De Gaulle : quel héritage constitutionnel ?

Sans le retour aux affaires du général de Gaulle en mai-juin 1958, la Constitution de la Ve République n’aurait jamais existé.

Le constat est sans appel : les acteurs de la vie politique de la IVe République, à commencer par le Président de la République et les présidents du Conseil, étaient parfaitement conscients des défauts du système constitutionnel issu de la Constitution de 1946, mais toutes les tentatives destinées à renforcer le pouvoir exécutif étaient vouées à l’échec. Elles se heurtaient à l’incapacité des partis politiques et des groupes parlementaires à remettre en cause une situation où les coalitions se faisaient et se défaisaient en moyenne tous les six mois1. La Constitution du 4 octobre 1958 est donc venue combler un vide, celui de la capacité du pouvoir exécutif à gouverner de manière stable et efficace, tout en assurant la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale, élément indispensable pour qualifier la Ve République de régime parlementaire et, encore plus, pour satisfaire aux exigences de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958, celle qui a permis une transition parfaitement continue entre les deux régimes successifs.

Évoquer l’héritage constitutionnel du général de Gaulle consiste donc, à mesurer en quoi les institutions de la France de l’an 2020 sont dans la descendance directe de celles établies en 1958. Encore faut-il convenir du point de départ. L’héritage de de Gaulle n’existe évidemment pas avant l’été 1958, mais se limite-t-il au texte publié au Journal officiel du dimanche 5 octobre 1958 ? Comment prendre en compte la si fondamentale réforme constitutionnelle du 6 novembre 1962, celle qui a totalement transformé le jeu politique en prévoyant depuis lors l’élection du Président de la République au suffrage universel direct ? Il suffit de jeter un coup d’œil sur la vie politique des soixante dernières années pour se rendre compte de la transformation. L’histoire politique n’est plus découpée en fonction des élections législatives, mais de l’élection présidentielle. Que serait devenue la Ve République sans la révision de 1962 ? Nul ne peut le dire avec certitude, mais l’échec du référendum du 28 octobre 1962 aurait entraîné le départ du général de Gaulle et, très probablement, l’élection d’Antoine Pinay ou de Paul Reynaud pour le remplacer. La suite n’aurait pas été la même.

La Constitution de 1958 a été modifiée vingt-quatre fois : elle comprenait 92 articles plus deux textes historiques (1789 et 1946) ; aujourd’hui elle comprend 108 articles et trois textes rattachés (avec la Charte de l’environnement de 2004). Quasiment les deux-tiers des articles de 1958 ont été modifiés, certains plusieurs fois. Il y a eu des abrogations, des renumérotations, des articles remplacés avant même d’être entrés en vigueur, bref de profondes transformations sont intervenues. Certaines révisions avaient un objet très précis, mais fondamental (1962, 2000 sur le quinquennat) ; d’autres, beaucoup plus substantielles, n’ont eu qu’un impact limité (2008 sur la modernisation des institutions). La « Communauté » inscrite dans le texte de 1958 fait référence à la Communauté composée des pays africains et malgache ; celle introduite en 1992 concerne « les Communautés européennes » devenues l’Union européenne. En 1958, le rôle du Conseil constitutionnel disparaissait derrière le « parlementarisme rationalisé » ; depuis cinquante ans, grâce à sa jurisprudence et aux révisions constitutionnelles de 1974 et de 2008 il est devenu la première vraie cour suprême à la française. De tout cela, il serait indispensable de parcourir longuement les cheminements. Pour se limiter à l’essentiel, la Ve République demeure gaulliste, mais elle demeure aussi un enjeu politique.

La Ve République demeure gaulliste

Le général de Gaulle n’a jamais contesté avoir fait écrire la Constitution selon ses directives. Dans ses Mémoires d’espoir il affirme ainsi : « je dirige le travail de réforme des institutions »2. En réalité, le président du Conseil s’est surtout intéressé à tout ce qui concerne le Président de la République, la continuité de l’État et sa primauté politique, laissant à Michel Debré et à son groupe de travail, en liaison avec les ministres d’État, une très large autonomie pour les relations entre le Gouvernement et le Parlement et les autres dispositions constitutionnelles. Contrairement à ce qu’attendaient certains le général de Gaulle n’avait pas dans sa poche une constitution toute faite3. Il n’en demeure pas moins que rien n’a été écrit et retenu sans son accord express. En ce sens, la Constitution reflète une logique et une cohérence typiquement gaulliennes. Les articles 5 sur la mission, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur, du Président et 16 sur les pouvoirs exceptionnels du Président en cas de situations de crise portent la marque d’un vocabulaire plus gaulliste que traditionnel. Des expressions telles que « continuité de l’État », « Indépendance nationale » ou « de la Nation », « intégrité de son territoire », « exécution de ses engagements internationaux » en sont la preuve manifeste. Personne, d’ailleurs, n’a proposé de les modifier. Il arrive même qu’un président de la République y fasse expressément référence, comme François Mitterrand le 12 juillet 1984 pour annoncer un élargissement du champ du référendum.

