À l’aune de son expérience du Watergate, Dennis Unkovic s’interroge sur l’évolution de la présidence américaine à l’ère Trump. L’extension des pouvoirs de l’exécutif, consacrée par la Cour suprême, soulève la question de la capacité des contre-pouvoirs institutionnels à préserver l’équilibre démocratique des États-Unis.

Lorsqu’il m’a été proposé de rédiger un article non partisan consacré aux perspectives du second mandat du président Donald Trump, mes pensées sont immédiatement revenues un demi-siècle en arrière.

À l’été 1974, au plus fort du scandale du Watergate, j’étais conseiller juridique auprès de Hugh Scott, chef de la minorité républicaine au Sénat des États-Unis. Le président Richard Nixon était alors mis en cause pour son implication dans le cambriolage du siège du Comité national démocrate et dans la mise en place d’un système d’écoutes clandestines. Une décision de justice lui avait ordonné de remettre les enregistrements de ses conversations avec ses principaux collaborateurs.

Devant la Cour suprême des États-Unis, son avocat, James Sinclair, soutint que le président n’était pas tenu de se conformer à cette injonction. Selon lui, Richard Nixon bénéficiait, en raison de ses fonctions, d’un « privilège exécutif absolu ». La Cour suprême rejeta cet argument et décida rapidement, par huit voix contre aucune – un juge s’étant déporté – qu’aucun citoyen, pas même le président des États-Unis, n’est au-dessus des lois.

Quelques jours plus tard, mon supérieur, le sénateur Hugh Scott, accompagné de l’ancien candidat républicain à la présidence Barry Goldwater et du président du Parti républicain, Dean Burch, rencontra Richard Nixon dans le Bureau ovale. Ils lui indiquèrent que, si la procédure de destitution était soumise au vote du Sénat, il ne disposerait pas du soutien nécessaire pour éviter une condamnation. Richard Nixon choisit alors de démissionner. Son successeur, le président Gerald Ford, lui accorda ensuite une grâce présidentielle. Cette démission ne signifiait toutefois pas que Richard Nixon acceptait la décision de la Cour suprême. Lors de la célèbre série d’entretiens accordés en 1977 au journaliste britannique David Frost, celui-ci lui demanda s’il considérait comme illégaux les actes à l’origine du scandale du Watergate. Richard Nixon répondit par une formule demeurée célèbre : « Lorsque c’est le président qui agit… alors ce n’est pas illégal ».

DU WATERGATE À TRUMP V. UNITED STATES : UN DEMI-SIÈCLE D’ÉVOLUTION DE LA PRÉSIDENCE AMÉRICAINE

Cinquante ans plus tard, Donald Trump s’est, lui aussi, retrouvé devant la Cour suprême des États-Unis dans l’affaire Trump v. United States.

La composition de la Cour avait toutefois profondément changé. Trois de ses membres avaient été nommés par Donald Trump au cours de son premier mandat, et la décision rendue fut très différente de celle adoptée dans l’affaire United States v. Nixon.

Le 1er juillet 2024, par six voix contre trois, la Cour suprême a jugé qu’un président bénéficie d’une très large immunité à l’égard des poursuites pénales pour les actes officiels accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Selon cet arrêt, le président jouit d’une immunité absolue pour tous les actes relevant de ses compétences exécutives essentielles ou exclusives.

Parmi celles-ci figurent notamment le pouvoir de grâce, la nomination et la révocation des principaux responsables de l’administration fédérale, la reconnaissance des États étrangers ainsi que la décision d’engager des enquêtes ou des poursuites lorsqu’il estime qu’une infraction a été commise.

La Cour a également considéré que le président bénéficie d’une « immunité présumée » pour l’ensemble des autres actes officiels accomplis dans l’exercice de ses fonctions ainsi que pour les déclarations publiques qui s’y rattachent. En définitive, l’arrêt Trump v. United States reconnaît au président des États-Unis une immunité d’une portée particulièrement étendue pour les actes accomplis durant son mandat.

