Pour changer l’Assemblée nationale, changeons de mode de scrutin

L’expression de la crise de la représentativité à l’assemblée nationale est consubstantielle au mode de scrutin majoritaire à deux tours qui est aujourd’hui mis en débat. Le darwinisme politique schizophrène auquel conduit le scrutin majoritaire à deux tours doit être écarté au profit de l’introduction d’une dose de proportionnelle.

Six français sur dix approuveraient l’élection des députés à la proportionnelle1. Le débat autour de la réintroduction de la représentation à la proportionnelle2 aux élections législatives est récurrent3. Deux visions se confrontent. D’une part, les formations politiques qui considèrent qu’une assemblée, d’autant plus nationale, doit être la meilleure photographie possible du corps électoral et, d’autre part, celles qui pensent que l’essentiel est d’aboutir à une majorité stable capable de soutenir le gouvernement, possibilité offerte par le scrutin majoritaire4.

Or, force est de constater que la crise du politique comporte au moins quatre grands aspects: la crise des comportements, d’où la multiplication des commissions de transparence et de déontologie, la crise de l’éloignement vis-à-vis du réel, la crise de l’absence de résultats tangibles et enfin, la crise de la représentation ou plutôt la crise de la représentativité des élus. L’expression de la crise de la représentativité est consubstantielle au mode de scrutin majoritaire à deux tours qui est aujourd’hui mis en débat. Le darwinisme politique schizophrène auquel conduit le scrutin majoritaire à deux tours doit être écarté au profit de l’introduction d’une dose de proportionnelle.

Après avoir constaté une concurrence récurrente depuis le 21 avril 2002 entre trois formations politiques dans un système majoritaire, organisé depuis plus d’un siècle autour de deux partis politiques, faut-il faire évoluer les institutions ou laisser s’adapter les formations politiques à la nouvelle donne concurrentielle électorale ? Se poser déjà la question, c’est s’interroger davantage en portant une réflexion sur la modernisation de notre “monarchie républicaine” et les adaptations électorales d’un système, désormais devenu, transpartisan.

Les partis politiques français sont face à un nouveau dilemme shakespearien : “Changer les règles pour s’adapter au tripartisme ou garder les règles actuelles pour faire chuter le tripartisme ?” risque bien d’être la question.

Ce nouveau contexte impose nécessairement un dépassement de la structure des partis et de faire alliance sur des bases nouvelles.

On est à la fin d’un modèle et dans la conceptualisation d’un nouveau à définir. La proportionnelle peut permettre que les partis politiques contribuent à être les acteurs de cette mutation et être, les contemporains du monde de demain. Une autre conception de la Ve République est possible.

Nouvelle dynamique du système partisan en France

Tout d’abord, on se doit de rappeler les éléments du débat sur la proportionnelle en France. Ce débat est très largement antérieur à la Ve République. Dans un premier temps, il y a eu un rejet de cette option par les partis afin de garantir la stabilité des majorités. Les partis politiques se sont adaptés au système majoritaire uninominal à deux tours, longtemps garant du bipartisme. Depuis les années 1980, une nouvelle dynamique du système partisan se fait jour dans laquelle trois partis sont en capacité d’accéder au second tour d’une élection. L’avènement du tripartisme autorise de s’interroger sous un angle nouveau, au sujet de la proportionnelle.

Éléments du débat sur la représentation proportionnelle

Le débat sur la représentation à la proportionnelle est incontournable, dans un contexte de nécessaire rassemblement, en vue de la prochaine échéance électorale présidentielle de 2017. Certaines formations politiques font de la proportionnelle, une condition de leur ralliement5 et renoncement à présenter un-e candidat-te à l’élection présidentielle.

Toutefois, le débat sur l’introduction d’une représentation proportionnelle – intégrale ou partielle – n’est pas la seule question qui se pose. Il en ouvre d’autres : la professionnalisation des élus, la représentativité, les relations entre les différents niveaux de pouvoir, etc. La question de l’introduction de la proportionnelle pour l’élection des parlementaires ne se pose pas dans les mêmes termes aujourd’hui que lorsque François Mitterrand l’a instaurée en 1986. Il existe trois mutations notables depuis 1986.