Par rapport au texte de 1958, la question centrale demeure celle de la place du Président de la République dans l’équilibre politique national. Le général de Gaulle n’avait guère besoin d’une quelconque légitimité électorale pour affirmer son autorité et, surtout, pour qu’elle soit reconnue. La célèbre formule du Président René Coty, le 8 janvier 1959, « Le premier des Français est désormais le premier en France »4résume tout.

Le général de Gaulle tire son autorité de l’histoire.

C’est largement pour remplacer cette histoire si particulière et héroïque par une énergie accordée par le suffrage universel que la réforme de 1962, après une vraie crise parlementaire et politique, permettra, par la suite, à l’élu direct du peuple, qui n’est pas le représentant d’une circonscription locale, mais d’une immense circonscription, la France de métropole et de l’outre-mer, de bénéficier d’une primauté politique. La révision de 1962 n’a pas modifié l’équation personnelle du général de Gaulle, sauf à le faire mettre en ballotage en décembre 1965. Elle a permis à ses successeurs de mener une campagne électorale destinée à structurer rapidement la vie politique, et donc le jeu des forces politiques, autour d’un pouvoir plus personnel que collectif. Il suffirait de reprendre les déclarations de MM. Pompidou, Giscard d’Estaing, Mitterrand, Chirac, Sarkozy, Hollande et Macron pour découvrir une vraie continuité dans l’affirmation de la primauté présidentielle, opposée à toutes les autres expressions du pouvoir.

La seule limite à la prépondérance présidentielle est venue des périodes de cohabitation, c’est-à-dire de l’existence à l’Assemblée nationale d’une majorité politique différente, en général opposée, à celle qui avait porté le Président au pouvoir.

Les trois cohabitations (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002) présentent chacune une identité propre : la première parce qu’elle était redoutée, qu’elle a forgé la suite et qu’elle a été vécue comme un affrontement entre François Mitterrand et Jacques Chirac ; la seconde parce que la certitude de la fin du mandat de François Mitterrand l’a rendu moins conflictuelle ; la troisième parce qu’elle a duré le temps complet d’une législature et que c’est à cause d’elle qu’a été adopté le passage du septennat au quinquennat. La question centrale a été de savoir comment répartir désormais les pouvoirs entre le Premier ministre et le Président de la République. Plusieurs « lectures » de la Constitution ont été proposées, les unes tendant à donner sa pleine valeur à la formule de l’article 20 (« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation »), les autres à tenir compte de la pratique instaurée au profit du Président de la République. Les premiers mois du printemps 1986 ont été décisifs. Le modus vivendi mis au point, au moins tacitement, entre les collaborateurs du Président et du Premier ministre deviendra la matrice des cohabitations ultérieures5. Certes, le Président n’exerce plus en période de cohabitation la plénitude de ses pouvoirs antérieurs, mais il demeure, y compris par rapport au Premier ministre, le détenteur des fonctions régaliennes inscrites à l’article 5 de la Constitution.

C’est largement pour éviter, autant que faire se peut, de nouvelles cohabitations que la révision du 2 octobre 2000 a raccourci la durée du mandat présidentiel de sept ans à cinq ans. Due à une initiative de Valéry Giscard d’Estaing, opportunément reprise par Lionel Jospin, et endossée plus qu’acceptée par Jacques Chirac, elle a profondément modifié l’allure de la fonction présidentielle. Combinée avec l’organisation dans la foulée des élections à l’Assemblée nationale elle permet au Président nouvellement élu d’obtenir cinq années de majorité présidentielle, sans avoir à craindre des élections législatives intermédiaires. De ce point de vue la France se rapproche des autres démocraties européennes où l’attribution du pouvoir (exécutif et parlement) se fait, en général, pour une période de quatre ou cinq ans.

À l’inverse, elle renforce mécaniquement et sans aucune échappatoire possible, avec ses avantages et ses inconvénients, la verticalité du pouvoir présidentiel et la relégation de la majorité parlementaire à un rôle secondaire.

