Le 10 décembre 1948 au sortir du second conflit mondial, la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme a été adoptée comme un « plus petit dénominateur commun » entre les peuples et les nations.
Nous nous demanderons à la fin si le but ultime n’est pas d’atteindre plus d’efficacité et de résultat et, en chemin, de se conformer aux valeurs qui sont belles aux frontons des mairies de ce « vieux pays » qu’est la France ?
L’exercice confine à la perfection : « contrôler l’immigration, améliorer l’intégration ».
Il sera donc question ici d’un rapide survol de « l’étude d’impact » en la pesant dans son économie générale à l’aune des grands principes considérés et, « en même temps » en apportant une des commentaires en conscience sur la valeur et la portée d’un tel projet.
Le texte est composé de six titres :
- Titre 1 : Assurer une meilleure intégration des étrangers par le travail et la langue
- Titre 2 : Améliorer le dispositif d’éloignement des étrangers représentant une menace grave pour l’ordre public
- Titre 3 : Sanctionner l’exploitation des migrants et contrôler les frontières
- Titre 4 : Engager une réforme structurelle du système de m’asile
- Titre 5 : Simplifier les règles du contentieux relatif à l’entrée au séjour et à l’éloignement des étrangers
- Titre 6 : Dispositions diverses et finales.
Le dernier titre ne comporte qu’un unique article sur lequel il sera passé rapidement.
Le titre premier est donc une sorte d’entrée en matière qui traite tout à la fois de l’immigration et de l’asile sans cohérence apparente sauf à opérer une logique d’efficacité annoncée par le Président de la République.
L’article 1er dispose : « Conditionner la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle (CSP) à la connaissance d’un niveau minimal de français afin de conforter l’intégration »
Il aurait peut-être été plus simple de chercher plus de performance pratique s’il était besoin à de ce qui existe[1]?
En effet la convention de Genève ne s’applique pas à l’immigration économique et l’alignement des législations en découlant sur celles de l’accueil ordinaire des étrangers qui demandent une carte de résident est une dérive qui, pour l’instant ne dérange que les « intégristes » de la pensée en matière de respect des droits de l’homme et du citoyen.
On a vu des non francophones donner leur sang à la république par légions et leurs enfants devenir des modèles d’intégration !
Non sans une pointe d’ironie on pourrait penser que les étrangers francophones ont désormais intérêt à parler français aux audiences…
Il serait souhaitable que ce dispositif ne cache pas en fait un transfert de charges publiques sur les employeurs pour les « inciter » mais à quoi ? C’est bien la question…
L’article 2 est présenté comme étant une « mise à la charge de l’employeur » des obligations de formation linguistiques et, en effet, il est prévu un parcours d’intégration contractuel avec le demandeur et dans ce parcours l’employeur voit ses obligations ordinaires de formation des salariés singulièrement alourdies : « Cet article prévoit également que lorsque le salarié signataire du CIR est engagé dans un parcours de formation en français langue étrangère, le temps de formation à réaliser durant la mise en œuvre de son contrat de travail constitue un temps de travail effectif et donne lieu au maintien de sa rémunération ».
Un tel dispositif a de quoi rebuter plus d’un employeur dans ce contexte de crise post covid sur fond d’inflation et de tensions internationales.
Mais, plus que tout, présenté ainsi de manière technique, le droit au travail issu des conventions internationales devient conditionné d’une part à une aggravation des charges qui pèsent sur les employeurs et d’autre part presque une condition de l’octroi du droit de résider en France.
Une telle lecture si elle était celle du juge de la constitutionalité du projet vaudrait une sanction.
L’article 3 prévoit une « expérimentation » pour une carte de séjour portant mention « travail dans les métiers dits « en tension ».
L’exposé des motifs est fondé d’abord sur des objectifs nobles de lutte contre la traite des êtres humains mais répond en fait à des questions d’ordre beaucoup plus pragmatiques qui sont de répondre à des besoins en ressources humaines sur des bassins d’emploi par nature changeants.
