«  Il est possible techniquement de déposer un amendement sur la loi spéciale …c’est un peu technique je suis désolé c’est à dire avant la fin de l’année quoiqu’il arrive il y aura une loi spéciale pour autoriser le budget  à lever les impôts et j’ai découvert que la dernière fois que c’est arrivé en 1979 il y avait bien eu un amendement pour indexer le barème de l’impôt sur le revenu et donc qu’il était possible de protéger tous les contribuables … cet amendement existe : il était recevable et il peut protéger les Français,  donc nous le ferons à nouveau »

Sous l’apparence d’une affirmation juridique fondée sur le seul précédent transposable, M Jean Philippe Tanguy tente, le 3 décembre au matin, de justifier le fait que la censure du gouvernement, qui entraînerait  l’absence immédiate d’une loi de finances pour 2025 pourrait être neutralisée par un amendement. Cette affirmation est destinée à amoindrir les effets du vote d’une motion de censure privant la France d’une loi de finances pour 2025 amortis par de possibles mesures correctrices .

Mais cette affirmation destinée à rassurer ceux qui entreraient dans la tranche la plus basse et tous ceux qui déjà assujettis à l’impôt sur le revenu et dont l’impôt serait automatiquement augmenté,  paraît très discutable, pour deux raisons tirées du précédent de 1979 lui-même et de l’existence de la LOLF.

1 °) Le précédent   

Il fait référence à la situation créée par l’annulation, le 24 décembre 1979, par le Conseil constitutionnel de la loi de finances pour 1980. Le gouvernement de Raymond Barre avait alors soumis en urgence au Parlement un texte prolongeant provisoirement l’exercice budgétaire : « Jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 1980, la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir, continue d’être effectuée pendant l’année 1980, conformément aux lois et règlements. Est de même autorisée la perception des taxes parafiscales existantes ». Le 30 décembre, cette loi financière, malgré son caractère original et transitoire, est jugée par le Conseil constitutionnel « nécessaire pour assurer la continuité de la vie nationale » qu’il appartient aux pouvoirs publics d’assurer « de toute évidence ». La loi provisoire n° 79-1159 du 30 décembre 1979 est adoptée sans modification par les deux assemblées Chacun s’incline. Nulle revalorisation du barème n’y figure. Elle  est relayée par une loi complète le 18 janvier 1980.

Deux amendements ont été déposés à l’Assemblée le 27 décembre 1979 et un au Sénat le lendemain non pas pour revaloriser le barème, mais pour en modifier la structure. Pour être conformes à l’article 40 de la Constitution, qui prohibe toute augmentation de dépense mais permet une diminution de recettes compensée par une augmentation d’une autre recette, ces amendements parlementaires ne devaient en effet emporter aucune perte de recettes. Ils  étaient donc gagés par un barème plus élevé pour les tranches supérieures  et/ ou par une création d’impôt sur la fortune. Ceci répondait également à un objectif politique affirmé par la gauche en 1979 consistant à augmenter la fiscalité des ménages les plus aisés.

Donc pour qu’un amendement parlementaire soit recevable, ses auteurs devront nécessairement augmenter la pression fiscale et ne pourront se contenter de revaloriser le barème.

L’effet mécanique d’une telle revalorisation pour compenser l’inflation,  prévue par le projet du gouvernement déposé le 10 octobre et rejeté par l’Assemblée est donc perdu si le projet  est abandonné.

2°) L’ article 45 de la LOLF

  Si le gouvernement est renversé sur le PLFSS, ce texte n’est pas pour autant définitivement rejeté. Il est transmis au Sénat , lesté d’un élément baroque : un rejet du texte par une des assemblées après un accord de la CMP.  Mais cette transmission permettra sans doute au gouvernement démissionnaire de constater que le délai de 50 jours prévu par l’article 47-1 est indiscutablement dépassé même à s’en tenir à la computation habituelle ( le 5 décembre) et de mettre en œuvre le texte par ordonnance

La situation du PLF est différente : le délai de 70 jours ouvrant la même faculté expire le 21 décembre, à supposer ici encore que le point de départ de la computation soit celui, habituel, du dépôt de la dernière annexe, nonobstant le dépôt du texte, lui-même hors délai, le 10 octobre. Est-ce que la convocation d’une CMP prévue pour le 18 décembre, entre dans l’ « expédition des affaires courantes » qui délimite las pouvoirs d’un gouvernement renversé ? A supposer que ce soit le cas, le gouvernement se heurterait à un vote négatif de l’Assemblée  er ne pourrait plus engager sa responsabilité, déjà résiliée.

La « loi spéciale » à laquelle fait allusion M. Tanguy est désormais encadrée par l’article 45 de la LOLF si le gouvernement n’a pas présenté avant le 11 décembre une loi de première partie ou si celle-ci a été rejetée : « le gouvernement dépose, avant le 19 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, devant l’Assemblée nationale, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. Ce projet est discuté selon la procédure accélérée ».

Il ne parait pas douteux que le gouvernement, même démissionnaire peut y recourir au nom de la nécessaire continuité de la vie nationale et de permettre ainsi la répartition des crédits correspondant aux « services votés ».

Ce texte, qui n’existait pas en 1979 , vise une situation transitoire de maintien de l’existant, c’est-à-dire du barème actuel. Le prélèvement à la source s’opérera donc sur cette base.

A supposer même qu’il soit jugé recevable au regard de l’objet précis du texte, seul le gouvernement pourrait déposer un amendement qui ne porterait que sur la revalorisation du barème, mais on voit mal un gouvernement renversé amoindrir la conséquence de la censure.

L’échappatoire selon lequel un amendement sur le barème viendrait rétablir la situation prévue par le projet initial est donc illusoire : un tel amendement, sur un projet différent du PLF pour 2025, est contraire à l’article 40 de la Constitution. En outre, la revalorisation des tranches du barème excède le champ de la loi spéciale prévue à l’article 45 de la LOLF, et peut être l’expédition des affaires courantes.

Cette remarque vaut a fortiori pour toutes les dépenses qui excèdent ce que permet cette loi spéciale, le même article 45 de la LOLOF prévoit que « le Gouvernement prend des décrets ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés » qu’il définit comme «le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l’année ». La loi spéciale ne permet donc pas de dépenses supplémentaires ( défense, EHPAD , Intérieur , justice .. ) que seul le projet débattu peut incorporer.

L’absence de revalorisation du barème aurait eu un impact de 6, 2 milliards d’euros en 2024 et son coût est estimée – pour 2% de revalorisation prévus – à 3,7 milliards d’euros pour 2025, qui seront supportés par tous les assujettis à l’IR en l’absence de cette mesure.

Il faut, comme l’a indiqué Michel Barnier, que ceux qui votent la censure assument la responsabilité de l’absence de loi de finances, de revalorisation du barème et de dépenses nouvelles. Tenter d’en minimiser l’effet est illusoire.

Jean Pierre Camby
Docteur en droit
Auteur de «le travail parlementaire sous la V e République » LGDJ 2024