Depuis sa création en 1993, la Cour de Justice de la République rend des jugements à l’encontre de membres du Gouvernement ayant commis des actes répréhensibles dans l’exercice de leur fonction. Cependant, comme nous le montre Raphaël Piastra, l’organisation et l’activité de cette cour posent problème.

Pour Emmanuel Macron supprimer la CJR serait un moyen de rendre les ministres « comptables des actes accomplis dans leurs fonctions ordinaires ». Les rendre passibles du droit commun permettrait aussi d’apporter « une réponse ferme qui ne doit pas passer par une juridiction d’exception mais plutôt par une définition plus précise de ce qu’est la responsabilité ministérielle ». Cette position, la président de la République l’a défendue dès l’été 2017, dans son message lors d’un discours au Parlement réuni à Versailles. Il y esquissait notamment ce que devait être sa réforme constitutionnelle (aujourd’hui jetée aux oubliettes).

Dans son discours, le président de la République indiquait en effet que cette juridiction ne remplissait plus « la fonction essentielle de traiter de la responsabilité des ministres ». D’où son souhait de la supprimer. On était en 2017. Depuis, plus rien. Ou plutôt, « gilets jaunes » et Covid-19 obligent.

Et puis cette information qui est tombée. Dans le cadre d’une information judiciaire ouverte par la Cour de justice de la République sur la gestion de la crise du coronavirus, des perquisitions ont été menées jeudi 15 octobre matin au domicile et au bureau d’Edouard Philippe, ancien premier ministre, d’Olivier Véran, le ministre de la Santé, de Mme Buzyn, son prédécesseur, de Mme N’Diaye, ancienne porte-parole du gouvernement, et de M. Salomon, directeur général de la Santé.

Alors, la Cour de Justice de la République, créée par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, revient au-devant de la scène. Quid de son organisation (1) ? Quid de son activité (2) ?

1) Organisation

D’abord rappelons le Titre X qui consacre De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement.

Ensuite l’article 68-1 situe le cadre général de cette procédure nouvelle :

« Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis.
Ils sont jugés par la Cour de justice de la République.
La Cour de justice de la République est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines telles qu’elles résultent de la loi »

C’est la première fois dans l’histoire de la République qu’une telle responsabilité est fixée. Auparavant les ministres étaient en quelque sorte « intouchables ». Il s’agit a priori d’une avancée. Par membres du gouvernement, entendons ministres (secrétaires d’Etat) et premier ministre.

Dans l’ultime alinéa, on constate que le droit pénal et sa procédure lient la Cour. En d’autres termes, c’est le droit pénal qui fait loi.

L’article 68-2 alinéa 1 de la Constitution dispose :

« La Cour de justice de la République comprend quinze juges : douze parlementaires élus, en leur sein et en nombre égal, par l’Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement général ou partiel de ces assemblées et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la Cour de justice de la République. »

Que constate-t-on ? D’abord que la composition de cette Cour est à tout le moins hybride, « politico-judiciaire » (H. Haenel) même. En effet, on y fait cohabiter des parlementaires et des magistrats professionnels. Curieuse conception de la séparation des pouvoirs chère à Montesquieu. Relisons-le : « Tout serait perdu si le même homme, ou le même corps exerçait ces trois pouvoirs : celui de faire les lois, celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers ». Là on n’hésite pas à mélanger ceux qui « font les lois » et ceux qui « jugent les crimes ou les différents particuliers ». Au risque que « tout soit perdu » ?

C’est un peu le cas. Une certaine collusion peut même être envisagée. Ne prenons qu’un exemple. Lors de l’affaire du « sang contaminé », instruite en 1999 (cf. ci-dessous), Laurent Fabius est jugé par une Cour au sein de laquelle siègent des juges qui étaient déjà parlementaires (socialistes) lorsque lui-même était premier ministre. Et donc chef de la majorité socialiste ! Signalons aussi que cette Cour, plutôt politique, est « hébergée » au sein de la Cour de Cassation (cf. site C. Cass). Le budget de la Cour est inscrit dans la mission « pouvoirs publics », avec la Présidence de la République, l’Assemblée nationale, le Sénat et le Conseil constitutionnel. Ces cinq institutions ont en effet la particularité de déterminer elles-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement. Actuellement située 21, rue de Constantine dans le 7e arrondissement de Paris, il est prévu que la Cour s’installe au palais de justice historique de l’île de la Cité. Les procès se sont tenus au centre de conférences internationales pour l’affaire du sang contaminé ou, pour les derniers, dans la salle de la 1re chambre du tribunal de grande instance de Paris.

2) Activité

Selon les alinéas 2 à 5 de l’art 68-2 :

« Toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l’exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès d’une commission des requêtes.
Cette commission ordonne soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur général près la Cour de cassation aux fins de saisine de la Cour de justice de la République.
Le procureur général près la Cour de cassation peut aussi saisir d’office la Cour de justice de la République sur avis conforme de la commission des requêtes.
Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »

L’alinéa 2 démontre que tout citoyen peut donc déposer plainte auprès d’une commission des requêtes. Tout citoyen, c’est on ne peut plus large. Disons que c’est théoriquement accessible à tous. Seulement dans cette démarche citoyenne, il existe une phase où le bât blesse, c’est cette commission des requêtes. Pour le citoyen lambda, qu’est-ce ? Cette commission, composée de sept magistrats issus de la Cour de cassation, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, décide de l’engagement des poursuites. Ce filtre est mis en place afin que le nouveau droit offert aux particuliers ne devienne pas une « arme politique » contre l’action gouvernementale.

