Vers une redéfinition des équilibres infranationaux

Après nous avoir rappelé le concept de transition énergétique, Patrice Geoffron analyse pour la Revue le texte du projet de loi sur la transition énergétique et revient sur les atouts et faiblesses du système énergétique français face à ce pari ambitieux.

Revue Politique et Parlementaire – Quelles sont vos réactions à la lecture du texte de loi sur la transition énergétique ? Comment analysez-vous les avantages et les inconvénients de ce texte pour notre pays ?

Patrice Geoffron – Pour comprendre la portée de ce texte, il faut tout d’abord se rappeler que la notion de “transition énergétique” apparaît assez tardivement comme un élément central dans le débat public. Avant les années 2010, il est plus usuellement question de “politique énergétique” qui consiste à orienter ou programmer des investissements pour répondre aux besoins de services énergétiques, en tenant compte des contraintes de sécurité dans ce domaine (notamment d’approvisionnement en énergies fossiles), ainsi que de considérations de coûts et de compétitivité. Comparativement, la transition énergétique renvoie à la nécessité de transformer, sous contrainte de temps assez drastique, les actuels systèmes pour (schématiquement) en réduire l’empreinte carbone et répondre ainsi aux menaces de dérèglement climatique. Ce n’est donc plus l’obligation de répondre à des besoins énergétiques en croissance ou bien d’assurer notre sécurité collective (comme après les chocs pétroliers) qui appelle le changement, mais un problème global, totalement inédit.

La difficulté procède de la contrainte de temps qui suppose d’introduire des technologies qui ne sont pas toutes matures et qui, pour certaines, apportent des défis nouveaux : éolien et photovoltaïque délivrent de l’électricité de façon variable, au gré du vent et du soleil, le pilotage des systèmes s’en trouve profondément modifié. Le “challenge” posé par la transition est tel qu’il faut également agir sur la demande, en gagnant à la fois en “efficacité” dans les consommations, mais également en “agilité”, c’est-à-dire en adaptant la demande à l’offre dans certaines circonstances, et non plus seulement l’offre à la demande. Ce sont ces exigences nouvelles en termes de pilotage qui vont conduire à déployer des nouveaux compteurs (le Linky d’ErDF) dans tous les foyers afin de réorganiser le système d’information qui irrigue les réseaux (il s’agit du grand chantier des smart grids).

Par rapport à ce cahier des charges d’une extraordinaire densité, le texte de loi a comme premier mérite d’exister. L’observation n’est pas ironique : le vote de la loi doit conduire à disposer d’un cadre d’action, au terme de débats qui auront en fait été ouverts avec le Grenelle de l’Environnement, il y a une demi-douzaine d’années. Durant cette période, la compréhension collective que nous avons de ces enjeux, l’identification des leviers d’action, l’objectivation des difficultés sont autant de domaines dans lesquels nous avons progressé. En outre, différents “événements” (les manifestations du dérèglement climatique, l’instabilité géopolitique sous des formes renouvelées au Moyen-Orient ou à l’Est de l’Europe) sont venus conforter, dans l’esprit de nos concitoyens, la nécessité d’agir. Nous avons sans doute plus conscience aujourd’hui que le modèle énergétique français du XXe siècle, même s’il reste très performant, ne tient pas lieu de “sauf-conduit” pour avancer dans le nouveau siècle.

Ces éléments étant posés que dire, plus précisément, pour “évaluer” la portée de la loi ? Sa force essentielle est de fixer des objectifs de réduction des consommations énergétiques finales (-50 % en 2050 par rapport à la référence 2012) et de réduction des consommations d’énergies fossiles (-30 % en 2030 par rapport à la même référence). Si nous y parvenons, cette priorité donnée à la recherche d’efficacité énergétique constituera une sorte de “révolution copernicienne”. En l’espèce, plus que le dimensionnement de l’objectif (-50 % en 2050 n’est à l’évidence qu’un ordre de grandeur), c’est la rupture assumée qui importe et constitue un message pour la collectivité dans son ensemble.

