Une crise institutionnelle ?

La crise des « gilets jaunes » est d’abord sociale. Toutefois, on ne peut nier qu’elle représente aussi un nouveau tremblement au cœur du séisme qui secoue aujourd’hui toutes les démocraties occidentales. La remise en cause du régime politique, l’impression de ne plus avoir voix au chapitre et le constat d’une impotence étatique devant les difficultés de la vie quotidienne nourrissent rancœurs et revendications.

Il n’est pire moment pour réviser les institutions qu’une période de crise. Les constitutions votées par temps d’émeutes n’ont jamais duré longtemps. On est alors conduit à céder à des exigences contradictoires et à sacrifier à des idées simples. Les réformes dès lors menées sont louées pendant deux jours, haïes pendant deux décennies et moquées pendant deux siècles.

S’il ne convient pas de faire de nos institutions le bouc émissaire de convulsions qui les dépassent, des marges d’améliorations peuvent être envisagées afin de répondre structurellement au malaise. Il convient ainsi de repenser la crise de la représentation et celle de la décentralisation.

Conjurer la crise de la représentation

La crise de la représentation est autant un sujet de recherche qu’un marronnier médiatique. Ses solutions passent par une réflexion sur l’usage de nos instruments de démocratie directe et sur la représentativité du personnel politique.

Revigorer la démocratie directe

Le référendum d’initiative citoyenne est apparu comme une revendication importante de la contestation. Paré de toutes les vertus par certains, il est l’instrument de tous les maux pour d’autres. S’il ne faut pas surestimer les risques de ces initiatives, des obstacles institutionnels rendent leur mise en place difficile. Sans doute, à régime constant, vaut-il mieux réenvisager le rôle du référendum.

Il convient de raison garder à propos des dangers du RIC. De nombreux États, comme l’Italie, interdisent les RIC portant sur le budget. Un contrôle préalable à la tenue de la pétition peut par ailleurs permettre d’éviter qu’un RIC ne remette en cause des droits constitutionnellement garantis. Les études menées, notamment aux États-Unis, quant à la remise en cause de l’avortement ou le rétablissement de la peine de mort, montrent qu’aucun référendum sur ces thèmes n’a jamais débouché sur un oui1. De façon générale, trois quarts des RIC adoptés concernent des avancées sociétales sur lesquelles était frileux le monde politique.

Les limites du RIC sont d’un autre ordre. D’abord, elles ont trait au quorum. Si aucun quorum n’est prévu, alors des référendums peuvent conduire à une surmobilisation de certains électorats dans le contexte de scrutins fréquents et d’une participation atone. Il serait dès lors possible pour une minorité de l’opinion de faire passer une réforme par le simple jeu de l’abstention différentielle. En cela, l’idée de RIC locaux semble fondamentalement mauvaise. Par manque de publicité et au vu du taux déjà faible de participation aux élections territoriales, cela conduirait automatiquement à l’appropriation de ces instruments par des lobbys politiques surmobilisés. La solution serait alors d’établir un quorum au-dessous duquel le résultat du référendum ne pourrait être validé. Mais un tel outil risque de produire beaucoup de frustration et de ressentiment. Que dire d’une mesure largement approuvée, mais pour laquelle le quorum ne serait pas atteint ? Les récents exemples en Hongrie et Roumanie montrent que, pour les groupes hostiles au référendum, il vaut mieux appeler à l’abstention. Une opposition, même très minoritaire, peut alors l’emporter en refusant de participer à la réalisation du quorum.

Le RIC pose par ailleurs un problème institutionnel dans le cadre de la Ve République. Celle-ci est fondée sur le rôle central d’un président élu pour appliquer un programme. Si ce dernier concentre les pouvoirs, il fédère aussi les mécontentements.

L’introduction du RIC conduirait à la multiplication des initiatives tendant à remettre en cause la réalisation de ce programme et à revenir sur les mesures votées.

Sans même envisager un RIC révocatoire, le foisonnement de RIC législatifs rendrait incohérente la politique menée. Elle enfermerait le gouvernement dans la défense d’un maigre bilan conduit pendant les premiers mois du quinquennat.

