamique de lutte contre le dérèglement climatique. De ce point de vue, le simple fait d’avoir évité la reproduction de l’échec de Copenhague1, représente une réussite diplomatique incontestable. L’accord de Paris2 est-il pour autant totalement satisfaisant ? Certainement pas, mais il ouvre assurément l’avenir.

Adoption accord du 12 décembre
Laurent Fabius, président de la Cop 21 marquant l’adoption formelle de l’accord contre le réchauffement climatique
Source : ministère des Affaires étrangères et du Développement international/Frédéric de La Mure

L’Accord de Paris constitue une éclatante victoire diplomatique, mais un succès écologique encore en devenir.

Cop 21 : l’accord de Paris du 12 décembre 2015…

L’Accord signé à Paris le 12 décembre 2015 par les 196 parties à la Convention Cadre des Nations Unies sur le changement climatique

3, entrera en vigueur en 2020 si cinquante-cinq pays représentant plus de 55 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre4 l’ont ratifié.

Il sera ouvert à la signature au siège des Nations unies, à New York, du 22 avril 2016 au 21 avril 2017 et l’ouverture des ratifications aura lieu dès le lendemain du jour où il cessera d’être ouvert à la signature.

En seize pages (version française du texte) et vingt-neuf articles, l’Accord de Paris, quasiment universel, d’une part entérine un certain nombre de constats et de principes édictés depuis la signature de la CCNUCC en 1992 tout au long des vingt-et-une Cop précédentes, et d’autre part fixe l’objectif commun de lutte contre le réchauffement climatique, définit les moyens pour y parvenir, et en crée le modus operandi.

Un socle désormais commun : les considérants

Dans une longue liste de considérants, quatorze très précisément, le monde entier pour la première fois, non seulement désigne le réchauffement climatique comme un péril imminent et en attribue la cause principale aux émissions de gaz à effet de serre produits par l’Homme, mais reconnaît que les solutions à mettre en œuvre doivent être globales et différenciées :

  • globales, c’est-à-dire, prendre en compte “les droits de l’Homme, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes en situation vulnérable et le droit au développement, ainsi que l’égalité des sexes, l’autonomisation des femmes et l’équité entre générations”.
  • différenciées, c’est-à-dire “guidées par les principes de la CCNUCC, y compris le principe de l’équité et des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives (des États, note de l’auteur), eu égard aux contextes nationaux différents”.

Ces considérants incluent également la reconnaissance des risques, pour certains États ou certaines populations, liés aux mesures à prendre contre le réchauffement climatique, en précisant “qu’il existe des liens intrinsèques entre l’action et la riposte face aux changements climatiques et à leurs effets et un accès équitable au développement durable et à l’élimination de la pauvreté”.

Cop 21Ils reconnaissent “la priorité fondamentale consistant à protéger la sécurité alimentaire et de venir à bout de la faim, et la vulnérabilité particulière des systèmes de production alimentaires aux effets néfastes des changements climatiques”.

Y est définie aussi comme partie intégrante de la lutte contre le réchauffement climatique, la préservation de tous les écosystèmes, des forêts aux océans, et de la biodiversité en général.

Sont enfin affirmées “l’importance de l’éducation, de la formation, de la sensibilisation, de la participation du public, de l’accès de la population à l’information et de la coopération à tous les niveaux sur les questions traitées dans le présent accord”.

On se rapproche donc, dans ce texte de considérants, d’une sorte de pendant, pour les peuples, à la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948, mais offrant un caractère opérationnel que n’a jamais eu ce dernier texte, dont la valeur est essentiellement morale.

Un objectif, des moyens et un modus operandi : les 29 articles

L’objectif5 est de renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques en :

  • contenant l’élévation de la température moyenne de la planète nettement au dessous de 2° par rapport aux temps préindustriels, pour tendre le plus vite possible vers 1,5 ° ;
  • renforçant les capacités d’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques, et d’atténuation de ces changements ;
  • rendant les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de GES (article 2).

Les moyens

Le moyen principal est l’engagement volontaire de chaque pays à établir, communiquer et actualiser à la hausse, au minimum tous les cinq ans à partir de 2023, les efforts ambitieux qu’il entreprend en vue de parvenir à l’Objectif. Un premier rendez-vous est fixé dès 2018, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de l’Accord, prévu en 2020, permettant à ceux qui le souhaiteront de revoir à la hausse leur engagement. À ce jour, 188 pays ont rendu public leur engagement national, tous consultables sur le site internet de la CCNUCC.

