Politiques de santé publique et choix juridiques face à l’épidémie

Philippe Fontana, membre du CERU, le labo d’idées universitaires et avocat au barreau de Paris revient sur les changements  de politiques de santé publiques qui ont conduit à l’impréparation face à l’épidémie de Covid-19.

Les Français ne peuvent, amèrement, que constater la déficience de l’État face à l’épidémie du Covid-19 et le déclassement de la France.

D’abord, face au risque de virus, le comportement diffère en fonction des majorités politiques avant et après 2012. Ensuite, même si la loi du 23 mars 2020 « d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 » a permis, un peu tardivement, l’adoption de mesures dérogatoires et exceptionnelles, l’exécutif a manqué d’ambition et de discernement, notamment sur la question des tests, qui se révèle aujourd’hui un préalable à la sortie du confinement.

C’est d’autant plus consternant que force est de constater que jusqu’à l’alternance de 2012, le pays s’était doté des outils nécessaires pour lutter contre une éventuelle pandémie.

En effet, face au SRAS, un coronavirus ayant circulé en 2003, au Chikungunya, puis à la grippe A (H 1 N1) en 2009/2010, les pouvoirs publics avaient mis en œuvre des politiques plus ambitieuses.

On peut rappeler quelques mesures.

D’abord l’adoption d’un décret (n° 2005-1057) du 30 août 2005 instituant un délégué interministériel à la lutte contre la grippe aviaire. Selon son article 1er, « le délégué interministériel à la lutte contre la grippe aviaire est placé auprès du Premier ministre. Il coordonne l’action de l’Etat contre un risque de pandémie de grippe d’origine aviaire et suit la mise en œuvre des mesures décidées dans le cadre du plan de lutte contre ce risque ». Cette délégation interministérielle a été postérieurement supprimée.

Ensuite, la loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur, issue d’une proposition de loi déposée par Francis Giraud, professeur de médecine et sénateur gaulliste des Bouches-du-Rhône.

Son but était prémonitoire : prévoir le renfort en personnel du système de santé et la logistique relative aux produits de santé et équipements achetés et stockés dans le cadre des plans (blancs et blancs élargis).

Son moyen : la mise en place d’un corps de réserve sanitaire, pour augmenter les ressources en personnel de santé en cas de crise de type pandémie.

Cette loi a aussi créé l’établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), avec deux missions essentielles : gérer la réserve sanitaire d’une part, gérer les stocks stratégiques de produits de santé d’autre part.

Déjà, en 2009, cet établissement, alors doté d’un fonds de 209 millions d’euros, se préoccupait de l’approvisionnement en masques FFP2.

Or, cet établissement a été dissous en 2016, après avoir d’abord subi une diminution drastique de ses ressources.

Selon un rapport d’information rédigé par le sénateur Francis Delattre en 2015, fait au nom de la commission des finances du Sénat et déposé le 15 juillet 2015 (n° 625) : « au total les subventions versées à l’EPRUS ont diminué de 56 % entre 2011 et 2015 ».

La loi du 5 mars 2007 avait aussi permis de donner à l’Etat un cadre juridique nécessaire à la réquisition des outils nécessaires à la lutte contre la pandémie. La réquisition des masques par l’Etat aujourd’hui en est la conséquence.

Autre exemple concret de la lutte contre l’arrivée d’un virus : un arrêté du 3 décembre 2009 permettait la délivrance à chacun : « d’un kit, comprenant un traitement antiviral et une boîte de masques anti-projections issus du stock national, délivré gratuitement sur prescription médicale par les officines de pharmacie (…) ».

En 2009, l’Etat stratège, donc prévoyant, disposait d’un stock d’un milliard de masques chirurgicaux et de 900 millions de masques FFP2.

Enfin, dernière mesure à noter, l’élaboration d’un plan national contre la « pandémie grippale » inspiré par la stratégie définie par l’OMS. Le SGDSN avait préparé en octobre 2011, un document (n°850/SGDSN/PSE/PSN), intitulé « plan national de prévention et de lutte pandémie grippale », prémonitoire au vu des circonstances actuelles. Il se présentait comme une collection de fiches d’aide à la décision en cas de crise, reprenant nombre de dispositions contenues dans les textes réglementaires adoptés en mars 2020.

Mais la gestion calamiteuse de la pandémie du Covid-19 s’explique également par l’absence de réactivité du gouvernement actuel.

Chacun sait que la protection assurée par les masques et la possibilité pour tous de se faire dépister sont des préalables à la fin de la période du confinement.