Plus que le RIC, sans doute convient-il de repenser l’usage du référendum. Dans tous les pays où un référendum est soumis par l’exécutif, celui-ci s’apparente à une question de confiance2. Pour l’électorat, il s’agit d’accorder sa confiance au gouvernement sur le sujet évoqué. Aussi, en prenant parti dans le référendum, le gouvernement le sabote. La consultation doit représenter une vraie question qui demande à être tranchée sans qu’une réponse souhaitable soit a priori posée. Sans s’opposer au programme présidentiel, les référendums peuvent ainsi être des instruments rendant au peuple son libre arbitre dans les domaines non envisagés lors de l’élection. La démocratie directe rééquilibre dès lors la démocratie représentative en clarifiant les limites du mandat présidentiel dans la conduite d’un contrat avec les Français.

Revitaliser la démocratie représentative

Toucher aux institutions pour pallier la crise de la démocratie représentative peut s’envisager à condition que les solutions proposées ne soient pas contradictoires et portent aussi sur les fondements sociaux de ce malaise.

Parmi les revendications, deux semblent mises en avant en accord avec les projets de loi organique et ordinaire déposés : la baisse du nombre de parlementaires et l’introduction d’une dose de proportionnelle.

Or, ces deux évolutions prises ensemble voient leurs effets positifs s’annuler et leurs effets délétères s’additionner.

C’est notamment ce que montre une étude de Thomas Ehrhard et Olivier Rozenberg3. Élire 60 députés à la proportionnelle ne rend pas plus représentative l’Assemblée. Pour disposer d’un groupe, un parti doit obtenir 15 députés. Donc, pour obtenir un groupe, un parti devrait obtenir le quart de 60, c’est-à-dire 25 % des voix. Or, seul le parti majoritaire a obtenu plus que ce score aux dernières législatives. Le taux de proportionnelle trop faible conduit à l’impossibilité d’atteindre une représentation raisonnable des formations minoritaires. Par ailleurs, en diminuant le nombre de parlementaires élus au scrutin majoritaire, on réduit également celui des circonscriptions. Or, plus les circonscriptions sont grandes, plus les résultats tendent à s’homogénéiser. Chaque circonscription comprend alors des zones urbaines, périurbaines, rurales… et les particularités liées à la sociologie électorale d’un territoire sont gommées. Si l’on s’intéresse au second tour de la présidentielle, on note ainsi que Marine Le Pen est devant Emmanuel Macron dans 44 circonscriptions, mais dans seulement deux départements. Jean-Luc Mélenchon est, au premier tour, en tête dans 67 circonscriptions, mais uniquement dans trois départements. C’est là l’effet de lissage des grandes circonscriptions. Dans une crise des territoires périphériques comme nous la vivons, la diminution du nombre de circonscriptions conduirait à noyer un peu plus leurs voix. Le problème est, par ailleurs, qu’en augmentant la dose de proportionnelle, il faut encore baisser le nombre de députés élus au scrutin majoritaire, et donc aggraver le phénomène. Plus la dose de proportionnelle est importante à effectif constant, plus la représentativité des députés élus au scrutin majoritaire est faible. Marier les deux réformes revient dès lors à résoudre la quadrature du cercle.

Si devait être maintenue l’idée d’une baisse du nombre de parlementaires et d’une proportionnelle, alors cette dernière devrait être intégrale. Une prime majoritaire pourrait permettre au vainqueur d’appliquer sa politique sans risquer l’instabilité.

La crise n’est toutefois pas qu’institutionnelle. Le non-cumul des mandats peut ouvrir le monde politique à de nouveaux profils. Pour autant, il en barre également l’accès à des classes moyennes inférieures ou des milieux populaires issus du privé4. Le cumul introduit en effet une sécurité pour des individus qui ne peuvent, une fois lancés en politique, retrouver leur métier. La solution se cache donc aussi dans un vrai statut de l’élu permettant à chacun de revenir à une activité. Cela ne passe pas seulement par l’accompagnement après le mandat, mais par la formation tout au long de ce dernier. Au vu de la rapide évolution des métiers, le retour sans formation à une activité privée après dix ans est devenu aujourd’hui une gageure.