La question, souvent posée, de savoir si le général de Gaulle aurait été partisan d’une telle transformation n’a guère de sens : faire parler les morts est un exercice dangereux ; de plus la solution du septennat a été retenue en 1958 plus pour se conformer à la tradition que par une volonté explicite. Il est, par contre, évident que le double quinquennat (Président et majorité parlementaire) ne peut que réduire, sans la supprimer pour autant, l’influence du Premier ministre. Ce dernier ne dispose que de la latitude politique que veut bien lui confier le Président de la République. À eux deux, dans le secret de leurs conversations, de se répartir les rôles : au Président l’essentiel et la France dans le monde ? Au Premier ministre les affaires et les chausse-trappes de la politique au quotidien ? Si telle est la solution retenue, elle se situe dans la droite ligne des intentions du général de Gaulle.

La Ve République demeure un enjeu politique

La France est probablement une des rares démocraties où la question constitutionnelle revient en permanence dans le débat public.

Les vingt-quatre révisions intervenues depuis 1958 répondent à des logiques différentes, mais elles expriment un besoin d’adaptation des institutions. Demeure l’interrogation sans cesse remise sur la tapis : peut-on « démocratiser » la Ve République ?

Il est rare que l’on cherche, au-delà de l’instant, à s’interroger sur « pourquoi une révision constitutionnelle ? ». L’exercice mérite néanmoins d’être tenté, au moins pour identifier les diverses justifications du changement proposé6.

Une première explication trouve sa source dans une volonté politique explicite : par exemple, en 1962 pour le mode d’élection du Président de la République, en 2000 pour le passage au quinquennat, en 2005 pour la Charte de l’environnement ou en 2008 pour « la modernisation des institutions de la Ve République. On peut s’interroger sur les motivations profondes, voire les intentions cachées, des initiateurs de la révision, mais l’aspect purement politique l’emporte sur toute autre explication. Aucune d’entre elles ne répond à un besoin juridique précis. En 1962, le général de Gaulle voulait à la fois aller jusqu’au bout de la logique de 1958, assurer le pouvoir de son successeur et porter un coup fatal aux partis politiques de l’ancien monde, c’est-à-dire d’avant 1958. En 2008, le Président Sarkozy, dans le prolongement de son discours d’Épinal et des suggestions de la commission Balladur, espérait devenir le chantre d’une démocratie renouvelée. Lorsque la volonté politique conduit à modifier une disposition inscrite dans la Constitution, il n’y pas d’autre solution que de modifier la Constitution.

Une deuxième justification découle d’une évolution imprévue en 1958, les conséquences de la montée en puissance du Conseil constitutionnel. Il convient alors de contourner une décision du Conseil pour parvenir à la réforme législative souhaitée. Lorsqu’il s’avère impossible d’instituer la parité aux élections politiques par la voie législative, il devient indispensable, en 1999, de modifier la Constitution pour prévoir « l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ». Lorsqu’il est impossible, à propos du droit d’asile, de tirer les conséquences des accords de Schengen par la voie législative ordinaire, la révision de 1993 pose les bases constitutionnelles de cette possibilité. Nul n’aurait sans doute pensé à évoquer une telle situation avant 1958 : la Constitution doit être révisée à cause du contrôle de constitutionnalité. En 1974 et surtout en 2008, l’élargissement des modalités d’intervention du Conseil constitutionnel, qu’il s’agisse de la saisine par les parlementaires ou de l’instauration de la « Question prioritaire de constitutionnalité » ne peut être effectué que par une révision constitutionnelle.

La troisième cause d’une révision découle de l’insertion de la France dans un environnement international contraignant. Déjà, en 1946, le préambule (alinéa 15) prévoyait que « sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix ». Depuis le début des années 1950, la France a lié son avenir à celui des ses voisins européens. Les évolutions successives des Communautés européennes (charbon/acier en 1951, énergie atomique et économie en 1957) débouchent en 1992 sur le traité de Maastricht, une étape significative en termes de transformation de l’exercice de la souveraineté avec à la fois la monnaie unique et le droit de vote, sous certaines conditions, des citoyens européens. Il appartiendra au Conseil constitutionnel de juger que la ratification de ce traité exige une révision préalable de la Constitution, mais sa certitude était intégrée depuis le début des négociations. La France ne fut, d’ailleurs, pas le seul pays à devoir adapter sa Constitution à la création d’une Union européenne. La révision de 1992, longuement débattue au Parlement avant le référendum de ratification du 20 septembre 1992, organise les bases constitutionnelles de cette participation de la France à l’Union européenne et donne, en particulier, naissance à un nouveau titre dans la Constitution « des Communautés européennes et de l’Union européenne », lequel perdra par la suite la référence aux « Communautés européennes ». D’autres révisions liées à l’Europe seront adoptées ultérieurement. En 1999, il devient indispensable d’ajouter à la Constitution un article pour permettre la ratification du traité de Rome sur la Cour pénale internationale de 1998. Ainsi huit des vingt-quatre révisions contiennent-elles, totalement ou pour partie, des dispositions relatives à l’inclusion de la France dans un univers plus large.