Les déclarations du ministre de la Santé qui, lors de la séance des questions au gouvernement tenue au Sénat le 25 mars 2020, soutenait vouloir « continuer de nous conformer scrupuleusement aux recommandations de l’Organisation mondiale de la santé en matière de tests (…) » y sont conformes, mais pas mises en œuvre.

Ainsi, le ministre en charge de la Santé promettait alors de passer sous quinzaine de 5 000 tests par jour à près de 20 à 25 000 tests journaliers, sans en préciser les modalités.

Or, dès le 15 mars 2020, les directeurs des 75 laboratoires départementaux offraient, dans le cadre de la « guerre » déclarée deux jours plus tôt par le chef de l’État leur concours, promettant de 150 000 à 300 000 tests hebdomadaires PCR ou sérologiques.

Aucune réponse concrète ne leur a été apportée, les agences régionales de santé (ARS) leur opposant des difficultés juridiques, sans les préciser, ni même proposer l’adoption des dispositions nécessaires.

À l’origine, les laboratoires départementaux, anciens laboratoires vétérinaires, intervenaient essentiellement pour la santé animale et l’hygiène alimentaire ; leurs activités se sont étendues aujourd’hui dans le domaine de l’environnement.

Il est vrai qu’ils n’avaient pas pour vocation première un tel dépistage. Un examen de biologie médicale est en effet défini dans la loi du 30 mai 2013, comme : « un acte médical qui concourt à la prévention, au dépistage, au diagnostic ou à l’évaluation du risque de survenue d’états pathologiques, à la décision et à la prise en charge thérapeutiques, à la détermination ou au suivi de l’état physiologique ou physiopathologique de l’être humain ».

D’ailleurs, les dispositions des articles L 6211-18 du code de la santé publique attribuent aux laboratoires de biologie médicale le monopole de ce type d’examens, depuis la loi n° 2013-442 du 30 mai 2013, complétant l’ordonnance n°2010-49 du 13 janvier 2010.

En outre, le législateur a prévu la protection de ce monopole, puisque l’exercice illégal des fonctions de biologiste médical est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende.

Le gouvernement avait néanmoins les moyens de remédier à ce monopole en édictant rapidement des dérogations, au profit par exemple des laboratoires départementaux, au vu de l’état d’urgence sanitaire.

Les dispositions de la loi d’urgence n° 2020-290 du 23 mars 2020 permettent au gouvernement de prendre des décrets, notamment pour modifier le droit positif, dont celui du n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire (notamment le contrôle des prix des gels, l’interdiction des rassemblements, les réquisitions de masques, etc.). Or, ces dispositions ne prévoyaient aucune dérogation au profit des laboratoires départementaux, afin de multiplier les tests de dépistage du Covid-19.

Malgré les demandes de leurs directeurs, appuyées par nombre de présidents de conseils départementaux, dont ceux de la Sarthe, de la Vendée, de la Mayenne et de la Loire-Atlantique, aucune mesure n’était prévue en faveur des laboratoires départementaux dans le décret précité.

Il faudra attendre jeudi 2 avril l’intervention signalée du président du groupe majoritaire au Sénat conjurant le Premier ministre de prendre les mesures adéquates, pour que son ministre en charge de la Santé annonce, dès le lendemain, une modification à venir du droit positif.

Ainsi, sur le fondement des dispositions précitées, l’article 1er du décret du 5 avril 2020 a permis de compléter celui du 23 mars 2020 en autorisant le représentant de l’État dans le département à réquisitionner « lorsque les laboratoires de biologie médicale ne sont pas en mesure d’effectuer l’examen de « détection du génome du SARS-CoV-2 par RT PCR » ou d’en réaliser en nombre suffisant pour faire face à la crise sanitaire », les « autres laboratoires ».

Ne sont d’ailleurs pas mentionnés dans ces dispositions les tests sérologiques.

L’article 1 de l’arrêté du 5 avril 2020 paru au JO du lundi 6 avril complète les instruments juridiques, puisqu’il permet aux laboratoires d’analyses départementaux de procéder à la détection du Covid-19. Il précise ainsi l’arrêté du 23 mars 2020 prescrivant les mesures d’organisation et de fonctionnement du système de santé nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Ce sont donc trois semaines qui auront été perdues entre le 15 mars et le 6 avril dans la « guerre » déclarée par le président au Covid-19.

Un ennemi supplémentaire pourrait être désigné et surtout combattu : une bureaucratie tellement étouffante qu’elle empêche l’État de défendre la nation et les Français.

Philippe Fontana
Membre du CERU, le labo d’idées universitaires
Avocat au barreau de Paris