Repenser la décentralisation

La décentralisation devait représenter la promesse d’une démocratie locale renouvelée. En qualifiant un processus plus qu’un objectif, elle s’est muée en une course sans fin à la délégation de compétence. Elle a ainsi conduit au triomphe des grandes structures absorbant peu à peu la marge de manœuvre des communes. Illisible et technocratique, elle n’est pas parvenue à rapprocher la décision du citoyen. Il convient de remettre la décentralisation à l’endroit en osant une République communale et en remettant en cause le dogme suranné de la régionalisation.

Oser la République des communes

Face à la crise de la représentation, la commune apparaît comme le dernier échelon démocratique dont les représentants sont plébiscités par une majorité de Français selon la dernière enquête du Cevipof5. La démocratie municipale est construite sur des bases différentes de la démocratie nationale. Cette dernière a pour fondement l’identification à un corps politique abstrait dans lequel se projettent les individus. La commune est, elle, une démocratie de l’interconnaissance où l’élu est le semblable souvent rencontré, où chaque politique renvoie à un lieu familier. C’est là un point crucial, car, plus la collectivité est petite, plus la participation aux élections est importante6. Cette démocratie de l’interconnaissance constitue la racine de la socialisation politique sur laquelle peut se fonder par suite un sentiment de réengagement plus abstrait dans la Cité. C’est par ailleurs dans ce cadre unique que la démocratie peut aussi être rendue plus participative, car plus palpable. Dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, la loi prévoit un conseil citoyen dont une partie est tirée au sort. Instituer le même type d’organe à l’ensemble de la commune pourrait permettre de donner de l’air à la démocratie.

Pourtant, cette démocratie de l’interconnaissance a été, peu à peu, vidée de sa substance au fur et à mesure que les marges de manœuvre des communes se sont asséchées.

Repenser la décentralisation implique de redonner du pouvoir à chacune de ces petites Républiques pour leur permettre d’agir sur le réel.

Pour ce faire, il convient de réexaminer trois thèmes : les normes, les finances et la coopération intercommunale.

La complexité des normes, qui aujourd’hui étouffent l’initiative communale, est un vrai frein au déploiement de la démocratie locale. La volonté de simplification impulsée par la circulaire du 26 juillet 2017 représente un premier pas important. L’adaptation législative présente dans la révision constitutionnelle est intéressante, mais comporte un vrai danger d’illisibilité et d’insécurité juridique. Il serait aisé de s’en passer. Les collectivités disposent d’une compétence réglementaire en application des lois qui régissent leurs domaines de compétence. Toutefois, les textes législatifs et les décrets d’application pris par le pouvoir réglementaire national réduisent souvent cette capacité à peau de chagrin. Une loi et un gouvernement moins diserts offriraient une plus large liberté aux communes.

Il est aujourd’hui aussi plus qu’important de repenser la fiscalité locale. La suppression de la taxe professionnelle en 2010, puis celle de la taxe d’habitation à partir de la loi de finances pour 2018 ont deux inconvénients. D’abord, elles ont fragilisé les trésoreries des communes. Ensuite, et surtout, elles ont amputé la démocratie communale d’un instrument important : la possibilité d’adapter le montant de l’impôt à un projet politique. À l’heure où est évoqué le consentement à l’impôt, le lien entre la somme payée et les projets menés et vécus dans le cadre de la démocratie de l’interconnaissance est crucial. Il est la manifestation concrète du rôle de l’impôt pour chaque contribuable, la matérialisation de la responsabilité politique des représentants pour chaque citoyen.