Mais on entrevoit déjà les difficultés d’une telle rupture : la volonté politique de rénover 500 000 logements par an (énoncée par le président de la République dès la conférence environnementale de septembre 2012) constitue un objectif très éloigné des niveaux actuels de réalisation (de l’ordre de 150 000 par an) et il faudra de toute évidence du temps pour observer une réelle montée en puissance. Au-delà des évidentes contraintes de financement, chacun comprendra que multiplier par trois une “capacité de production” en matière de rénovation thermique correspond un saut d’échelle qui supposera réellement de disposer de temps.

En outre, comme, à la différence de l’Allemagne, notre nation est placée sous un fort stress économique, il nous sera difficile de faire preuve du même volontarisme en reportant les coûts de la transition sur les ménages (en Allemagne, ces derniers assument largement la charge financière du déploiement des renouvelables). Nous nous trouvons dans une situation paradoxale : avec cinq millions de ménages en situation de précarité énergétique (selon les chiffres de l’Observatoire national de la précarité énergétique), c’est-à-dire qui concrètement assument les dépenses énergétiques du foyer (électricité, gaz, fioul,…), la transition est un impératif pour réduire l’exposition de ces ménages au poids des dépenses énergétiques, dans un contexte de montée du chômage et de pression sur les revenus. Mais, ces mêmes contraintes financières pesant sur les ménages sont un obstacle à mobiliser une épargne pour investir ou pour supporter l’augmentation des tarifs de l’électricité qui sera rendue indispensable pour financer des investissements dans les réseaux ou continuer à déployer les renouvelables (et on voit d’ailleurs que le gouvernement, comme ses devanciers, n’est pas à l’aise avec cette perspective d’augmentation des tarifs de l’électricité, qui s’inscrit pourtant dans la logique de la transition).

La loi, face à cette menace de missing money, mobilise peu d’argent public et mise plutôt sur une recherche d’effets de levier ou le montage de financements innovants (tiers financement notamment), en mobilisant l’expertise des agences de l’État (CDC, BPI, ADEME). Par temps de crise, c’est tout à fait compréhensible, mais l’amorçage de la transition risque d’être difficile par manque d’impulsion initiale via de l’argent public. Dans cette même optique financière, on observe des réticences à utiliser des outils d’incitation classiques, comme des mécanismes de taxation. Au-delà du cas de l’écotaxe, il est regrettable que les travaux du comité pour la fiscalité écologique soient “interrompus”. L’expérience des pays scandinaves prouve que taxer le carbone peut constituer un outil puissant de modification des comportements et, au-delà de l’impact sur les émissions de CO2, permettre de lever des ressources financières utiles aux politiques publiques (ce double effet est qualifié de “double dividende”). De plus, si nous devions expérimenter un contre-choc pétrolier (avec également des impacts mécaniquement à la baisse sur le prix du gaz), nous devrions alors entrer dans la transition en nous confrontant à une baisse du prix des hydrocarbures… Alors même que nous souhaitons en réduire le poids de notre mix énergétique et effondrer les usages dans une proportion de 30 % en 2030. Si nous ne parvenons pas, via la fiscalité, à envoyer des signaux de prix cohérents, nous risquons de peiner à engager la transition.

Utiliser de tels signaux est d’autant plus important que, comme le confirment la plupart des classements internationaux (notamment celui du World Economic Forum), le système énergétique français présente un niveau de performances parmi les plus élevés du monde (constance des services délivrés, niveau modéré d’émissions de carbone par habitant, diversification des sources d’approvisionnement,…). Sans incitation, il est à craindre que nos concitoyens retardent leurs efforts pour investir dans la modification d’un système… qui fonctionne encore bien à leurs yeux.

RPP – La mise en place d’un nouveau mix énergétique ne se fera pas sans coûts. Quel montant faut-il mobiliser pour atteindre les objectifs fixés par le texte de loi et quels résultats peut-on en attendre en termes de PIB et d’emplois ?