Trois étapes de procédure existent. D’abord la personne qui se déclare victime saisit la commission des requêtes. Ensuite cette dernière décide de la transmission de la plainte au procureur général près la Cour de cassation afin de saisir la Cour de justice de la République. Elle peut, à l’inverse, prononcer le classement de la procédure. Enfin si la plainte est déclarée recevable, la commission d’instruction, composée de trois magistrats de la Cour de cassation, procède aux auditions des personnes se déclarant victimes et des personnes incriminées. Elle décide ou non du renvoi de ces dernières devant la CJR.

On note ici que l’on a un entre-soi de juges professionnels. Aucun élu de la Nation !

On en arrive à la formation de jugement. La Cour se prononce à la majorité absolue et à bulletin secret sur la culpabilité du prévenu puis, en cas de culpabilité, sur l’application de la peine infligée. Son arrêt peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation, en cas de rejet de ses décisions, la Cour doit être recomposée avant de rejuger l’affaire.

A présent quelles ont été les affaires jugées depuis sa création ?

Depuis sa création, la CJR a prononcé un jugement à l’encontre de sept ministres.

En 1999, dans l’affaire du sang contaminé, la CJR a relaxé Laurent Fabius, Premier ministre à l’époque des faits, et Georgina Dufoix, ministre des Affaires sociales et de la Solidarité nationale. Elle a condamné « pour manquement à une obligation de sécurité ou de prudence », tout en le dispensant de peine, Edmond Hervé, secrétaire d’État à la Santé.

En 2000, elle a relaxé Ségolène Royal, ministre de la Famille, poursuivie en diffamation par des enseignants qu’elle avait accusés de couvrir des actes de bizutage.

En 2004, la Cour a condamné, après une instruction de dix ans, Michel Gillibert, secrétaire d’État aux Handicapés entre 1988 et 1993, « coupable d’escroquerie au préjudice de l’État », à trois ans d’emprisonnement avec sursis et 20 000 euros d’amende ainsi qu’à cinq ans d’interdiction des droits de vote et d’éligibilité.

En avril 2010, la Cour a condamné Charles Pasqua, ministre de l’Intérieur à l’époque des faits, à un an de prison avec sursis pour complicité d’abus de biens sociaux et de recel dans l’affaire des détournements de fonds au préjudice de la Sofremi, société d’exportation de matériel de police dépendant du ministère. Il a été blanchi dans les affaires du casino d’Annemasse où il était poursuivi pour corruption passive, et celle de GEC-Alsthom dans laquelle il comparaissait pour complicité et recel d’abus de biens sociaux.

En mai 2011, le procureur général de la Cour de cassation, ayant relevé « de nombreux motifs de suspecter la régularité, voire la légalité du règlement arbitral litigieux pouvant caractériser le délit d’abus d’autorité » a demandé une enquête visant Christine Lagarde, ancienne ministre de l’Économie, pour « abus d’autorité » dans l’arbitrage favorable à Bernard Tapie. Le 19 décembre 2016, elle a été reconnue coupable de « négligence », mais dispensée de peine.

En juin 2018, l’ancien garde des Sceaux Jean-Jacques Urvoas, soupçonné d’avoir transmis des informations confidentielles au député des Hauts-de-Seine Thierry Solère sur une enquête pénale le concernant, a été mis en examen pour « violation du secret professionnel ». Le 30 septembre 2019, la CJR a condamné Jean-Jacques Urvoas à un mois de prison avec sursis et à une amende de 5000 euros.

Dans les mois qui viennent doivent être jugées les affaires concernant MM. Fabius et Léotard pour complicité d’abus de biens sociaux dans l’affaire des frégates d’Arabie saoudite et des sous-marins du Pakistan.

Conclusion : vers la suppression de la CJR ?

La légitimité de la CJR est contestée. Avec notre collègue Cécile Guérin-Bargues, nous pouvons remarquer que ses décisions sont souvent peu convaincantes, les condamnations très faibles et parfois assorties de jugement moraux. De plus, on constate que si les ministres sont jugés par la CJR, leurs conseillers le sont par les tribunaux ordinaires (en général sévères à leur égard), ce qui conduit à une justice à deux vitesses et des jugements peu cohérents.

La suppression de la CJR avait été promise par François Hollande lors de la campagne présidentielle de 2012. Mais le projet a été abandonné. Dans le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique impulsé par Emmanuel Macron et présenté en conseil des ministres le 28 août 2018, la suppression de la Cour de justice de la République est de nouveau proposée, les ministres devant être jugés par la Cour d’appel de Paris. Cela nous semblerait une excellente solution.

Raphaël PIASTRA,
Maître de Conférences en droit public à l’Université Clermont Auvergne

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