La référence du texte n’est pas la déclaration des droits de l’homme mais… pôle emploi : « En outre, selon l’Enquête « Besoins en main d’œuvre 2022 » de Pôle Emploi, « 58% des recrutements sont jugés « difficiles » par les entreprises (+ 13 points par rapport à 2021). Ces difficultés de recrutement sont élevées quelle que soit la taille de l’établissement. La principale difficulté évoquée est le manque de candidats (86%). Les dix métiers où le taux de difficulté est le plus élevé (pour les métiers avec plus de 5000 embauches) sont : couvreurs, couvreurs zingueurs qualifiés ; aides à domicile et aides ménagères ; pharmaciens ; chaudronniers, tôliers, traceurs, serruriers, métalliers, forgerons qualifiés ; mécaniciens et électroniciens de véhicules ; carrossiers automobiles ; conducteurs de transport en commun sur route ; plombiers, chauffagistes (ouvriers qualifiés) ; infirmiers, cadres infirmiers et puéricultrices ; menuisiers et ouvriers qualifiés de l’agencement et de l’isolation. En cinq ans, le taux de difficulté s’est particulièrement accentué pour les métiers d’infirmiers, cadres infirmiers et puéricultrices (+ 53% entre 2017 et 2022), d’éducateurs spécialisés (+ 41%) et de conducteurs de transport en commun sur route (+ 39%)… »
Le principe d’Egalité qui figure au fronton des édifices publics de France comme pivot entre Liberté et Fraternité risquerait de subir un bel assaut si une telle disposition était adoptée.
Peut – être que la lutte effective contre les réseaux de traites et les moyens pour effectuer celle-ci avec des lois comparables à celles prises par les Etats Unis d’Amérique en matière de respect de la « compliance » pour avoir un effet extra territorial aurait été opportune ?
Ainsi on pourrait imaginer que toute activité de traite réalisée y compris à l’étranger soit pénalisée et poursuivie par la France si elle produit un effet sur le territoire national ?
La technicité d’un tel amendement aurait pourtant mérite de montrer la détermination de la France.
La France pourrait s’engager ainsi dans une action à l’extérieur contre des réseaux de traite qui opèrent souvent depuis l’étranger…
Les articles 6 et 7 prévoient de réformer les passeports « talent » et création d’une carte de séjour « talent-professions médicales et de la pharmacie ».
Il arrive que de véritables talents soit en effet, eux aussi, pris dans les effroyables chemins de l’exode, des jungles et que parfois ils nourrissent l’idée de pouvoir rentrer chez eux et soigner indifféremment l’un ou l’autre camp…
Le projet de loi n’encourage pas assez au retour en favorisant les micros projets et l’accompagnement lorsque cela est possible.
Il va de soi que s’agissant des demandeurs d’asiles qui exposent de réelles craintes une telle velléité serait un vœu pieu.
Le projet de loi va, à l’inverse, vers une immigration choisie en ciblant le dispositif existant mais uniquement sur une activité ultra spécialisée et sans plus de justificatif qu’une consultation arbitraire réalisée sur des bases peu explicites.