Certaines révisions, en raison de leur ampleur, juxtaposent les différentes cases de l’esquisse de la typologie. Ainsi, la révision Sarkozy de 2008, la plus importante en nombre d’articles modifiés, contient des dispositions d’ordre institutionnel (par exemple, la procédure législative ou le Conseil économique, social et environnemental, la création du Défenseur des droits), des dispositions concernant la création et les modalités de l’intervention du Conseil constitutionnel sur les lois en vigueur (la Question prioritaire de constitutionnalité) et une réécriture de certains articles relatifs à l’Union européenne (notamment pour les futures adhésions à l’Union).

Le général de Gaulle aurait-il approuvé cette incessante évolution de la Constitution ? Nul, heureusement, ne peut parler à sa place, mais il aurait certainement veillé à ce que ces modifications, parfois indispensables, ne remettent pas en cause l’essentiel, en l’espèce la primauté présidentielle.

La Ve République est-elle trop efficace ? Accorde-t-elle trop de pouvoirs au Président de la République ? Est-elle trop a-parlementaire, pour ne pas dire non parlementaire ? Telles sont les lancinantes questions qui parcourent l’univers politique et les réflexions académiques depuis soixante ans.

Mis à part les périodes de cohabitation, dont personne ne souhaite le retour, force est de constater que le couple Président plus majorité parlementaire dispose d’un pouvoir quasiment sans entraves.

Il devient alors difficile de s’interroger sur les voies et moyens susceptibles d’assouplir cette efficacité sans remettre en cause « l’esprit de la Ve République ». En d’autres termes, l’héritage du général de Gaulle sera-t-il éternel ? L’observation de la pratique politique permet de souligner les deux seuls vrais ressorts de cette suprématie présidentielle : un vote populaire massif en faveur d’un candidat qui devient Président, la confirmation par les électeurs de leur choix présidentiel en faveur d’une majorité parlementaire. François Mitterrand avait parfaitement explicité cette situation dans son message au Parlement du 8 juillet 1981 : « J’ai dit à plusieurs reprises que mes engagements constituaient la charte de l’action gouvernementale. J’ajouterai, puisque le suffrage universel s’est prononcé une deuxième fois, qu’ils sont devenus la charte de votre action législative ». Aucune autre formule ne pourrait mieux expliciter le présidentialisme majoritaire. La révision de 2008 avait pour intention de redonner plus d’influence au Parlement. Elle avait pour cela, en particulier, instauré un délai de six semaines entre le dépôt en première lecture devant la première assemblée saisie et l’inscription de la discussion en séance publique, sauf… recours à la procédure accélérée. Celle-ci est devenue la règle habituelle réduisant à zéro la portée du délai de six semaines, lequel, pourtant, partait d’un bon sentiment. L’impatience du réformisme présidentiel, celui de François Hollande comme celui d’Emmanuel Macron, est passée par là.

Sans ambitionner, comme Jean-Luc Mélenchon ou d’autres, d’oublier la Ve République au bénéfice d’une hypothétique VIe République, est-il envisageable de réformer profondément l’héritage gaulliste, tout en essayant de conserver un pouvoir présidentiel digne de ce nom ? La boîte à outils du constitutionnaliste n’est guère remplie. Elle permettrait soit de modifier le statut du Président soit de réfléchir à une autre composition de l’Assemblée nationale.

Si la toute puissance du Président de la République provient de son mode d’élection beaucoup plus que de ses pouvoirs explicites, un réflexe simple consisterait à remplacer l’élection au suffrage universel directe par une élection indirecte à partir d’un collège issu du suffrage universel, comme en 1958, mais avec des modalités différentes. On peut penser à l’ensemble des élus locaux du pays (conseillers municipaux, départementaux et régionaux). Une solution de cette nature rencontre deux obstacles quasiment infranchissables :
les Françaises et les Français aiment l’élection présidentielle. Ils y participent massivement et se passionnent pour cette compétition. Comme la modification de l’article 6 de la Constitution devrait normalement être effectuée par référendum, on voit mal comment obtenir un résultat positif. De plus un collège fondé sur les élus locaux, même avec des correctifs, penchera nécessairement vers le centre droit. Il n’est pas possible d’exclure a priori la victoire d’une autre tendance politique ;
comment un Président élu direct du peuple pourrait-il proposer que ses successeurs ne le soient plus ?