Le second moyen est l’engagement des pays développés – et, de façon volontaire, lorsqu’ils le souhaiteront, des pays en développement les plus avancés –, à aider les pays en développement, notamment les plus vulnérables, en vue de permettre l’application efficace de l’Accord. Il s’agit ici d’une part de réaffirmer les engagements financiers pris par les pays développés à Copenhague (Cop 15 de 2009) et à Cancun (Cop 16 de 2010) de mobiliser conjointement 100 milliards de $ par an d’ici 2020 pour aider les pays en développement à faire face au dérèglement climatique, et d’autre part de reconnaître la nécessité de transfert des technologies les plus efficaces pour atteindre l’Objectif.

Le modus operandi

Qu’il s’agisse de “l’atténuation” (mesures prises directement pour limiter l’émission de GES), de “l’adaptation” (efforts nécessaires pour éviter la création de futures nécessités d’atténuation, ou pour réduire la vulnérabilité aux changements climatiques), ou des questions financières, les trois éléments-clé du modus operandi de l’Accord sont :

  • le principe du volontariat, adossé à
  • l’acceptation par tous les pays de la publication de leurs efforts, et
  • celle d’une actualisation permanente de ces efforts, nécessairement à la hausse.

La contrepartie en est un contrôle “de facilitation, non accusatoire et non punitif” (article 15), mais permanent, par un comité d’experts, des engagements et de leur mise en œuvre.

On peut donc dire de l’Accord qu’il est :

  • juste puisqu’il reconnaît le droit de tous les pays à un développement durable, rendu possible par la solidarité internationale effective entre pays développés et pays en développement.
  • équitable et équilibré, car il grave dans le marbre la répartition différenciée des efforts, en fonction des situations nationales.
  • dynamique et durable grâce à la périodicité acceptée de l’actualisation à la hausse des engagements tous les cinq ans, qui crée un renforcement dans le temps de la lutte contre les changements climatiques.
  • contraignant car, en vertu de son statut de décision universelle, aucun pays ne peut se mettre au ban de la communauté internationale en reniant ses engagements.

C’est à tous ces titre que Laurent Fabius, Président de la Cop 21, avait présenté le projet d’accord, le 11 décembre, veille de la signature, comme “juste, durable, dynamique, équilibré et juridiquement contraignant”.

Adoption de l'accord du 12 décembre 2015
Adoption de l’accord contre le réchauffement climatique par 195 pays
Source : ministère des Affaires étrangères et du Développement international/Frédéric de La Mure

… Constitue une éclatante victoire diplomatique

Aucune raison en effet de bouder son plaisir lorsqu’on obtient, dans le contexte géopolitique du moment, et dans la situa­tion propre à la France en cette fin novembre 2015, l’accord de 195 États sur un texte unique, et l’engagement concret de 184 des 196 parties (195 pays et l’Union européenne) à la CCNUCC, représentant la quasi-totalité des émissions mondiales de GES. Quatre pays ont de plus rejoint le processus en décembre : Bruneï, Saint-Christophe et Niévès, Tonga et le Venezuela, ce qui porte à 188 le nombre de pays participants6, et à seulement huit les pays à ce jour non participants : deux pays en guerre (Lybie et Syrie), un pays pétrolier (Ouzbékistan) et cinq autres pays (Corée du Nord, Népal, Nicaragua, Panama et Timor oriental).

Pourquoi un succès éclatant ?

En premier lieu parce qu’aucun autre pays que la France ne s’était porté candidat à l’organisation de la Cop 21, personne ne souhaitant prendre le risque d’un nouvel échec, après celui de Copenhague en 2009. En 2013, lorsque la France a été désignée à la clôture de la Cop 19 de Varsovie, la probabilité d’un accord pour 2015 semblait en effet bien faible face à des points de vue aussi éloignés entre eux que ceux des pays producteurs de pétrole et ceux des micro-États insulaires sur le sujet de l’objectif de réduction de la hausse moyenne de la température terrestre par exemple, ou encore au regard des demandes des pays les plus vulnérables en termes tant d’effort de réduction des GES que de soutien financier, face à ce que les pays développés étaient disposés à accepter.

En deuxième lieu parce ce que succès est le fruit de la préparation longue et minutieuse d’un pays et d’un exécutif fortement engagés, et qui s’est en fait déroulée sur trois ans.

Entamée dès 20127 au plan interne (avec la préparation du projet de loi sur la transition énergétique), comme au niveau européen (action permanente de la France pour une politique européenne climat-énergie plus ambitieuse), cette préparation est entrée dans une phase plus directement active lors de la Cop 20 de Lima début décembre 2014, à laquelle la France a activement participé en tant que présidente de la future Cop 21, en obtenant notamment la rédaction d’un “projet d’accord”, et un mode de publication efficace des contributions nationales. Enfin l’année 2015 a vu se multiplier les initiatives (telles le sommet Climate § Territories, tenu à Lyon en juillet, ou l’organisation par Anne Hidalgo et Michael R. Bloomberg8, à Paris, le 4 décembre, du Sommet des élus locaux pour le climat).

