Supprimer l’ÉNA : une faute d’État

I. L’ÉNA, bouc émissaire de la crise et du mal français

Dans notre pays où l’État est fort mais où, en contrepartie logique, on attend aussi énormément de lui, il y a toujours eu, au cours de notre époque contemporaine, un discours anti-État et anti-élite, comme je l’ai montré dans mon plus récent livre. La crise multiforme que nous traversons, qui s’est cristallisée dans le mouvement des Gilets jaunes et qui s’est singulièrement aggravée depuis la pandémie, est sans conteste possible la plus grave que traverse notre pays depuis 1945. Face à l’incapacité de l’État et du gouvernement à la résoudre, il fallait donner un bouc émissaire en pâture à l’opinion mécontente. Or, quel meilleur bouc émissaire que l’ÉNA ? Une école qui présente la caractéristique d’incarner à la fois l’État et les élites. Au-delà, le président de la République peut donner le sentiment, en la supprimant pour créer autre chose, de reprendre son grand dessein réformateur mis de côté à mi-mandat et ce à exactement un an de l’échéance présidentielle. Il peut aussi se montrer de nouveau transgressif à bon compte, en s’attaquant précisément à ce dont on lui reproche d’être le produit : une énarchie coupée du peuple et des réalités.

Entendons-nous bien, il ne s’agit pas ici de lui faire, comme on va d’ailleurs le voir, un simple procès en mauvaise intention, mais de déplorer le choix qui vient d’être effectué et qui, non seulement, n’était certainement pas prioritaire, mais risque même de devenir un handicap dont les effets se mesureront dans quelques années. Ajoutons qu’il a beaucoup hésité puisqu’après avoir annoncé en plein grand débat que les jours de l’ÉNA étaient comptés, il semblait avoir envoyé aux oubliettes l’essentiel du rapport Thiriez remis un an plus tard, au point que son auteur ironisait sur le fait qu’il avait été confiné avant de le reprendre aujourd’hui.

C’est que ce ne sont évidemment pas les énarques qui sont responsables de la gestion de la crise sanitaire, sauf peut-être ceux qui sont passés en politique et qui nous gouvernent – et encore peut-on se demander s’ils font beaucoup plus mal que certains de leurs homologues étrangers ? – mais les décisions prises par le politique depuis plusieurs décennies : démantèlement de notre industrie nationale, dépouillement de nos hôpitaux publics, création de nouveaux échelons administratifs comme les ARS.

II. Ce qu’a été l’ÉNA, ce qu’elle n’était plus, mais ce qu’elle commençait à redevenir

L’ÉNA vient de loin, de beaucoup plus loin qu’on ne pense généralement et c’est une belle et grande idée républicaine.

La première ÉNA a été créée, en 1848, au début de la Deuxième République, par Hippolyte Carnot, le fils de l’ « organisateur de la victoire » sous la Grande Révolution. Il s’agissait d’ouvrir une école destinée à recruter les futurs grands commis de l’État sur la base méritocratique et unitaire du concours, là où régnaient auparavant le népotisme, les passe-droits et les corporatismes, et de donner aux élèves une formation uniforme et de qualité. Elle a été ensuite supprimée par les ennemis de la République et, pas plus ce même Carnot, un quart de siècle plus tard, au début de la Troisième République, que Jean Zay pendant le Front populaire, à la fin de ce régime, ne sont parvenus à la rétablir en raison de l’opposition de puissants lobbies : les grands corps (Inspection des Finances, Cour des comptes et Conseil d’État), la faculté de droit de Paris et l’École libre des sciences politiques (l’actuel Sciences-Po Paris).

Il a fallu la débâcle de 40, la compromission de ces institutions avec l’ennemi, la nécessité de la reconstruction, la volonté du général de Gaulle et l’intelligence de Michel Debré pour que l’ÉNA que nous connaissons aujourd’hui voit le jour par l’ordonnance du 9 octobre 1945, sur les mêmes bases que sa devancière, mais avec une ouverture encore plus grande : aux femmes et aux étrangers, rayonnement de la France oblige. La première promotion, appelée France combattante, comme il se doit, s’est traduite par une ouverture sociale : Alain Peyrefitte, pour ne citer que lui, était le fils d’un couple d’instituteurs et le petit-fils de paysans.

La feuille de route fixée par De Gaulle et Debré était d’une grande clarté (restaurer un État efficace et fonctionnel, défendre l’intérêt général et reconstruire l’économie et la société) et celle-ci a été suivie par les premières générations d’énarques. Le retour aux affaires de De Gaulle et les débuts de la Cinquième République avec un pouvoir politique qui a su utiliser cette administration sise sur une culture d’État qu’il partageait avec elle, a marqué une forme d’apogée, avant que la machine ne se grippe. En 1967, trois élèves, dont Jean-Pierre Chevènement, dénoncent le dévoiement de leur École dans un pamphlet dont le titre connaît un grand succès : l’énarchie. Ils annoncent déjà ce qui prend ensuite une grande ampleur : l’investissement des sommets de la politique par les énarques. 1974 constitue une date-symbole avec l’élection à la présidence de la République du premier énarque Giscard d’Estaing, qui se choisit un autre énarque, Jacques Chirac, pour Premier ministre, puis ce second temps du dévoiement qu’est la fuite de nombreux énarques vers le monde des affaires à partir des années 1980. 1981 constitue en effet la deuxième date symbole ; la victoire de François Mitterrand et des socialistes, bien loin de mettre un terme à l’énarchie, la renforce, car la gauche éloignée depuis vingt-trois ans du pouvoir a besoin de prouver sa crédibilité en s’appuyant sur la haute fonction publique, et puise dans le vivier des énarques pour y trouver les patrons dont elle a besoin pour les entreprises qu’elle vient de nationaliser. S’ensuivent l’essor du néo-libéralisme, la critique du modèle étatique français, les « années fric » et la montée en puissance de l’individualisme. Il faut toutefois noter que le pantouflage n’a jamais concerné plus du cinquième des énarques et que moins du dixième d’entre eux ont abandonné définitivement le service de l’État pour des emplois plus lucratifs.