Après sa réélection en novembre 2024, Donald Trump s’est rapidement prévalu de cette décision. L’une de ses premières mesures fut d’accorder une grâce présidentielle à plus d’un millier de personnes condamnées, ou ayant plaidé coupable, pour leur participation aux événements du 6 janvier 2021, lorsque le Capitole des États-Unis fut pris d’assaut.

L’EXTENSION DES POUVOIRS PRÉSIDENTIELS ET L’AFFAIBLISSEMENT DES CONTRE-POUVOIRS

Alors que les États-Unis célèbrent le 250e anniversaire de leur indépendance, il convient de rappeler que les Pères fondateurs avaient conçu un système politique reposant sur trois pouvoirs de même rang : le pouvoir législatif, exercé par le Congrès ; le pouvoir exécutif, confié au président ; et le pouvoir judiciaire.

Leur ambition était de rompre avec la monarchie et d’empêcher qu’un président américain puisse jamais exercer des prérogatives comparables à celles d’un roi. Ils instituèrent à cette fin le système des checks and balances, destiné à garantir l’équilibre des institutions par des mécanismes réciproques de contrôle et de contrepoids.

Cet équilibre s’est progressivement transformé au cours des vingt-cinq dernières années. Les présidents, républicains comme démocrates, ont successivement élargi le champ de leurs prérogatives, tandis que le rôle du Congrès tendait, dans les faits, à s’effacer.

À la suite des attentats du 11 septembre 2001, George W. Bush exerça des pouvoirs exceptionnellement étendus avec le soutien du Congrès. En 2009, Barack Obama fit lui aussi un usage particulièrement large des prérogatives présidentielles afin de faire face à la crise financière mondiale. Durant son premier mandat, Donald Trump adopta plusieurs décisions particulièrement controversées. Son successeur, Joseph Biden, élargit à son tour le champ de l’action présidentielle afin de mettre en œuvre les priorités de son administration.

Au moment où ces lignes sont écrites, Donald Trump, engagé dans son second mandat, enregistre des niveaux d’approbation historiquement faibles. Les élections de mi-mandat de novembre 2026 conduiront au renouvellement de l’ensemble de la Chambre des représentants ainsi que d’un tiers des sièges du Sénat.

Si les contestations internes demeurent aujourd’hui limitées au sein du Parti républicain, plusieurs indices laissent penser que nombre de ses élus devront affronter des scrutins difficiles. Le parti pourrait ainsi perdre le contrôle de la Chambre des représentants, voire celui du Sénat.

La Constitution interdisant à un président d’exercer plus de deux mandats, Donald Trump pourrait perdre la maîtrise du Congrès avant l’achèvement de sa présidence et entrer dans ce que les Américains qualifient traditionnellement de lame duck presidency, c’est-à-dire une présidence de fin de mandat privée d’une réelle capacité d’initiative.

Les États-Unis traversent ainsi une période marquée par de profondes incertitudes politiques et institutionnelles.

QUE PEUT-IL SE PASSER MAINTENANT ?

S’il est naturellement impossible de prévoir avec certitude l’évolution de la situation politique américaine, quatre évolutions méritent une attention particulière à mesure que Donald Trump aborde la seconde moitié de son mandat.

La première tient au fait qu’au regard de son parcours politique, il paraît peu vraisemblable que le président revienne sur les orientations qu’il a déjà arrêtées. La décision de la Cour suprême lui reconnaissant une immunité particulièrement étendue réduit considérablement le risque de poursuites pénales pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions, y compris après son départ de la Maison-Blanche. En outre, son pouvoir de grâce ne connaît pratiquement aucune limite juridique. Il pourrait ainsi accorder une grâce présidentielle à lui-même, aux membres de sa famille ou à toute personne qui lui serait demeurée fidèle au cours de son second mandat.