Durant ces trois années, le ministre des Affaires étrangères a mobilisé l’ensemble du réseau diplomatique français9 sur cet objectif.

Le président de la République, quant à lui, n’a cessé de plaider en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique tout au long de ses interventions, notam­ment aux Nations unies, et déplacements internationaux, telle sa visite aux Philippines en février 2015, au cours de laquelle a été lancé “l’appel de Manille”. Cette intense activité diplomatique s’est encore accentuée à l’automne dernier, le chef de l’État multipliant les rencontres et échanges téléphoniques avec, notamment, Barack Obama, Vladimir Poutine, Xi Jing Ping, les pays du Golfe – l’Arabie saoudite en particulier – ou encore d’Amérique latine.

Victoire diplomatique aussi parce que l’organisation même et le déroulement de la Cop 21 conçus par la France, en ont facilité le succès, en créant une pression très forte sur les États en faveur d’un accord, notamment :

  • en invitant les chefs d’État à l’ouverture de la Cop 21 (et non, comme à l’accoutumée, à la clôture) – 150 sont venus en personne à Paris le 30 novembre –, et en obtenant, lors de la séance d’ouverture, leur engagement individuel public de parvenir à un accord, Laurent Fabius a enclenché un cercle vertueux chez les négociateurs, ainsi assurés que leurs dirigeants étaient prêts aux compromis nécessaires pour ne pas avoir à se déjuger.
  • en associant massivement la société civile10, des investisseurs aux ONG, en passant par les villes et les citoyens – même si les attentats du 13 novembre ont réduit la présence de ces derniers à Paris –, la France a prouvé aux États que la lutte contre les changements climatiques est aujourd’hui un combat universel, et qu’ils se trouvent désormais aussi en face à face avec leurs opinions publiques sur ce terrain.

Victoire diplomatique enfin parce que c’est le premier accord universel signé dans le cadre de la CCNUCC, et que cet accord reprend tous les engagements antérieurs, dont la plupart n’avaient pas été ratifiés par tous les pays, à commencer par le protocole de Kyoto11.

Mais un succès écologique en devenir

L’Accord a été qualifié d’historique, et considéré comme un tournant majeur dans l’histoire de l’humanité. Il l’est sans doute, pour peu qu’il soit appliqué effectivement.

En effet, même si de nombreuses ONG ont salué son volontarisme12, elles ont, pour la plupart, émis des réserves, et d’autres voix, scientifiques, observateurs ou politiques, n’ont pas manqué d’en relever les points faibles.

Les critiques à caractère technique

La critique la plus fréquemment formulée est l’absence de chiffrages précis sur les émissions de GES, l’expression “viser un pic mondial des émissions de GES dès que possible” s’étant substituée, dans le texte final de l’Accord, aux chiffrages des versions antérieures (qui visaient une réduction de 40 à 70 %, voire plus à l’horizon 2050), ce qui est d’ailleurs la préconisation du GIEC13 pour éviter un emballement climatique incontrôlable.

Le professeur Jean Jouzel14 précise même à ce sujet, “que si l’on additionne les promes­ses de réduction des GES des 186 premiers États ayant remis leurs engagement avant la Cop 21, on arrive sur une trajectoire (NDLA de l’augmentation de la température moyenne de la planète) de +3° pour la fin du siècle”.15.

Energies renouvelables
Energies renouvelables

Toujours sur ce sujet, on peut regretter également que l’accord ne fasse plus aucune mention de la décarbonisation, et en particulier de la tarification du carbone, pourtant considérée par de nombreux experts comme l’un des moyens les plus efficaces de lutter contre les émissions de GES. L’évocation de cette question n’est inscrite que dans l’article 5, et sous une forme allusive : “les Parties devraient prendre des mesures pour conserver et, le cas échéant, renforcer les puits et réservoirs de GES (…), notamment les forêts.

De même, les énergies renouvelables ne sont pas directement citées, même si l’objectif final est bien de “parvenir à un équilibre entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de GES au cours de la deuxième moitié du siècle”, ce qui si­gnifie la neutralité carbone de l’économie mondiale.