La plupart des compétences des communes ne peuvent être assumées sans le concours de leurs voisines. Le législateur a depuis plusieurs décennies durci les cadres de l’intercommunalité. Les communes sont à présent tenues d’appartenir à des EPCI à fiscalité propre et de lui transférer d’importantes compétences qui échappent pour une large part à la délibération démocratique. Alors que la loi vise la réduction du nombre de syndicats de communes, qui permettent à quelques municipalités d’exercer ensemble quelques compétences ciblées, elle devrait l’encourager. La liberté des communes n’est pas de déléguer des compétences en bloc à des entités qui peuvent contenir parfois cent municipalités. Elle est de faire le choix pragmatique d’une coopération à la carte selon leurs besoins.

Revenir sur le totem de la régionalisation

Pourtant, les inégalités territoriales sont également renforcées par la décentralisation communale. Roland Bénabou liste ainsi parmi ses effets : « polarisation ville-banlieues, apparition de ghettos, effets induits sur le système éducatif et la productivité7. » In fine, la décentralisation communale n’est compatible avec un renforcement de l’égalité territoriale qu’à la condition d’une vraie péréquation soutenue par l’État. C’est là également la conclusion d’une étude de 2014 du FMI8. Comme le souligne un récent rapport sénatorial9, affaibli sur le territoire, l’État n’est plus en mesure d’apporter le soutien d’ingénierie permettant de porter des programmes communaux innovants. Une meilleure décentralisation communale implique un État fort et plus déconcentré qu’il ne l’est actuellement.

Or, l’État a tendu à se défausser de ses compétences de stratège économique au profit des régions, confondant au passage décentralisation et déconcentration. C’est là la pire des stratégies, reposant sur de vieilles idées développées dans les années 197010 et battues en brèche depuis. Elle est également le fruit d’une mauvaise vision de l’environnement européen. Frontaliers, la Sarre, le Pays basque ou le Val d’Aoste ont une taille plus proche d’un département que d’une région française. Des études économiques récentes montrent que la régionalisation de l’allocation des dépenses représente un frein à la croissance et conduit à la concentration des revenus11. Si la régionalisation peut impliquer une diminution des inégalités dans les régions riches, elle en entraîne l’augmentation dans les régions pauvres12. Plus le degré de décentralisation est élevé, plus les différences entre les régions, en matière de revenus et de structures du marché du travail, sont grandes13. Dans un rapport de 2016, l’OCDE note que la régionalisation profite généralement aux classes moyennes, mais induit un affaiblissement des classes populaires14. Ce problème est encore aggravé par l’émergence de revendications régionalistes prenant pour objet la péréquation. Dans leur analyse sur 329 régions et 18 pays, Emanuele Massetti et Arian Schakel montrent que la régionalisation administrative exacerbe le sentiment régionaliste15. Elle conduit par ailleurs inéluctablement à terme à une autonomie fiscale par refus de payer pour les territoires plus pauvres16. Les mécanismes de péréquation horizontaux mis en place sont alors de la poudre aux yeux. Ainsi, selon Eurostat, après une vague de régionalisation en Italie, entre 2008 et 2016, le taux de chômage dans la riche Lombardie est passé de 4 à 6 % contre 12 à 21,5 % en Calabre ; sur la même période, il restait stable en Corse. L’affaiblissement du rôle stratégique de l’État italien a ainsi conduit à une fragilisation des territoires pauvres qui n’est pas pour rien dans le succès du Mouvement 5 étoiles. De son côté, la Ligue a construit tout son succès sur le refus de la Padanie de payer pour le Sud. La régionalisation ne nuit donc pas seulement à la capacité de l’État à corriger les inégalités territoriales, elle est elle-même un facteur aggravant de ces inégalités et de la crise démocratique.

La décentralisation asymétrique, par l’intermédiaire de collectivités à statut particulier ou de collectivités à compétences particulières comme envisagées par le gouvernement dans le cadre du droit à la différenciation, représente un écueil supplémentaire.

La décentralisation asymétrique brouille en effet les cartes pour les électeurs, rendant plus illisible la décentralisation. La seule question en débat est alors l’identité et l’autonomie, question légitimée par l’exceptionnalité du statut17. La décentralisation asymétrique représente ainsi un vrai danger de fuite en avant vers des tensions identitaires qui se cristallisent sur la question de la redistribution économique. En dotant des collectivités de compétences dont ne disposent pas les autres, elle favorise également une politique de dumping. Elle conduit alors à amplifier les inégalités territoriales et sociales en plus d’entraîner un blocage politique structurel entre collectivités et État. Elle ne fait alors que fragiliser un peu plus les couches sociales les moins favorisées et le rôle d’un État gardien de l’égalité.