Patrice Geoffron – Il est évident que la transition ne se fera pas sans coût. Pour donner un ordre de grandeur, il est admis que la rénovation thermique d’un habitat coûte de l’ordre de 20 000 € ; dans la mesure où l’objectif et d’opérer 500 000 rénovations par an, nous sommes face à un investissement de 10 milliards d’euros par an, effort à étendre sur plusieurs décennies… Plus globalement, la CDC Climat a publié en novembre 2014 une étude qui compare les niveaux observés de financements vers les filières “bas carbone” et ce qui sera nécessaire pour faire la transition : schématiquement, il va s’agir de doubler les flux, d’environ 20 milliards à plus de 40 milliards.

De tels chiffres peuvent effrayer ou fasciner, mais méritent d’être mis en perspective, à la lumière de deux observations.

Primo, le modèle économique de la transition est de recycler des dépenses d’importation d’hydrocarbures qui se montent aujourd’hui, « bon an mal an », à 60-70 milliards d’euros (tout au moins avant la baisse des prix amorcée mi-2014). La baisse de nos consommations d’hydrocarbures de 30 % en 2030 devrait donc, toutes choses égales par ailleurs, dégager un gain annuel récurrent de l’ordre de 20 milliards d’euros sur nos imports (avec certes des effets induits en termes de fiscalité qu’il convient d’anticiper). En outre, cette réduction accroîtra notre sécurité collective (en réduisant notre dépendance), phénomène qui est difficile à estimer économiquement, mais qui agit, en quelque sorte, comme une police d’assurance (dans la mesure où nous serions moins impactés, en cas de ruptures ou de difficultés d’approvisionnement). Une économie plus sobre en énergies fossiles amoindrit également certains effets de pollution locale et leurs impacts sur la santé publique, la productivité du travail… La Commission européenne estime que ses objectifs, à 2030, d’amélioration drastique de la qualité de l’air pourrait régénérer un gain annuel de l’ordre de la centaine de milliards d’euros, créer 100 000 emplois dans l’Union, entre autres bénéfices. Tout cela pour dire que la transition énergétique vise à supprimer des coûts d’approvisionnement en énergies fossiles ou des coûts induits sur nos systèmes de santé. Cette transition peut donc être “rentable”, à condition d’inventer des modèles économiques permettant de faire levier sur ce potentiel de réduction des coûts pour engager des investissements de long terme.

Secundo, la difficulté de l’exercice de prévision économique des effets d’une transition énergétique procède du fait que la loi ouvre sur des modifications profondes de l’organisation de notre vie en société et qu’il s’agit de modifications structurelles dont la pleine portée est impossible à capter dès à présent. Dès lors qu’il est question de modifier les moyens de production de l’énergie, les réseaux de transport et de distribution, de rénover l’ensemble du parc de bâtiments, de transformer les réseaux de transport de personnes ou de marchandises, et même l’architecture des villes, notre pays se trouvera profondément transformé en l’espace de deux décennies, avec sans doute une portée comparable aux bouleversements de l’après-guerre. Vu l’ampleur de la tâche, l’exercice de prévision macro-économique des effets de long terme, destiné à calculer l’impact sur le PIB et l’emploi, constitue une tâche très délicate, tant cet avenir recèlera de multiples ruptures. Dans le même ordre d’idées, il aurait été très difficile en 1990 d’imaginer l’impact effectif du développement des technologies de l’information à l’horizon 2015…

Plutôt qu’une très hypothétique appréciation de l’impact macro-économique dans les prochaines décennies pour notre collectivité, il est possible de rassembler un faisceau d’indices qui permettent d’approcher ce qui se joue.