Les regrets sur les principes

Les principes d’équité et de justice sont battus en brèche, pour certains, par plusieurs manques ou imprécisions :

  • la non-reconnaissance de la responsabilité des pays développés dans les changements climatiques, laquelle n’est qu’évoquée à travers la référence à “l’ère pré industrielle” comme niveau de base du calcul de l’augmentation de la hausse de la température moyenne de la planète, (la formule des “responsabilités communes mais différenciées” s’applique en effet aux engagements futurs, et non aux actions passées).
  • la non-prise en compte des préjudices et pertes irréversibles subies en raison des changements climatiques : l’article 8 de l’Accord, qui leur est consacré, s’appliquant là aussi au futur, et n’instituant qu’un mécanisme16 incitatif “les Parties devraient améliorer la compréhension, l’action et l’appui (…) eu égard aux pertes et préjudices liés aux effets néfastes des changements climatiques”.

La solidarité transparaît tout au long du texte, mais reste figée sur une vision binaire déjà ancienne du monde, celle de la partition entre pays développés et pays en développement, qui ne reflète plus la réalité, car elle est essentiellement fondée sur le critère du PIB par habitant, même si la mention des “pays les plus vulnérables” a fait son apparition.

De plus, les mécanismes financiers restent flous, notamment sur les doubles comptages de fonds promis, entre ceux de l’aide classique au développement d’une part, ceux versés au Fond vert17 ensuite, et les 100 milliards de $ par an, prévus également à Copenhague, qui devraient s’ajouter les uns aux autres. Or L’article 9 de l’accord n’apporte aucune précision sur ce point : il dit en effet que “les pays développés parties devraient continuer de montrer la voie en mobilisant des moyens financiers provenant d’un large éventail de sources, d’instruments et de filières (…)” .

Le caractère juridiquement non-contraignant de l’Accord

Certains regrettent qu’outre l’absence d’objectifs chiffrés de réduction de GES, et le flou financier, cet accord ne comporte aucun dispositif de sanction, tel que celui prévu par l’OMC18 par exemple, et alors que les manquements éventuels aux engagements souscrits ne relèvent ni de la Cour internationale de justice de La Haye, ni du Conseil de sécurité des Nations unies. Il n’est donc pas juridiquement contraignant au regard du droit international.

Toutefois, comme évoqué précédemment, un dispositif de suivi de l’Accord (article 15), est prévu, “constitué d’un comité d’experts et axé sur la facilitation, et fonctionne d’une manière qui est transparente, non accusatoire et non punitive”, lequel constitue en soi une forme de contrainte.

Cop 21
Le Bourget
Source : ministère des Affaires étrangères et du Développement international/Frédéric de La Mure

Enfin, la disposition de retrait de l’Accord, prévue à l’article 28, qui stipule que : “À l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date d’entrée en vigueur du présent Accord à l’égard d’une Partie, cette Partie peut à tout moment le dénoncer par notification écrite au Dépositaire”, pourrait laisser craindre une perte, à terme, du caractère universel de l’Accord, mais, une telle occurrence ne pouvant se produire qu’après 2020, le processus général n’en serait pas profondément altéré.

Les critiques formulées à l’encontre de l’Accord sont restées cependant mesurées, dans l’ensemble, car elles ne font que souligner une évidence : obtenir un accord entre 195 pays nécessite des compromis. Mais la crainte principale, celle d’aboutir à accord au rabais face à la nécessité absolue d’un accord, compte tenu de l’urgence climatique, a été écartée : l’Accord porte en lui la promesse d’un succès écologique à venir, et c’est là l’essentiel.

Comme souvent, le regard porté sur l’Accord de Paris relève du “verre à moitié vide ou à moitié plein”, selon que l’on est pessimiste ou volontariste.

Toutefois, exception faite des ONG ou partis politiques les plus radicaux, dont certains n’ont pas hésité à qualifier cet Accord de “mascarade”19, l’ensemble de la communauté internationale, des grandes ONG et de la plupart des partis écologistes, s’accordent à considérer l’Accord de Paris comme une avancée considérable tant dans la lutte mondiale contre les changements climatiques, que vers la construction d’un monde plus juste et plus solidaire.

La dynamique ainsi créée, fondée sur une analyse commune des causes et des solutions par l’ensemble du monde, bâtie sur une volonté aujourd’hui universellement partagée d’agir, et adossée à une mobilisation citoyenne désormais mondiale elle aussi, ouvre une ère d’espoir vers un avenir plus souriant pour l’humanité. C’est cela l’Accord de Paris et c’est énorme !

