Le Conseil constitutionnel avait à juger de la proposition de loi portant création d’une contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels des grandes entreprises pour savoir si elle remplissait les conditions constitutionnelles et organiques d’ouverture de la phase de recueil des soutiens des électeurs au titre de la procédure dite du « référendum d’initiative partagée ».

Par sa décision du 25 octobre 2022, le Conseil constitutionnel s’est prononcé, en application du quatrième alinéa de l’article 11 et du premier alinéa de l’article 61 de la Constitution. Que stipule l’article 11 en son alinéa 3 : Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.

De son côté l’article 61 alinéa 1^er énonce : Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.

Il faut préciser ici que cette proposition de loi est la troisième à avoir été soumise au Conseil constitutionnel et à avoir atteint ce premier stade de la procédure dite du « référendum d’initiative partagée », instituée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Quelques mots d’abord sur ce référendum d’initiative partagée. Les modalités de mise en œuvre du référendum d’initiative partagée sont fixées notamment par les articles 11 et 61 de la Constitution modifiés par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 que l’on vient d’évoquer. Le processus pouvant conduire à l’organisation d’un référendum d’initiative partagée est le suivant :

• Une proposition de loi référendaire doit être déposée par au moins un cinquième des membres du Parlement (soit au moins 185 députés et/ou sénateurs sur un total de 925).
• Le Conseil constitutionnel vérifie, dans le délai d’un mois à compter de la transmission d’une telle proposition, deux points essentiels. D’abord que la proposition de loi est présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement et ensuite que l’objet de la proposition de loi respecte les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution. Cela signifie que la proposition : 1° porte « sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions (ndlr : art.11 C) » ; 2° n’a pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ; 3° ne porte pas sur le même sujet qu’une proposition de loi rejetée par référendum il y a moins de deux ans ; 4° qu’aucune disposition de la proposition de loi n’est contraire à la Constitution (application de l’article 61 C).

Si ces conditions sont remplies, le Conseil constitutionnel précise dans sa décision le nombre de soutiens d’électeurs à atteindre (correspondant à un dixième des électeurs inscrits). Il revient ensuite au ministre de l’Intérieur de mettre en œuvre, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, le recueil des soutiens. À l’issue de la période de recueil des soutiens (neuf mois), le Conseil constitutionnel vérifie si la proposition de loi a obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Si la proposition de loi n’a pas été examinée au moins une fois par chacune des deux assemblées (Assemblée nationale et Sénat) dans un délai de six mois à compter de la publication au Journal Officiel de la décision du Conseil constitutionnel déclarant que le seuil des 10 % d’électeurs est atteint, le président de la République la soumet au référendum.

Il faut noter que la loi n° 2013-1116 du 6 décembre 2013 prévoit des sanctions pénales en cas notamment d’enregistrement frauduleux de soutiens à des propositions de loi référendaires, de soustraction ou d’altération de données collectées et de reproduction de ces mêmes données. Le soutien à un RIP se fait sur : www.referendum.interieur.gouv.fr. Il est également possible d’y procéder au guichet de la commune la plus peuplée de chaque canton ou dans un consulat via un formulaire CERFA.

Interrogeons – nous de savoir qui peut soutenir une proposition de loi référendaire ? Et bien tout citoyen français inscrit sur la liste électorale de sa commune ou de son consulat. Maintenant comment soutenir une proposition de loi référendaire ? Trois modalités de dépôt sont prévues : via ses propres moyens (ordinateur, smartphone, tablette) sur le site du ministère de l’Intérieur ; dans les points d’accès de sa commune ; l’électeur fait enregistrer électroniquement son soutien présenté sur papier (CERFA) par un agent de la commune la plus peuplée de chaque canton ou par un agent du consulat. A chaque fois il y a moyen de recevoir une confirmation d’inscription.

C’est donc le Conseil constitutionnel qui veille à la régularité des opérations de recueil des soutiens à une proposition de loi. La présente décision en atteste.

De quoi s’agissait-il ? Il appartenait donc au Conseil constitutionnel, suivant les termes de l’article 45-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, de vérifier plusieurs choses.  En premier lieu, que la proposition de loi est présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement.  En deuxième lieu, que son objet respecte les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution et, en dernier lieu, qu’aucune disposition de la proposition de loi n’est contraire à la Constitution.