Des changements intervenus récemment dans la vie politique française ont des effets très importants, en premier lieu, le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral. Le scrutin présidentiel en France est un scrutin majoritaire à deux tours. Ceci est inédit à d’autres pays dans lesquels le scrutin ne comporte qu’un seul tour, avec en plus, une élection par l’Assemblée.

Jusqu’en 2002, l’utilisation du scrutin majoritaire uninominal à deux tours consacrait deux partis ou deux coalitions politiques, d’une part, l’Union pour un mouvement populaire (UMP) et de l’autre, le Parti socialiste (PS). De même, en 1997, le système mettait aux prises, d’une part, la coalition du Rassemblement pour la République jouant un rôle prépondérant et de l’autre, le Parti socialiste. En conséquence, le mode de scrutin usité en France aboutissait à ce qu’un parti, ne réunissant pas plus de 32 % des voix, détienne presque la majorité absolue des sièges.

Deuxième évolution importante qui change actuellement la donne électorale : l’interdiction du cumul des mandats. Les parlementaires seront désormais plus disponibles pour effectuer leur travail, lors de la XVe législature en 2017.

Enfin, la troisième évolution est le parti du Front national. En 1945, le général de Gaulle a introduit la proportionnelle, par crainte de voir le Parti communiste l’emporter avec un scrutin majoritaire à deux tours. L’instauration de la proportionnelle visait donc à cantonner ou à endiguer le Parti communiste. Cela a eu des effets indésirés par son concepteur : deux partis politiques, le Parti communiste et le nouveau parti créé par de Gaulle lui-même, qui rassemblaient respectivement 25 % et 20 % des voix, se sont retrouvés hors du jeu politique. Les autres partis ont alors inventé le mécanisme invraisemblable des apparentements, qui relevait clairement de la cartellisation. Le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours pénalise les partis extrêmes comme les formations centristes. Ces partis devaient se polariser s’ils voulaient être représentés.

Aujourd’hui, de nombreuses personnes sont attachées au scrutin majoritaire à deux tours, notamment parce qu’elles pensent que cela va empêcher la montée du Front national. Mais, on constate une inflation de triangulaires. De plus, un nombre croissant d’électeurs des Républicains sont prêts à voter en faveur du Front national au second tour s’ils n’ont le choix qu’entre le PS et le Front national.

Certains articles très intéressants sur la manière dont se sont comportés les quelques quarante députés du Front national entre 1986 et 1988 sont à analyser. L’Assemblée nationale a fonctionné, et certains d’entre eux ont rejoint les partis de la droite parlementaire pour avoir une chance d’être réélus. Le Front national ne peut être maintenu hors du jeu politique. En effet, cela maintient l’illusion aux yeux de l’électorat que ce parti est brimé et diabolisé. La proportionnelle permettrait, au contraire, de l’intégrer, au lieu de prendre le risque qu’il ne devienne majoritaire.

La seconde orientation du débat est proportionnelle intégrale ou partielle ? L’hypothèse d’une proportionnelle intégrale est à écarter pour se concentrer sur, d’une part, le seuil d’éligibilité optimal et, d’autre part, pour déterminer si le scrutin doit se dérouler ou non dans le cadre d’une circonscription nationale. En tout cas, il faut avoir une analyse systémique de ces deux critères pour introduire une “dose” de représentation proportionnelle. L’enjeu majeur est de garantir une plus grande diversité dans le recrutement du personnel politique. Les électeurs sont attentifs à la représentativité des candidats.

La proportionnelle peut favoriser la diversification, à condition que l’on encourage dans le même temps la formation des militants.