Tout d’abord, la vision des économistes spécialisés dans l’analyse du changement climatique est que les efforts faits aujourd’hui sont moins coûteux que ce que nous pourrions faire dans vingt ou trente ans. Autrement dit, agir pour limiter les émissions de gaz à effet de serre aujourd’hui produit un effet (en termes de limitation de l’augmentation de la température à la fin du siècle) à moindre coût que si nous repoussions cet effort dans le temps. Il est admis que ne “rien faire” peut apparaître comme un bon calcul économique à court terme, mais se révèlerait comme une très mauvaise affaire à long terme (car il faudra se confronter à des conséquences plus violentes du changement climatique). Un rapport récent démontre que la limitation de l’augmentation de la température à la fin du siècle de 2°C suppose de dégager un volume d’investissements seulement accru de 5 % d’ici 20301. Dans une approche également globale, nous savons que le développement des énergies renouvelables ne peut plus être considéré comme une activité embryonnaire et draine de l’ordre de sept millions d’emplois au niveau mondial2.

Plus près de nous, l’Ademe estime que plus de 260 000 emplois en France sont liés à la recherche d’efficacité énergétique, 184 000 emplois dans le secteur résidentiel et 80 700 dans les transports. Pour le seul secteur du bâtiment, ce marché est estimé à 16 milliards d’euros et assemble à la fois des grands groupes (Saint Gobain, Schneider Electric, Legrand, Cofely, Dalkia, Alstom, Bouygues, Eiffage, Vinci…) et des petites entreprises dans les équipements, le bâtiment, le conseil… Autrement dit, des filières sont en train de se constituer dans l’efficacité (qui s’annonce comme un point de force pour la France), dans les renouvelables (ou du retard a été pris dans les segments les plus matures comme le photovoltaïque et l’éolien), dans le transport bas carbone…

Pour anticiper les effets à long terme, mon sentiment est qu’il vaut mieux observer et analyser la constitution de ces écosystèmes, plutôt que de chercher à anticiper dès aujourd’hui l’évolution des grandeurs macro-économiques à long terme. Il est probable que la compétitivité se jouera sur la capacité à intégrer toutes ces briques, au sein de ce qui est généralement qualifié de smart cities, et à exporter cette intelligence nouvelle, de sorte que la portée économique de la transition se jaugera également à l’export.

RPP – La transition énergétique suppose également la mise en place d’une nouvelle gouvernance en matière de production et de distribution d’énergie. Quelles vous paraissent être les évolutions possibles dans ces domaines et quelles sont vos suggestions ou propositions ?

Patrice Geoffron – Les efforts de transition énergétique font apparaître deux problématiques essentielles en termes de gouvernance, l’une est supranationale (la cohérence des décisions de la France avec celle de ses voisins au sein de l’Europe) tandis que l’autre est infranationale (l’articulation entre le niveau central et celui des régions et collectivités).

Pour ce qui est du niveau supranational, il convient tout d’abord de rappeler que l’idée d’une « Europe de l’énergie » relève au mieux du raccourci… Depuis le traité de Rome en fait, chaque État membre, y compris la France, a pu définir en très large autonomie ses choix énergétiques. Certes l’Europe pose des règles du jeu en commun (en particulier dans le fonctionnement des marchés), ainsi qu’une vision commune de la lutte contre le changement climatique (le “3×20 pour 2020”, le facteur 4 à l’horizon 2050) dont il faut souligner le caractère pionnier. Mais dès lors que l’autonomie de décision prévaut assez largement in fine, il est difficile d’imaginer que l’Union européenne parviendra à réaliser une transition énergétique… qui sera seulement l’addition de 28 transitions réalisées par chacun de ses 28 membres. Et, dans cette perspective, la loi française sur la transition, à l’instar de l’Energiewende allemande est, en quelque sorte, “autiste” en se souciant assez peu des décisions prises chez les voisins. On peut faire un parallèle avec la crise de la zone euro : quand il nous faut gérer un bien commun, avec de fortes interdépendances (la monnaie ou l’énergie), pour être efficaces il nous faudrait également inventer des formes de coordination dans les décisions des États membres. Or, ce défaut de coordination par temps de grandes turbulences économiques, crée une véritable situation de crise énergétique en Europe, observable aux nombreuses fermetures de centrales à gaz en Europe par faute de rentabilité, alors même que les centrales à charbon (bien plus nocives en termes d’émissions) prospèrent…