Quant à l’Assemblée nationale, la seule réforme significative serait de la faire élire à la proportionnelle, dans le cadre des départements ou des régions. L’instillation d’une faible dose de proportionnelle (vers 20/25 %) ne sert à rien. L’effet majoritaire demeurera. On a même constaté en 1986 que la proportionnelle pouvait, en fonction d’un contexte politique simplifié, déboucher sur une majorité stable, cohérente et disciplinée, surtout lorsqu’elle s’oppose à la majorité précédente. Cela n’empêche pas de réfléchir au retour au système électoral favori des partis politiques de l’ancien monde, celui de la IVe République. Dans le cas d’une majorité gouvernementale distincte, sans y être frontalement opposée, de la majorité présidentielle, les armes de la Constitution de 1958 seraient-elles suffisantes pour concilier démocratie assouplie et efficacité gouvernementale ? L’article 49, alinéa 3, (le vote d’un texte avec engagement de la responsabilité du Gouvernement) et la menace de la dissolution, demeurée discrétionnaire entre les mains du Président, seraient-ils des obstacles, voire des remparts, contre le retour au désordre de l’exécutif ? « À chacun sa vérité », comme aimerait le dire Pirandello.

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Si tout va bien, si l’élection présidentielle de 2022 n’engendre pas un cataclysme politique, si une VIe République n’est pas mise en chantier d’ici là, la Ve République célèbrera en 2023 ses soixante-cinq ans. Elle dépassera alors la longévité des Lois constitutionnelles de 1875 (1875-1940). Inévitablement, la question de l’héritage du général de Gaulle sera à nouveau évoquée. Inévitablement, certains se pencheront sur les pronostics de faible durée de vie de la nouvelle Constitution répandus pendant la décennie 1960 aussi bien par les acteurs politiques que par les commentateurs. Il ne sera, alors, plus possible de répéter en boucle que la Constitution de 1958 a été écrite sur mesure pour Charles de Gaulle. Elle lui a aisément survécu ; elle a tenu face à des alternances politiques imprévues et aux cohabitations ; elle n’a sombré ni pendant les dernières années de la guerre d’Algérie ni pendant mai 1968 ; elle a permis, de façon assez inattendue, que la Constitution devienne, enfin, la norme juridique supérieure de la France ; elle a intégré la coopération européenne. Chacun pourra, à sa guise, rêver à sa constitution idéale, mais nul ne pourra oublier, renier ou rejeter ce que la stabilité politique doit à celui qui est devenu le 1er juin 1958 le dernier président du Conseil de la IVe République et le 8 janvier 1959 le premier Président de la Ve République.

En quelques mois, il a successivement incarné la fin d’un monde ancien et l’émergence d’une nouvelle dynamique historique.

Didier Maus
Ancien conseiller d’État
Président émérite de l’Association française de droit constitutionnel
Ancien rapporteur général de la Commission des archives constitutionnelles de la Ve République
Président de la Société d’histoire de la Ve République
Maire de Samois-sur-Seine (2014-2020)

  1. Mon rapport De la IVe à la Ve République : ruptures et continuités, Études sur la Constitution de la Ve République, Les éditions STH, 1990, p. 15 et s.
  2. Mémoires d’espoir, La Pléiade, Gallimard, 2000, p. 905.
  3. L’écriture de la Constitution de 1958, (D. Maus, L. Favoreu, J.-L. Parodi, dir.), Economica, PUAM, 1992.
  4. Archives constitutionnelles de la V e République, La Documentation française, volume 3, 2010, p. 16.
  5. Mon rapport Approche constitutionnelle de la cohabitation, François Mitterrand, les années d’alternance (Georges Saunier, dir.), Nouveau Monde, 2019, p. 81 et s.
  6. Sans même évoquer les révisions qui échouent, soit par rejet express (par exemple en 1969 à propos de la réforme du Sénat et de la régionalisation), soit par abandon de la procédure à un stade ou à un autre de son processus (1972 pour le quinquennat, état d’urgence et nationalité en 2016, réforme proposée par M. Macron en 2018).