Plusieurs rapports, commissions ou groupes d’études sont mandatés pour produire des préconisations sur cette évolution institutionnelle. Le comité Balladur de réflexion et de propositions sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République suggérait l’élection à la proportionnelle de trente députés. Le nombre de sièges n’empêcherait pas l’obtention d’une majorité absolue.

Le candidat François Hollande a proposé un engagement numéro 48, formulé comme suit : “J’introduirai une part de proportionnelle à l’Assemblée nationale”. L’objectif est double : assurer une meilleure représentativité de l’Assemblée nationale, sans empêcher la constitution de majorités solides.

La commission dite “Jospin”, Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, proposait un vote double lors des élections législatives, dont un porterait sur les listes nationales (10 % des sièges réservés à la proportionnelle), l’autre sur des députés tels qu’ils sont élus actuellement, mais dans le cadre de circonscriptions redécoupées. Une proportionnelle intégrale peut être également pratiquée dans le cadre départemental comme en 1986. Dans les deux cas, les partis “satellites” obtiennent plus de sièges, la diversité de la représentation parlementaire progresse et la constitution de majorités stables régresse.

De même, à l’ouverture de la session parlementaire 2014-2015, le président de l’Assemblée nationale, Claude Bartolone, a proposé que soit mis en place un groupe de travail pluraliste6 sur l’avenir des institutions, afin de mener une réflexion de fond sur l’adaptation de notre régime aux mutations politiques, économiques, sociales, culturelles et technologique de notre époque. Co-présidé par le Président Bartolone et l’historien Michel Winock, spécialiste de l’histoire de la République française, ce groupe de travail – composé de parlementaires, de juristes, de philosophes et d’économistes – a pour objectif d’ouvrir un débat public sur ces sujets. La commission sur l’avenir des institutions, instaurée par le président de l’Assemblée nationale, a rendu ses conclusions le 2 octobre 2015. Ce rapport comporte dix-sept propositions institutionnelles, rédigées par un comité de vingt-trois personnes – parlementaires et experts de la société civile. Le Président est partisan d’un renforcement des pouvoirs du Parlement, notamment par l’instauration d’un mode de scrutin à la représentation proportionnelle. S’il ne s’agit pas du premier rapport à faire état de la nécessité de l’introduction d’une dose de proportionnelle, à défaut d’en faire un totem, le rapport Bartelone-Winock n’en fait plus un tabou de la Ve République. Dans le cadre des auditions menées par la Commission, Jean-Claude Casanova, président de la Fondation nationale des sciences politiques, a démontré que la représentation proportionnelle n’était pas un facteur d’instabilité. De plus, démonstration a été faite sur des projections d’un vote du Front national à 30 %. Le scrutin majoritaire deviendrait plus favorable pour un accès au pouvoir national, qu’un scrutin à la proportionnelle qui nécessite des coalitions pour gouverner.

Enfin, la motion majoritaire du premier secrétaire du Parti socialiste, présentée au Congrès de Poitiers, Jean-Christophe Cambadélis, prévoit d’organiser une réflexion sur les institutions, notamment, sur “l’instauration d’une part de proportionnelle” d’ici la fin de l’année.

Pour sa part, le groupe des écologistes de l’Assemblée nationale a présenté au mois de juin par François de Rugy une proposition de loi visant à instaurer la proportionnelle intégrale aux élections législatives de 2017, assortie d’une réduction du nombre de parlementaires à 450. Si la proposition n’avait pas de chance d’emporter – de façon paradoxale – la majorité, elle a eu le mérite de poser les enjeux du débat. Ainsi, les partis EE-LV, le Front de gauche et l’UDI sont favorables à une proportionnelle intégrale. Les partis de droite sont historiquement hostiles à la proportionnelle à cause de l’instabilité institutionnelle, souvenir de la IVe République. L’Assemblée nationale ne disposait pas de majorité claire, les gouvernements se formant au gré de coalisations incertaines.