Le fond du dossier portait donc sur une « contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels des grandes entreprises ». Qu’en est-il ? La Nupes souhaitait pouvoir soumettre à une consultation citoyenne sa proposition de loi, présentée il y a un mois, visant, selon ses termes, à taxer les « profiteurs de crise » au cœur de vifs débats politiques. Dans son viseur : les grandes entreprises au chiffre d’affaires de plus de 750 millions d’euros et aux bénéfices supérieurs de plus de 25 % à la moyenne de ceux réalisés entre 2017 et 2019, qui seraient taxées de 20 % à 33 % jusqu’à fin 2025. Controversé dans son principe, le projet de la Nupes l’était aussi dans son contenu. La proposition de loi tablait initialement sur 15 à 20 milliards d’euros. Or, elle rapporterait probablement beaucoup moins. Selon les estimations réalisées par Deloitte Société d’Avocats, moins de 200 entreprises seraient concernées et la taxe rapporterait environ 4,5 milliards d’euros. Après les données juridiques, il conviendrait que la Nupes se documente mieux sur celles économiques !

Le gouvernement a, de son côté, argumenté en estimant avoir déjà pris la mesure du sujet des bénéfices exceptionnels de certaines entreprises dans son projet de budget, en y transposant le fruit d’un accord conclu fin septembre entre pays de l’Union européenne. Il prévoit d’une part « une contribution temporaire de solidarité », pour une année uniquement, des producteurs et distributeurs de gaz, charbon et pétrole. Elle est fixée à 33 % des bénéfices de 2022 supérieurs de plus de 20 % à la moyenne de ceux réalisés en 2019-2021.

Ainsi le Conseil constitutionnel juge que cette proposition de loi a exclusivement pour objet d’augmenter, à compter de son entrée en vigueur et jusqu’au 31 décembre 2025, l’imposition de la fraction des bénéfices supérieurs à 1,25 fois la moyenne des résultats imposables au titre des exercices 2017, 2018 et 2019 des sociétés dont le chiffre d’affaires est supérieur à 750 millions d’euros. Il relève aussi que cette proposition de loi a ainsi pour seul effet d’abonder le budget de l’État par l’instauration jusqu’au 31 décembre 2025 d’une mesure qui se borne à augmenter le niveau de l’imposition existante des bénéfices de certaines sociétés.

Le Conseil estime dès lors qu’elle ne porte donc pas, au sens de l’article 11 de la Constitution, sur une réforme relative à la politique économique de la nation.

De façon finalement assez simple, après avoir constaté que la proposition de loi ne porte sur aucun des autres objets mentionnés au premier alinéa de l’article 11 de la Constitution, le Conseil constitutionnel juge donc qu’elle ne satisfait pas aux conditions fixées par le troisième alinéa de ce même article et le 2 ° de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958.

Dès lors elle est inconstitutionnelle et ne pourra donc induire un RIP.

Rappelons pour finir que pour la première fois depuis la création du dispositif en 2008, 248 députés ont déclenché la procédure du RIP, le 10 avril 2019, en déposant une proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris, Charles de Gaulle, Orly et Le Bourget. Le 13 juin 2019, le ministère de l’Intérieur avait ouvert un site Internet dédié au recueil des signatures électroniques de soutien sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

Dans le cadre de la procédure de ce RIP, 1 116 000 soutiens ont été déposés, selon les chiffres publiés le 4 mars 2020 par le Conseil constitutionnel. Toutefois, plus de 4,7 millions de votants sont nécessaires pour que la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris, Roissy-Charles de Gaulle, Orly et Le Bourget, soit soumise au vote du Parlement ou, à défaut, à référendum. À l’issue du Conseil des ministres du 11 mars 2020, la porte-parole du gouvernement a précisé que, dans le contexte provoqué par le coronavirus COVID-19, les conditions de marché ne permettent plus d’envisager la privatisation d’ADP (à noter que le 12 mars 2020, à minuit, il n’était plus possible de déposer son soutien au RIP visant à contester la privatisation de la société Aéroports de Paris). La mobilisation fut faible malgré le mouvement des Gilets jaunes. Ceux-ci réclamant pourtant un RIC (Référendum d’Initiative Citoyenne) !

Raphael Piastra
Maitre de Conférences en droit public des Universités

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