Rien ne semble donc de nature à modifier les politiques actuellement conduites : réduction, voire suppression, de certaines agences fédérales, révocation des responsables qui ne soutiennent pas son programme, durcissement de la politique migratoire, multiplication des mesures de rétention et d’expulsion des migrants, ainsi que poursuite de nouvelles initiatives en matière de politique étrangère. Tout porte ainsi à croire que l’action présidentielle s’inscrira dans la continuité des orientations déjà engagées.

La deuxième évolution concerne les rapports entre le président et le Congrès. Aussi longtemps que le Parti républicain conservera, au moins jusqu’en janvier 2027, une majorité, même étroite, dans les deux chambres, il est peu probable que le Congrès entreprenne des initiatives susceptibles de remettre en cause la politique présidentielle. Des réserves pourraient certes apparaître sur certains aspects de la politique menée à l’égard de l’Iran. La situation évoluerait toutefois profondément si les républicains venaient à perdre leur majorité à la Chambre des représentants, voire au Sénat, à l’issue des élections de mi-mandat de novembre 2026.

Dans cette hypothèse, Donald Trump serait confronté, dès janvier 2027, à une opposition institutionnelle beaucoup plus affirmée. Le président est manifestement conscient de ce risque, tout comme de la contestation croissante suscitée par les initiatives de son administration tendant à modifier le découpage électoral ou certaines règles de procédure électorale afin de préserver l’actuelle majorité républicaine.

Plusieurs gouverneurs se sont d’ores et déjà opposés à toute tentative de l’administration fédérale d’influencer le déroulement des élections de novembre. Ce point revêt une importance particulière : en vertu de la Constitution américaine, l’organisation et la supervision des élections relèvent des États fédérés, et non du gouvernement fédéral. À mesure que l’échéance électorale approchera et que les accusations d’ingérence se multiplieront, les juridictions seront vraisemblablement appelées à jouer un rôle croissant.

La troisième évolution concerne la jurisprudence de la Cour suprême relative à l’étendue des pouvoirs présidentiels. Plusieurs indices donnent à penser que certains juges pourraient désormais considérer que la décision rendue en 2024 est allée trop loin en reconnaissant au président une immunité aussi étendue.

Deux décisions récentes semblent aller dans ce sens. En février 2026, la Cour suprême a invalidé les droits de douane imposés par Donald Trump à l’occasion du « Liberation Day », estimant que les tarifs douaniers constituent des prélèvements fiscaux dont l’institution relève exclusivement du pouvoir législatif, c’est-à-dire du Congrès.

Quelques mois plus tard, à la fin du mois de juin 2026, la Cour a également annulé le décret présidentiel signé dès le premier jour du second mandat de Donald Trump relatif au droit du sol. Cette décision a mis un terme à la tentative du président de refuser la citoyenneté américaine aux enfants nés sur le territoire des États-Unis de parents ne possédant pas la nationalité américaine.

Enfin, une quatrième évolution pourrait résulter des conséquences du conflit engagé avec l’Iran. La décision du président d’y impliquer les États-Unis n’a rencontré qu’un soutien limité, tant parmi les responsables politiques que dans l’opinion publique. Ce mécontentement dépasse les seules conséquences immédiates de la fermeture temporaire du détroit d’Ormuz et de la hausse des prix du pétrole qui s’en est suivie.

À plus long terme, ce conflit pèsera sur l’économie mondiale, alimentera les tensions inflationnistes et perturbera durablement les chaînes d’approvisionnement. Leur réorganisation exigera plusieurs années, tandis que les consommateurs, partout dans le monde, en supporteront déjà le coût. Cette insatisfaction pourrait, à terme, se traduire dans les urnes, tant aux États-Unis que chez les principaux alliés de Washington.

En définitive, les vingt-quatre prochains mois s’annoncent marqués par une forte incertitude et pourraient réserver plusieurs surprises. Rien ne permet aujourd’hui de penser que l’administration Trump modifiera sensiblement son orientation politique. La véritable question sera de savoir comment réagiront le Congrès et les juridictions américaines, en particulier après les élections de novembre 2026.

Dennis UNKOVIC,
Avocat en droit international