Si l’hypothèse d’une proportionnelle intégrale est une hypothèse écartée, la question d’introduire une dose de proportionnelle est à l’étude. Le Modem et le Front national sont favorables à l’instauration d’au moins 25 % de sièges d’élus à la proportionnelle, assorti d’une réduction de 30 % du nombre de députés à l’Assemblée nationale.

Si sur le principe, les opinions convergent sur l’étude d’un seuil de proportionnelle, le calendrier de mise en œuvre semble toutefois restreint et peu favorable. En effet, ceci nécessiterait de redécouper les circonscriptions électorales puisque le nombre de députés est limité par la Constitution. Ainsi, il existe une réelle différence avec l’expérience de représentation proportionnelle de 1986. La nouvelle Assemblée était destinée à permettre de faire tenir le Président Mitterrand, deux ans avant l’élection présidentielle de 1988. Le Président Hollande n’aurait pas le même intérêt calendaire à introduire la représentation proportionnelle pour les législatives de juin 2017 (fin de la XIVe législature), sauf à imaginer une dissolution de l’Assemblée nationale, prérogative souveraine du Président.

En 2016, l’enjeu de la démocratie gouvernante, si une représentation à la proportionnelle est introduite, serait de diversifier la représentation politique du Front national, des écologistes, de la gauche radicale et des centristes. La gouvernabilité dépendrait alors de majorités sur enjeux ou de pactes de gouvernement. Sans évoquer un retour à la IVe République, les dispositifs de rationalisation du parlementarisme de la Constitution pourrait ne pas suffire à contraindre les tendances centrifuges de la vie politique française. Il faudrait alors expérimenter un “présidentialisme rationalisé”, revalorisant la fonction du Parlement dans nos institutions. À l’inverse, dans la conception de la Ve République, le mode de scrutin à la proportionnelle n’est pas compatible avec le rôle attribué au chef de l’État. Le président de la République est élu sur un programme. Si la majorité parlementaire se constitue autour d’un autre programme, il y aura conflit.

Force est de constater aujourd’hui que le pays électoral réel est en inadéquation avec le pays institutionnel.

Les stratégies électorales sont désormais polarisées sur la nécessité de figurer dans le duo de tête, entrant ainsi dans une course effrénée aux deux premières places.

Faut-il assumer l’inadéquation entre un jeu à trois et un système conçu pour deux ?

Une nouveauté : le “tripartisme imparfait” à la française

Ainsi, il est inévitable que tout parti de gouvernement soit amené à se structurer en fonction du modèle étatique. Il y a nécessairement un phénomène d’interpénétration entre système politique national et sous-système d’un parti. En France, le système politique se caractérise par une séparation entre pouvoir d’État et système partisan. Les effets du mode de scrutin en vigueur au niveau national sont maximisés si l’organisation interne d’un parti coïncide. Si les deux systèmes coïncident, l’effet de la représentation proportionnelle sera optimal et l’effet sera limité si le système majoritaire est dominant pour les élections politiques.

On assiste depuis le 21 avril 2002, à chaque scrutin, national ou local, à l’enracinement d’un système politique structuré autour de trois formations partisanes, attirant entre 25 % et 30 % de l’électorat. Le concept de tripartisme en science politique désigne une association à but gouvernemental, du moins sur la base des expériences politiques antérieures7. Le tripartisme était synonyme de coalition gouvernementale. De nos jours, on doit théoriser un “tripartisme imparfait” ou “tripartisme à la française” inédit. Ce phénomène trouve aussi d’autres dénominations8. La différence majeure réside dans le fait que les trois formations politiques, les Républicains, le Front national et le Parti socialiste, sont en concurrence dans le cadre de scrutins majoritaires. L’alliance avec le parti tiers est impossible pour les deux autres. Pendant 57 ans, la Constitution de la Ve République s’était organisée autour de deux forces politiques (gaullistes et communistes), renforcée par la pratique du scrutin majoritaire lors des élections législatives. Cette structuration a évolué vers le “quadrille bipolaire”9, structuré dans les années 1970-1980 par des associés rivaux à droite (RPR-UDF) et à gauche (PCF-PS). La proportionnelle dans les partis politiques doit conduire à dépersonnaliser la vie politique souvent incarnée par des leaders de courants. Le tripartisme correspond à l’émergence d’un nouvel ordre électoral en cours de cristallisation. Il faudra alors en apprécier sa capacité de persistance lors des élections régionales de décembre 2015 et les échéances nationales de 2017.