On peut lire dans l’étude d’impact : « Créée par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, la carte de séjour pluriannuelle « passeport talent » participe aux politiques d’attractivité de la France déployées en matière d’immigration professionnelle, en facilitant le séjour des ressortissants étrangers les plus qualifiés et de leur famille. En vue d’attirer et de favoriser leur maintien sur le territoire français, une carte de séjour pluriannuelle (CSP) « passeport talent » d’une durée maximale de quatre ans est délivrée dès la première admission au séjour aux ressortissants étrangers qui justifient de qualifications ou d’une certaine expérience. Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) prévoit dix catégories de passeports talent, présentées selon les six rubriques suivantes (correspondant aux sous-sections de la section 3 du chapitre 1er du titre II du Livre IV du CESEDA) : ̶ salariés qualifiés : cette rubrique regroupe les passeports talent « salariés qualifiés » et « salariés entreprise innovante » (article L. 421-9 et L. 421-10), qui constitue historiquement une seule et même catégorie de passeport talent, le passeport talent « carte bleue européenne », (L. 421-11) et le passeport talent « salarié en mission » (L. 421-13) ; ̶ chercheurs : cette rubrique ne comporte que le passeport talent « chercheur » (L. 421- 14) ; ̶ création d’entreprise et investissement : cette rubrique regroupe les passeports talent « création d’entreprise » (L. 421-16), « projet économique innovant » (L. 421-17) et « investissement économique en France » (L. 421-18) ; ̶ représentant légal d’un établissement établi en France : cette rubrique ne comporte que le passeport talent « représentant légal » (L. 421-19) ; ̶ professions artistique : cette rubrique ne comporte que le passeport talent « artisteinterprète » (L. 421-2) ; ̶ renommée internationale : cette rubrique ne comporte que le passeport talent « renommée internationale » (L. 421-21). Cette carte de séjour « passeport talent » permet l’exercice d’une activité salariée sans solliciter d’autorisation de travail par son titulaire et s’accompagne d’un droit au séjour d’une durée équivalente pour les membres de sa famille (L. 421-22 et L. 421-23). »
La rédactrice du texte se réfère à une entente entre entreprises exerçant sous la dénomination CINDEX[2] pour postuler que la notion de « Passeport talent » doit être révisée car elle prête à confusion.
Cet organisme, curieusement, ne relève pas que la dénomination « carte bleue européenne » peut, elle aussi prêter à confusion !
Mais surtout, l’argument statistique, ou de « bonne gestion des flux d’étrangers » arrive en force pour justifier la proposition : « De plus, l’existence de trois catégories distinctes pour la rubrique des passeports talent relatifs aux créations d’entreprise et investissements, à savoir « création d’entreprise » (L. 421-16), « projet économique innovant » (L. 421-17) et « investissement en France » (L. 421-18), pour l’obtention d’une carte de séjour « passeport talent » constituent une source de complexité pour les ressortissants étrangers porteurs d’un projet économique sur le territoire national. En effet, les décisions des préfectures et les demandes des partenaires institutionnels, tel que Business France, montrent que l’articulation des dispositifs, en particulier le passage du titre projet économique innovant vers celui de création d’entreprise, sont mal compris et nécessitent d’être simplifiés. Par ailleurs, cette pluralité ne se justifie pas au regard du volume des titres délivrés sur ces motifs, tel que cela ressort des extractions de l’outil Analytics du programme ANEF (administration numérique pour les étrangers en France) à savoir : ̶ Création d’entreprise : en 2021, 70 titres ont été délivrés en première demande (45 en 2020) et 122 en renouvellement (64 en 2020) ; ̶ Projet économique innovant : en 2021, 56 titres ont été délivrés en première demande (48 en 2020) et 71 en renouvellement (56 en 2020) ; ̶ Investissement économique : en 2021, 30 titres ont été délivrés en première demande (17 en 2020) et 30 en renouvellement (16 en 2020). A titre de comparaison, le passeport talent pour un emploi salarié (public hautement diplômé ou salarié d’une entreprise innovante) représente à lui seul 3 501 titres en 2021 et 3 065 en 2020 s’agissant des premières demandes ; et 11 805 titres en 2021 et 6 253 en 2020 s’agissant des renouvellements. »
Les rédacteurs décrètent qu’il n’y a aucune prescription constitutionnelle qui serait susceptible de s’appliquer à une telle discrimination entre des individus qui seraient en fait sélectionnés selon des critères techniques, presque objectifs !
Il faudra, concrètement comprendre avant de voter ce que recouvrent les explications données sur la « simplification » des régimes qui est un leitmotiv de ce gouvernement et du Chef de l’Etat.
S’agit-il plus de précariser les étrangers déjà en position difficile ou de véritablement favoriser leur insertion ?