Il faut surtout constater que l’École a beaucoup changé depuis quarante ans et que les procès que l’on intente à ses élèves ne valent pas pour la majorité d’entre eux, et de moins en moins. Plus encore que l’ouverture d’une voie d’accès aux fonctionnaires et aux syndicalistes en 1983 et la délocalisation de l’École à Strasbourg décidée en 1991, c’est un autre esprit qu’ont su insuffler certains grands directeurs dont le dernier d’entre eux, Patrick Gérard. Sait-on par exemple qu’aujourd’hui, 29 % des élèves sont boursiers ? Que ceux qui viennent de Sciences-Po Paris ne sont plus majoritaires ? Qu’une grande majorité d’entre eux ont la volonté de servir l’État chevillé au corps ? J’ai pu moi-même le constater pour en avoir eu certains parmi mes étudiants. Alors que l’esprit France combattante était en train de renaître à l’ÉNA, l’école va donc disparaître et c’est fort malheureux.

III. Tout changer pour que rien ne change ?

Il s’agit donc de remplacer l’ÉNA par un Institut du service public (ISP) qui « formera tous les élèves administrateurs de l’État et intégrera un tronc commun à 13 écoles de service public ». Cette école devra « sélectionner des profils moins déterminés socialement », a ajouté Emmanuel Macron dans sa présentation. Elle dispensera une formation plus opérationnelle. Les affectations initiales répondront davantage aux besoins de l’État et les carrières ne seront plus des « rentes à vie », mais deviendront des parcours dynamiques et à forte mobilité. Un Institut des hautes études du service public sera peut-être aussi créé, comme le préconise le rapport Thiriez pour dispenser, en milieu de carrière, une formation commune, à temps partiel, aux hauts fonctionnaires désireux d’accéder à des emplois de qualification supérieure, et peut-être que s’ajouteront également des voies d’accélération de carrière du type fast track britannique. La réforme mettra peut-être enfin un terme, d’une part, à la frustration des hauts fonctionnaires qui, à défaut d’être sortis dans la botte du concours de l’ÉNA, ne pouvaient postuler aux grands corps et, d’autre part, à une hiérarchie qui ne correspond pas aux préoccupations des Français : les administrations de l’Intérieur, de l’Éducation nationale et de la Santé n’étant pas jusqu’à présent, et loin s’en faut, les premiers choix des hauts fonctionnaires d’élite.

Il y a là, sans nul doute, quelques très bonnes idées, mais fallait-il pour autant supprimer l’ÉNA qui s’ouvre comme jamais, depuis quelques années, aux formations de terrain et dont l’expertise aurait pu être essentielle à une future IHESP, comme elle avait pu l’être naguère pour le Centre des Hautes études administratives créé en même temps qu’elle ?

Il eût été plus utile et moins dangereux de maintenir l’ÉNA en la rebâtissant sur ses fondamentaux de 1945.

Un recrutement commun, une approche interministérielle qui s’est perdue au fil du temps, car les ministères fonctionnent aujourd’hui de façon très cloisonnée et selon des logiques différentes, une ouverture qui permette d’éviter les « carrières en silo », une bride plus courte laissée aux grands corps qui, contrairement à l’ÉNA, sont quasiment intouchables car protégés par la Constitution, au nom de l’indépendance et de l’impartialité.

Très différente de la conception anglo-saxonne de l’État, la conception française fait du haut fonctionnaire un co-générateur, un co-porteur, et un co-garant du bien commun en lien étroit avec le décideur politique issu du suffrage universel. En dépit de ses travers, l’ÉNA avait su initialement répondre à cet impératif en forgeant des stratèges et des chefs d’état-major qui savaient se départir de savoirs spécialisés pour adopter une vision surplombante, avant que le politique, à tort ou à raison, ne vienne à en douter au point, comme on l’a encore vu il y a peu dans la gestion de crise de la COVID, de recourir à de grands cabinets de consulting privés par défiance à l’égard de sa haute fonction publique. La future ISP saura-t-elle résoudre ce problème ou bien accentuera-t-elle la pente voulue par certains d’une américanisation de nos hauts fonctionnaires, entamée avec le tournant du New Public Management ?

Ouvrir encore davantage la haute fonction publique d’un point de vue social revient à renoncer à la méritocratie et donc, à s’éloigner encore davantage de l’intérêt de l’État et de l’idéal républicain qui n’est évidemment pas la balkanisation des recrutements. On sait bien que c’est dans la scolarité précoce que tout se joue. L’ouverture sociale de l’élite passe par une priorité accordée à l’École de la République beaucoup plus grande qu’elle ne l’est aujourd’hui. C’est au début de la scolarité que se creusent des inégalités qui ne se rattraperont plus ensuite, et certainement pas quand on arrivait à l’ÉNA ou que l’on arrivera maintenant à l’ISP.

Supprimer l’ÉNA est enfin est surtout mettre la charrue avant les bœufs, car la vraie question est bien celle de la réforme de l’État et de l’action publique. Le pire serait évidemment qu’on pense avoir réglé, par cette mesure, le problème de l’État, de ses empilements de structures, de sa fascination pour la paperasse, de sa passion pour sa propre obésité. Mais cette réforme-là nécessitera beaucoup plus de courage et une vraie vision prospective.

Éric Anceau
Historien, Sorbonne Université et SIRICE
Auteur de Les élites françaises : des Lumières au grand confinement