Force est de constater aujourd’hui que le pays électoral réel est en inadéquation avec le pays institutionnel. Il est grand temps de reconnecter le pays réel au pays légal !

Reconnecter le pays réel au pays légal

Les stratégies électorales des partis politiques sont désormais polarisées sur la nécessité de figurer dans le duo de tête, dans le cadre d’un scrutin majoritaire à deux tours. Les directions des partis politiques entrent ainsi dans une course effrénée aux deux premières places. Or, une autre conception de la Ve République est possible, en instaurant un présidentialisme rationnalisé et en organisant une visibilité institutionnelle du Peuple, entre deux échéances électorales.

Une autre conception de la Ve République : un présidentialisme rationnalisé

Avec le débat sur la représentation à la proportionnelle, il faut sortir du syndrome de la IVe République et entrer pleinement dans la Ve République augmentée et non plus complexée. Il n’y a pas de grand quinquennat sans une réforme des institutions ambitieuse, il faut une réforme de la Constitution, dont une des mesures phare doit être l’introduction d’une dose de représentation proportionnelle à l’Assemblée nationale. La proportionnelle est un rempart contre le populisme de certaines formations politiques en instaurant un présidentialisme rationnalisé. Le darwinisme politique schizophrène auquel conduit le scrutin majoritaire à deux tours doit être écarté au profit de l’introduction d’une dose de proportionnelle.

Cette réforme n’est pas du tout antagoniste avec l’élection présidentielle. Au contraire, l’élection présidentielle est un rendez-vous quinquennal populaire, un élément d’unité du système politique en France. Il faut proposer un présidentialisme rationnalisé de la Constitution de 1958 par “un contrat de législature”10 qui accompagnerait l’introduction d’un scrutin proportionnel.

La majorité de l’Assemblée nationale et le gouvernement s’accorderaient sur un programme commun. Cet effort de stabilité conduirait le gouvernement et sa majorité de coalition à un exercice partagé et responsable du pouvoir. En cas de rupture des obligations par l’une ou l’autre des parties, de nouvelles élections se tiendraient. Le retour au Peuple souverain serait garanti. Il disposerait d’éléments tangibles pour juger de l’efficacité des décisions politiques. Au-delà du contrat de législature, le Peuple doit renforcer sa présence dans de nouvelles institutions à créer.

Pour une visibilité institutionnelle du Peuple

Si la démocratie est un régime politique qui perdure depuis le Ve siècle avant JC, l’une des raisons principales est qu’elle n’est jamais statique. La démocratie a évolué, évolue et évoluera. Elle n’est jamais un a priori acquis, elle est toujours à renouveler, à déconstruire pour reconstruire. Le plaisir de changer de processus démocratique est la forme ultime de la résilience institutionnelle.

L’interrogation primordiale – au sens de première – de toute réflexion sur la représentation est celle du Peuple.

Si on traite cette question en fin d’article, cela n’est pas par la volonté d’un esprit paradoxal, mais conviction que de la visibilité institutionnelle du Peuple se trouve la solution à la crise de la démocratie. Ainsi, il faudrait revenir à la racine de la chose démocratique, c’est-à-dire le Peuple. Une nécessaire refondation de la représentation du Peuple est à inventer. Cette forme démocratique est complémentaire à la démocratie représentative, même augmentée par une dose de représentation à la proportionnelle. Cette alliance de citoyennes et de citoyens de la société civile, pouvant être tirés au sort, permettrait une conscience plus élaborée du vivre-ensemble par des mécanismes de délibérations. Il s’agirait de constituer une “troisième chambre sociale” ou faire évoluer la composition du Conseil économique, social et environnemental. La démocratie délibérative, dont certaines expériences au niveau local sont des réussites, devrait être étendue à l’échelon national. La Société a plus que jamais besoin de montrer la forme politique qui arrive à concevoir les institutions qui vont la faire vivre. Il faut arrêter de contourner nos institutions, il faut les réinvestir, quitte pour faire cela à en créer de nouvelles pour inventer d’autres formes de vivre-ensemble.