La lecture sur ce point de l’étude d’impact pose question :
« En ce qui concerne la simplification et la rationalisation du dispositif, seule la fusion des trois passeports talent relavant de la rubrique « Création d’entreprise et investissement » a été envisagée. Cette solution est, en effet, apparue comme la solution la plus simple et la plus 85 Notamment le fait de pouvoir faire venir sa famille immédiatement avec une CSP Talents-famille, sans avoir à passer par la procédure de regroupement familial qui ne peut intervenir qu’après 18 mois. 111 évidente au regard des difficultés remontées par les entreprises dans la compréhension de la distinction des trois catégories de passeport talent de cette rubrique. Enfin, s’agissant de la création d’une carte de séjour « talent-professions médicales et de la pharmacie », l’option consistant à faire évoluer les cartes de séjour « passeport talent – carte bleue européenne » (L. 421-11 du CESEDA) et « passeport talent – salariés qualifiés » (L. 421- 9 du CESEDA) pour faciliter leur accès aux professionnels de santé hautement qualifiés, a été envisagée. L’adaptation des textes relatifs à ces deux cartes de séjour aux spécificités des professions de santé suppose d’abaisser la condition de rémunérations exigée. Cependant, la diminution de manière générale des seuils de rémunérations risquerait de revenir sur l’esprit de ces cartes de séjour, dédiées à un public très qualifié. »
Les débats et les amendements qui suivront sur ce point seront suivis avec intérêt, ils seront peut-être l’occasion de mesurer « l’impact » du projet qui semble limité aux établissements de santé… ?
Le chapitre III s’intitule : « mieux protéger les étrangers contre les employeurs abusifs.
Noble cause s’il en est qui est rappelée en chapeau avec des références aux textes et valeurs supra constitutionnels dont il était justement question plus avant dans l’introduction à la présente lecture.
Sauf que le texte de l’article 8 qui prévoit une nouvelle amende administrative contre les employeurs de clandestins se trouve être entouré de garanties constitutionnelles… pour les employeurs !
Pour aller plus loin, on lira : « En l’espèce, afin de respecter le principe « non bis in idem », le présent article du projet de loi prévoit expressément qu’en cas de cumul de l’amende administrative et d’une amende pénale, le montant global des amendes prononcées ne doit pas dépasser le maximum légal le plus élevé des sanctions encourues. Il est également prévu que l’autorité administrative avise, sans délai, le procureur de la république de son intention de prononcer une amende. »
Le travail d’amendements portera utilement sur la question pratique de la lutte contre l’exploitation des exilés par un dispositif international répriment les ententes entre employeurs qui utilisent une main d’œuvre précaire en relation directe ou indirecte avec des réseaux internationaux de traite ?
Il est à relever que selon l’étude d’impact : « Conformément à l’article 73 de la Constitution, les lois sont applicables de plein droit dans les départements et les régions d’Outre-mer. Le présent article du projet de loi s’appliquera donc sans mesure d’adaptation sur le territoire de la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion et de Mayotte. »
La suite dira comment le législateur envisage des territoires placés « à la périphérie de la République » et très impactés par le phénomène de l’exil seront traités au regard de ces dispositions.
L’article suivant contient une disposition fondamentale qui contraste avec l’intitulé généreux du chapitre :
“Article 9 : Assouplir la protection quasi-absolue pour permettre l’expulsion d’étrangers en situation régulière ayant commis des infractions graves et extension des peines d’interdiction du territoire français.”
Le dispositif existant au pénal permet de prononcer des interdictions temporaires ou définitives de séjour sur le territoire français contre les étrangers délinquants, l’interdiction du territoire français (ITF) est prononcée par le juge pénal contre un étranger qui réside en France et qui a commis un crime ou un délit. Elle peut intervenir comme peine principale ou comme peine complémentaire à une peine de prison ou une amende.
Certaines catégories d’étrangers sont pour l’instant protégées[3].
Il ne peut y avoir de double peine.