Béatrice Marre

—————

(1) La Cop 15 s’était tenue à Copenhague en 2009, et s’était conclue sans accord global.
(2) Désigné par l’Accord, dans la suite du texte.
(3) La Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques sera désignée par son acronyme anglais CCNUCC dans la suite du texte.
(4) Ci-après désignés par l’acronyme GES
(5) Ci-après désigné par “l’Objectif”.
(6) “Participants” signifie ici pays ayant déposé au secrétariat général de la CCNUCC leur contribution ou INDC Intented Nationaly Determined Contribution, c’est-à-dire leurs engagements principalement en matière de réduction de leurs émissions de GES.
(7) François Hollande avait annoncé la candidature de la France en septembre  2012, lors de la première conférence nationale environnementale, peu après son élection à la présidence de la République.
(8) Respectivement maire de Paris et de envoyé spécial du secrétaire général des Nations unies pour les villes et les changements climatiques.
(9) La France possède le troisième réseau diplomatique du monde, avec 163 ambassades bilatérales, derrière les États-Unis d’Amérique, 168, et la Chine, 164, et devant le Royaume-Unis, 148, et l’Allemagne, 145.
(10) Plus de 10 700 engagements ont été souscrits au 20 décembre 2015, sur le site internet onusien NAZCA (Zone des acteurs non-étatiques pour l’action climatique).
(11) Rappelons que, par exemple, les États-Unis d’Amérique n’ont jamais ratifié le protocole de Kyoto, signé en 1997, mais entré en vigueur en 2005 seulement, après sa ratification par le Russie, 55e pays à le faire.
(12) Internationales, telles WWF ou Greenpeace, ou nationales, tel Réseau Action Climat par exemple.
(13) Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) créé en 1988.
(14) Célèbre climatologue et glaciologue français, vice-président du GIEC, et membre du Conseil stratégique de la recherche.
(15) Interview sur La Vie.fr, extrait publié en ligne le 16 décembre 2015 par Planète.
(16) Il s’agit du mécanisme international dit “de Varsovie”, créé à l’occasion de la Cop 19 à Varsovie.
(17) Le Fond vert pour le Climat a été créé en 2009, lors de la Cop 15 de Copenhague ; il est alimenté par les pays développés pour aider les pays en développement à lutter contre les changements climatiques.
(18) L’Organisation mondiale du commerce dispose d’un “Organe de règlement des différends” habilité à prononcer des sanctions.
(19) Tels Via Campesina ou la Confédération paysanne.

  1. La Cop 15 s’était tenue à Copenhague en 2009, et s’était conclue sans accord global.
  2. Désigné par l’Accord, dans la suite du texte.
  3. La Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques sera désignée par son acronyme anglais CCNUCC dans la suite du texte.
  4. Ci-après désignés par l’acronyme GES.
  5. Ci-après désigné par “l’Objectif”.
  6. “Participants” signifie ici pays ayant déposé au secrétariat général de la CCNUCC leur contribution ou INDC Intented Nationaly Determined Contribution, c’est-à-dire leurs engagements principalement en matière de réduction de leurs émissions de GES.
  7. François Hollande avait annoncé la candidature de la France en septembre  2012, lors de la première conférence nationale environnementale, peu après son élection à la présidence de la République.
  8. Respectivement maire de Paris et de envoyé spécial du secrétaire général des Nations unies pour les villes et les changements climatiques.
  9. La France possède le troisième réseau diplomatique du monde, avec 163 ambassades bilatérales, derrière les États-Unis d’Amérique, 168, et la Chine, 164, et devant le Royaume-Unis, 148, et l’Allemagne, 145.
  10. Plus de 10 700 engagements ont été souscrits au 20 décembre 2015, sur le site internet onusien NAZCA (Zone des acteurs non-étatiques pour l’action climatique).
  11. Rappelons que, par exemple, les États-Unis d’Amérique n’ont jamais ratifié le protocole de Kyoto, signé en 1997, mais entré en vigueur en 2005 seulement, après sa ratification par le Russie, 55e pays à le faire.
  12. Internationales, telles WWF ou Greenpeace, ou nationales, tel Réseau Action Climat par exemple.
  13. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) créé en 1988.
  14. Célèbre climatologue et glaciologue français, vice-président du GIEC, et membre du Conseil stratégique de la recherche.
  15. Interview sur La Vie.fr, extrait publié en ligne le 16 décembre 2015 par Planète.
  16. Il s’agit du mécanisme international dit “de Varsovie”, créé à l’occasion de la Cop 19 à Varsovie.
  17. Le Fond vert pour le Climat a été créé en 2009, lors de la Cop 15 de Copenhague ; il est alimenté par les pays développés pour aider les pays en développement à lutter contre les changements climatiques.
  18. L’Organisation mondiale du commerce dispose d’un “Organe de règlement des différends” habilité à prononcer des sanctions.
  19. Tels Via Campesina ou la Confédération paysanne.