La proximité démocratique a fait la transformation sociale et l’habillage institutionnel s’est adapté à ce volontarisme. “Tout par le Peuple et pour le Peuple” est bien loin d’être une formule populiste. Au contraire, elle fonde la Nation française. Le débat sur l’identité sera un des enjeux centraux de la prochaine élection présidentielle.

“Le patriote aime voir son pays changer, évoluer, innover, se révolter et épouser les mouvements du monde”11.

Il nous reste deux années pour devenir patriote !

Marie-Laure Fages, chargée d’enseignement en droit public – Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

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  1. Sondage OpinionWay pur Metronews/LCI publié le 12 avril 2015. 62 % des personnes interrogées seraient favorables (19 % “tout à fait” et 43 % “plutôt”) à l’élection des députés à la proportionnelle et non plus au scrutin majoritaire, contre 35 % qui y sont opposés (10 % “tout à fait” et 25 % “plutôt”) et 3 % sont sans opinion.
  2. La représentation proportionnelle : le principe consiste à répartir les sièges en fonction du nombre de voix. Ses effets sont variables selon le seuil minimal fixé pour avoir droit à des sièges et la taille de la circonscription. Il peut n’y avoir qu’une circonscription à l’échelle du pays ou plusieurs, à l’échelle des départements, comme cela fut le cas en 1986.
  3. Le 19 avril 2015, le président de la République, lors d’une interview sur Canal+, a indiqué que l’introduction d’une part de proportionnelle aux élections législatives de 2017 “fait partie des discussions sur les institutions, s’il y a un consensus”.
  4. Le scrutin majoritaire consiste à attribuer un siège à celui qui a recueilli le plus de voix. En France, les députés sont désignés au scrutin uninominal à deux tours dans le cas de circonscriptions. Pour être élu dès le premier tour, une majorité absolue des voix est requise. Pour accéder au second tour, il faut réunir au minimum 12,5 % des électeurs inscrits. La personne arrivant en tête est élue.
  5. E. Cosse, secrétaire générale d’Europe Ecologie-Les verts (EE-LV) a appelé de ses vœux “un nouvel acte du quinquennat”, “la proportionnelle est un moyen de reconstruire des relations apaisées avec nos partenaires de gauche.”, Le Figaro, 27 avril 2015.
  6. Le groupe de travail sur l’avenir des institutions est co-présidé par C. Bartolone et M. Winock, en sont membres : B. Accoyer, K. Berger, M-G. Buffet, L. Carnouvas, S. Dagoma, C. Duflot, A. Richard, A. Tourret, C. Untermaier, M-J. Zimmermann, M-L. Antoni, D. Baranger, M-A. Cohendet, M. Foessel, M. Imbert-Quaretta, C. Lazerges, F. Mélin-Soucramanien, A-G. Slama, B. Thibault, V. Tournay, G. Tusseau.
  7. Sous la IVe République (1946-1947), il a existé une coalition entre les socialistes de la SFIO, les communistes et les démocrates-chrétiens du MRP afin d’appliquer le programme du Conseil national de la Résistance (CNR).
  8. Pascal Perrineau traite de “tripolisation” dans son ouvrage “La France au Front” (Fayard, 2014) et Jean Garrigues, historien, utilise le terme de “tripartition”.
  9. Expression de Maurice Duverger.
  10. Proposition de D. Rousseau, “Radicaliser la démocratie, propositions pour une refondation”, Seuil, 2015.
  11. Anna Eleanor Roosevelt, Discours de Washington, 1933.