Sans que le dispositif n’y fasse référence il sera rappelé que s’agissant des demandeurs d’asile, l’OFPRA pour sa peut également mettre fin à la protection par une clause d’exclusion et de cessation lorsque :
- Le demandeur a fait l’objet d’une condamnation pénale punie de 10 ans d’emprisonnement en France, dans un État-membre ou dans un « État-tiers démocratique ».
- Le demandeur a fait l’objet d’une condamnation pour des faits de terrorisme.
- La présence en France du demandeur constitue une menace grave pour la sûreté de l’État ou pour la société.
La Cour Nationale du droit d’Asile motive ses refus de retirer un statut protecteur à un étranger pourtant condamné en France mais qui encourt un risque en cas de retour de la façon suivante : « Le délit commis en France par M…., à supposer qu’il revête une dimension transnationale, ce que le juge pénal n’a d’ailleurs pas constaté, ne saurait être regardé comme susceptible d’affecter la paix et la sécurité internationale ni les relations pacifiques entre les Etats.
De même, les atteintes aux victimes commises par l’intéressé constituent un trouble à l’ordre social réprimé par la loi pénale française, mais ne sauraient être qualifiées de violations graves des droits de l’homme, qui concernent les agissements dont la nature et la gravité sont tels qu’ils sont aussi susceptibles d’affecter les relations pacifiques entre les Etats.
Ainsi, la gravité et la dimension internationale requises pour qualifier les faits délictuels commis par M…. d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies, au sens de l’article 1er, F,
- c) de la convention de Genève, ne sont pas caractérisées en l’espèce.
- Aucun élément relatif à la situation personnelle du requérant ou à la situation générale prévalant dans son pays d’origine ne permettant, par ailleurs, de lui opposer une des clauses de cessation énoncées à l’article L. 711-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, M. … est fondé à demander l’annulation de la décision du directeur général de l’OFPRA et à être maintenu dans la qualité de réfugié[4]. »
Le gouvernement ne masque pas la réaction répressive du droit français aux infractions commises par les étrangers : « Par ailleurs, de nouvelles dispositions ont été introduites dans le CESEDA afin de faciliter la mise en œuvre des procédures d’expulsion et la mise à exécution des mesures. Ainsi notamment, la loi n°2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme a encadré les délais dans lesquels la commission d’expulsion doit émettre son avis préalable au prononcé de la mesure d’expulsion. La loi n° 2011-267 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011 a renforcé le régime d’assignation à résidence des étrangers faisant l’objet d’une mesure d’expulsion ne pouvant être temporairement éloignés du territoire, notamment en permettant aux forces de l’ordre d’escorter jusqu’au lieu de l’assignation un étranger qui présente une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public et en instaurant une sanction pénale en cas de manquement aux obligations périodiques de pointage. La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, l’intégration et la nationalité a permis de prolonger jusqu’à six mois maximum, la rétention administrative des étrangers en instance d’éloignement faisant l’objet d’une mesure d’expulsion prononcée à leur encontre pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste. La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a introduit la possibilité pour l’autorité administrative de demander au juge des libertés et de la détention de l’autoriser à requérir les forces de l’ordre pour qu’elles se rendent domicile de l’étranger afin de s’assurer de sa présence et de le reconduire à la frontière ou, si le départ n’est pas possible immédiatement, de le placer en rétention administrative. »
Jacques-Louis Colombani
Avocat et docteur en droit
[1]https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F34501#:~:text=avez%20un%20handicap-,Si%20vous%20faites%20une%201re%20demande%20de%20carte%20de,du%20Conseil%20de%20l’Europe.
[2] https://www.cindex.fr/–une-organisation-fonctionnelle–18.32.html
[3]https://www.demarches.interieur.gouv.fr/particuliers/interdiction-territoire-francais-itf#:~:text=L’interdiction%20du%20territoire%20fran%C3%A7ais,cat%C3%A9gories%20d’%C3%A9trangers%20sont%20prot%C3%A9g%C3%A9es.
[4] CNDA, dec. 23 nov. 2018, n° 18031357