L’article 13 de la Constitution de 1958 rend parfaitement compte, si l’on en doutait encore, des vestiges monarchiques de notre régime.

Le président de la République « nomme aux emplois civils et militaires de l’État » ¹. Cette disposition laconique du deuxième alinéa de l’article en précède trois autres qui modulent quelque peu ce pouvoir.

D’une part, aux termes du troisième alinéa le Président nomme « Les conseillers d’État, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets (…) » en conseil des ministres. Mais que l’on ne s’y trompe pas, le contreseing du Premier ministre ou du ministre responsable n’est présent que pour en assurer l’application. Ici, le pouvoir « monarchique du Président est total.

D’autre part, le quatrième alinéa rappelle qu’une loi organique prévoit l’ensemble des nominations effectuées en conseil des ministres. Cette loi organique avait été complétées par un décret en août 1985… à quelques mois des législatives de mars 1986 suscitant déjà une vague de controverses.

Enfin, nouveauté de la révision constitutionnelle « américanisante » chère au président Sarkozy, le dernier alinéa dispose qu’« Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, (…) pour lesquels, (…), le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée »² . De surcroit, cet avis des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat peut faire échec à ces nominations dans l’hypothèse où les votes négatifs représentent les trois cinquièmes des votes exprimés.

La récente nomination d’Amélie de Montchalin entre dans la première catégorie si bien qu’elle n’est pas susceptible d’être contrôlée par le Parlement. De la même manière, le remplacement du vice-président du Conseil d’État prévu le 21 mai 2026 suivra la même procédure et…les mêmes critiques tant cette institution, à la fois conseillère et juge administratif suprême, est liée étroitement à l’appareil d’État.

Au titre des nominations à venir qui passeront, cette fois, par le contrôle parlementaire, le futur gouverneur de la Banque de France, le Défenseur des droits ou encore le Contrôleur général des lieux de privation de liberté seront remplacés cette année. Toutefois, ce contrôle parlementaire prévu depuis la révision constitutionnelle de 2008 à, en 18 années de pratique, montré ses limites. En effet, le seuil des trois cinquièmes de votes négatifs exprimés séparément par les commissions permanentes des deux Chambres n’a, à une exception près, jamais été atteint. Seule, la désignation de Fabrice Hourquebie par le président de l’Assemblée nationale Claude Bartolone au Conseil supérieur de la magistrature avait été défait par les commissions en 2015³ . Plus récemment, il faut noter les votes négatifs enregistrés par deux symboles de la macronie qu’étaient Emmanuelle Wargon et Richard Ferrand l’une pour la présidence de la Commission de régulation de l’énergie, l’autre pour la présidence du Conseil constitutionnel. Pour autant, les suffrages négatifs n’ont pas atteint – à une voix près pour Ferrand – le seul fatidique des trois cinquièmes.

La quasi-absence de votes négatifs suffisants démontre avec éclat que ce seuil a été pensé pour ne jamais être atteint. A l’image du référendum d’initiative partagée dont les conditions de mise en œuvre sont tout autant herculéennes, le contrôle du Parlement sur les nominations est fatalement parasité par des logiques politiques. Si l’on revient quelques instants sur la récente audition de Richard Ferrand, ce dernier a échappé au véto du Parlement par l’abstention surprenante du rassemblement national qui lui a, en quelques sortes, sauvé la mise.

De plus, à raison des mêmes stratagèmes politiques, il est permis de penser que la compétence, réelle ou supposée d’un candidat, n’est pas de nature à peser sur l’avis des commissions, ou en tout cas, pas de façon déterminante. Qui plus est, le seuil requis pose un problème supplémentaire : il absorbe le manque de majorité absolue d’un Gouvernement. Il ne suffit pas d’avoir un vote contre, encore faut-il qu’il soit « très » contre.

Une première solution consisterait d’abord à soumettre toutes les nominations aux emplois civils et militaires au contrôle du Parlement.

Toutefois, il parait fondamental de revoir les seuils des votes négatifs et pourquoi pas de les ramener à la simple majorité des voix exprimées. Il semble également important de poser les bases d’une audition reposant sur des critères objectifs. A titre d’exemple le Parlement européen use de son droit de véto à l’égard des Commissaires européens désignés sur la base d’éléments factuels : compétence, éventuels conflits d’intérêts. Il n’est d’ailleurs par rare que les députés européens s’opposent à des nominations. En somme, il s’agirait de se dépouiller des logiques partisanes… un vœu pieux !

Une autre solution serait de confier ces nominations à des commissions spécifiques émanant des institutions elles-mêmes et ce, sans intervention des pouvoirs publics. Les institutions seraient pourvues par la voie du concours et les membres se choisiraient leur présidence parmi eux.

Si la vague de nominations actuelle, inaugurée par Amélie de Montchalin, est motivée par une envie anticipée de colmater une éventuelle alternance avec un mouvement qui ne serait pas républicain, il faut le dire d’emblée : ce serait naïf et vain.

En effet, quel serait le poids de ces « contre-pouvoirs » face à la légitimité populaire ? Qu’une vague populaire porte un parti non républicain au pouvoir et ces contre-feux paraitraient bien fades.

Il faut le rappeler sans cesse : la constitution comme les institutions ne sont, et ne seront jamais, des gilets pare-balles. Le 13 n’a donc rien de magique.

John-Christopher Rolland
Docteur en droit public
Maître de conférences en droit public & anglais Université Paris Nanterre