Le risque en Europe est de constater amèrement que la zone du monde pionnière en matière de transition (la vision européenne ayant été affirmée dans le courant des années 2000), pourrait ne pas gagner ensuite le leadership industriel. Il y aurait une cruelle ironie de l’Histoire, si les entreprises, les brevets, la valeur ajoutée, les emplois, les champions mondiaux de la transition émergeaient au final en Chine et/ou aux États-Unis. Nous ne sommes pas à l’abri de faire ce triste constat dans les deux prochaines décennies. Pour avancer dans le domaine de la coordination européenne, il y a sans doute plus à espérer dans le développement de coopérations bilatérales entre voisins, au niveau des réseaux énergétiques tout particulièrement, que dans un hypothétique big-bang qui reviendrait à redéfinir à Bruxelles les bases de la politique énergétique3.

Au niveau “infranational”, la transition énergétique porte en germes une redéfinition des équilibres internes. Il y va, même pour un pays européen bien peu fédéraliste comme le nôtre, de la simple logique. Dès lors qu’engager la transition énergétique revient à exploiter les ressources locales (eau, soleil, vent, biomasse, déchets…) à rénover l’habitat et les réseaux de transport,  à refonder l’urbanisme, il est évident que les solutions varieront extraordinairement et que les collectivités territoriales seront de légitimes coordonnatrices de ces efforts. Comme déjà évoqué, dès lors que la loi porte l’ambition d’une rénovation progressive du parc d’habitations et la multiplication par deux de la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique d’ici quinze ans (32 % dans la consommation finale en 2030), les collectivités territoriales se trouveront placées en première ligne. Cela ne doit pas conduire à imaginer que nous pourrions passer d’une construction centralisée d’un système énergétique (ce qui constitue évidemment notre tradition et caractérise les actifs matériels que nous avons aujourd’hui à gérer) à une  mutation totalement centrée sur l’invention, désormais, de nouveaux modèles au cœur de chaque territoire, sans forme de coordination. L’articulation de ces deux niveaux sera tout autant une source d’innovations et de richesses… que de tensions. On perçoit d’ores et déjà ces dernières dans les relations complexes entre ErDF et la FNCCR. Quoi qu’il en soit, la loi accorde une grande attention aux collectivités territoriales qui font l’objet de dispositions spécifiques dans chacune de ses dimensions. En outre, la promotion d’une économie circulaire, constituant un des volets de la loi, est évidemment un mouvement vers la constitution d’écosystèmes locaux. La mise en avant de territoires “exemplaires” est également une façon d’ériger les collectivités territoriales en promoteurs de la transition énergétique. Les 215 lauréats, dévoilés en février 2015, de l’appel à projets “Territoires à énergie positive pour la croissance verte” sont autant d’exemples de cette dynamique.

Ces questions relatives à la gouvernance énergétique au cœur de l’Europe et au cœur de la France nous renvoient à la complexité même de la transition : on a pu penser que cette grande transformation était avant tout l’affaire d’ingénieurs concentrant leurs efforts sur les filières bas carbone, mais nous découvrons que, dès lors que ce grand mouvement est appelé à modifier en profondeur l’organisation de nos sociétés, il contribuera à refonder le fonctionnement de nos démocraties.

Patrice Geoffron, professeur d’économie, directeur du Laboratoire d’économie de Dauphine et du Centre de géopolitique de l’énergie et des matières premières de l’Université Paris-Dauphine

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(1) Better Growth, Better Climate, The New Climate Economy Report, 2014.
(2) Données de l’International Renewable Energy Agency.
(3) Voir M. Derdevet, Énergie, l’Europe en réseaux, rapport au président de la République, Documentation française, 2015.

  1. Better Growth, Better Climate, The New Climate Economy Report, 2014.
  2. Données de l’International Renewable Energy Agency.
  3. Voir M. Derdevet, Énergie, l’Europe en réseaux, rapport au président de la République, Documentation française, 2015.