Benjamin Morel
Docteur à l’École normale supérieure Paris-Saclay
Chargé d’enseignement à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne
et à Science Po

  1. Shaun Bowler, Todd Donovan, « Measuring the Effect of Direct Democracy on State Policy: Not All Initiatives Are Created Equal », State Politics & Policy Quarterly, 4/3, 2004, pp. 345-363.
  2. Samuel Popkin, The Reasoning Voter, Chicago, Chicago University Press, 1991.
  3. Thomas Ehrhard, Olivier Rozenberg, « La réduction du nombre de parlementaires est-elle justifiée ? Une évaluation ex-ante », Sciences Po LIEPP Working Paper, 75, 2018.
  4. Julien Boelaert, Sébastien Michon, Étienne Ollion, Métier : député – Enquête sur la professionnalisation de la politique en France, Paris, Raisons d’agir éditions, 2017.
  5. Cevipof, Baromètre de la confiance politique, janvier 2019.
  6. Christian Borghesi, Laura Hernandez, Rémi Louf et Fabrice Caparros, « Universal size effects for populations in group-outcome decision-making problems », Physical review, 88(6-1), 2013.
  7. Roland Bénabou, « Quelques effets de la décentralisation sur les structures urbaines et le système éducatif », Revue économique, 46, n° 3, 1995, pp. 595-604.
  8. Caroline-Antonia Goerl, Mike Seiferling, « Income Inequality, Fiscal Decentralization and Transfer Dependency », International Monetary Fund Working Paper, 14/64, 2014 ; Cristian Sepulveda, Jorge Martinez-Vazquez, « The Consequences of Fiscal Decentralization on Poverty and Income Equality », Environment and Planning C: Government and Policy, 29/2, 2011,pp. 321–343.
  9. Mathieu Darnaud, La revitalisation de l’échelon communal, rapport d’information fait au nom de la commission des lois, n° 110, 2018, pp. 32-33.
  10. Voir notamment Wallace Oates, Fiscal federalism. New York, Harcourt Brace, 1972.
  11. Agnese Sacchi, Simone Salotti « The effects of fiscal decentralization on household income inequality: some empirical evidence », Spatial Economic Analysis, 9/2, 2014, pp. 202-222 ; Norman Gemmell, Richard Kneller, Ismael Sanz,« Fiscal decentralization and economic growth: Spending versus revenue decentralization », Economic Inquiry, 51/4, 2013, pp. 1915-1931 ; Andres Rodriguez-Pose, Roberto Ezcurra,« Is fiscal decentralization harmful for economic growth ? Evidence from the OECD countries », Journal of Economic Geography, 11/5, pp. 619-643.
  12. Tarkan Cavusoglu, Oguzhan Dincer, « Does Decentralization Reduce Income Inequality? Only in Rich States », Southern Economic Journal, 82/1, 2015, pp. 285-306.
  13. Pablo Beramendi, « Political Institutions and Income Inequality: The Case of Decentralization », Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschun, Discussion Paper, 2003.
  14. Sibylle Stossberg, David Bartolini, Hansjörg Blöchliger, « Fiscal decentralisation and income inequality », OECD Economics Department Working Papers, 1331, 2016.
  15. Emanuele Massetti, Arjan Schakel, « Decentralisation Reforms and Regionalist Parties’ Strength: Accommodation, Empowerment or Both? », Political Studies, 2017, 65/2, pp. 432-451.
  16. Anna Cento Bull, « The Lega Nord and fiscal federalism: functional or postfunctional? », Modern Italy, 16/4, 2011, pp. 437-447.
  17. Frans Schrijver, Regionalism after regionalisation: Spain, France and the United Kingdom, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2006, pp. 29-31.