De la responsabilité des magistrats

L’Elysée a annoncé qu’Emmanuel Macron a saisi le Conseil supérieur de la magistrature pour lui demander de « réfléchir à des pistes d’amélioration » sur les conditions de mise en œuvre de la responsabilité et de protection des magistrats. Analyse de Raphael Piastra.

Responsabilité : Fait dêtre responsablede devoir répondre de ses actes ou de ceux de quelqu’un d’autreou davoir à sa charge des décisions.

En droit il s’agit soit de :

L’obligation, pour un gouvernement, de quitter le pouvoir lorsque le corps législatif lui retire sa confiance (responsabilité politique)

Soit de

L’obligation de réparer le dommage que l’on a causé par sa faute, dans certains cas déterminés par la loi (responsabilité civile)

Rappelons également qu’au titre de l’article 15 de la Déclaration de 1789, « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Récemment Emmanuel Macron a exprimé sa volonté d’avoir (on notera le possessif !!) des magistrats plus responsables. Le président a donc saisi mardi 23 février le Conseil supérieur de la magistrature pour lui demander de « réfléchir à des pistes d’amélioration » sur les conditions de mise en œuvre de la responsabilité et de protection des magistrats, a annoncé l’Élysée.

« Au centre de la régulation sociale, l’institution judiciaire est très exposée et doit être exemplaire, y compris s’agissant de l’application du principe de responsabilité dans le respect de l’indépendance des magistrats. Il s’agit d’une question de confiance dans la justice », a expliqué la présidence de la République dans un communiqué. « Parallèlement, les magistrats font trop souvent l’objet d’attaques extérieures parfois graves allant au-delà du droit de critique raisonnable. Il n’est pas acceptable que des magistrats ne puissent pas exercer leur mission de manière sereine », a ajouté l’Élysée pour justifier cette saisine sur le fondement de l’article 65 de la Constitution (Le Figaro, 23 février 2021).

Selon l’article 65 C le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège et une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée.

La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle comprend alors, outre les membres visés au deuxième alinéa, le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du siège.

Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le procureur général près cette cour.

Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.

La loi organique détermine les conditions d’application du présent article.

Emmanuel Macron a donc décidé de s’attaquer à la « responsabilité des magistrats » devant les justiciables, de plus en plus critiques face à leur justice. Alors que tout le corps espérait depuis le début du quinquennat une réforme constitutionnelle pour plus d’indépendance, le voilà plutôt invité à renforcer ses outils déontologiques. Le chef de l’État, garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire selon l’article 64 (le général de Gaulle n’a pas voulu que l’on parle de pouvoir), demande au CSM des propositions pour briser ce qu’Éric Dupond-Moretti pourrait qualifier d’entre-soi. Ce que, pour les avoir fréquenté de près durant sept ans, nous appellerons quant à nous l’empire du corporatisme ou l’enmarchie ! L’agenda laisse les syndicats pensifs : « Nous ne sommes pas hostiles au principe, mais le calendrier est un peu étrange vu le contexte tendu entre les politiques et la justice », note Céline Parisot, présidente de l’Union syndicale des magistrats.

Au menu des griefs présidentiels, des chiffres sur « la faible activité disciplinaire » du CSM en général et en particulier quand les justiciables portent spontanément plainte, souvent sans recourir à un avocat. Cette possibilité a été instaurée par la révision constitutionnelle de 2008 qui permet à un justiciable de saisir le CSM (article 68-9). Depuis que cette possibilité a été effective en 2011, « la moyenne annuelle des plaintes s’établit à 263 » mais seule « 8 plaintes en moyenne ont été annuellement déclarées recevables. En 2019, 11 plaintes ont été déclarées recevables sur les 324 reçues », regrette, à raison, Emmanuel Macron dans son courrier s’inspirant du rapport 2019 du CSM.

Plus globalement, depuis l’introduction de cette procédure en 2011, sur les 2 647 plaintes devant la commission d’admission des requêtes, 2 415 ont été jugées manifestement irrecevables ou manifestement infondées soit 92,3 % et seulement 68 ont été jugées recevables soit 2,7 %.

Une dizaine a fait l’objet d’un renvoi devant l’une des formations disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature soit 0,4 %, mais aucune n’a donné lieu à des sanctions disciplinaires. Il faut dire que la majorité des requêtes vise à contester une décision de justice, ce qui n’est pas de la compétence du CSM, en charge des poursuites disciplinaires. Rappelons un cas emblématique de l’impunité des magistrats : le juge Burgaud. Symbole du fiasco absolu de l’affaire d’Outreau 1, il a cumulé tous les manquements possibles, la plupart graves, à sa fonction de juge d’instruction (ainsi que l’a souligné la commission d’enquête parlementaire en février 2006). Le vendredi 24 avril 2009, le Conseil supérieur de la magistrature inflige une « réprimande avec inscription au dossier » au juge Burgaud. Sa défense envisage un recours auprès du Conseil d’État avant de renoncer définitivement à tout recours le 13 juillet 2009. En février 2011, certainement pour ses bons et loyaux services, il est nommé à la Cour de Cassation puis 2017 promu avocat général référendaire.

Si l’on compare avec les données chiffrées de mise en cause de la responsabilité des policiers on hallucine purement et simplement.  

En 2018, la « police des polices » a ouvert 290 enquêtes administratives, indique le rapport annuel de l’institution. Parmi celles-ci, 270 ont été bouclées. Dans la majorité des cas (195), l’IGPN a estimé qu’il y avait un « manquement déontologique ou professionnel » de l’agent.  

En tout, « un millier de manquements » ont ainsi été relevés dans ces procédures.

Le « manquement au devoir d’exemplarité » est le plus courant, puisqu’il a été retenu dans plus de la moitié (55,9 %) des enquêtes transmises. Viennent ensuite le « manquement au devoir de probité », qui recouvre tout avantage indu dont un agent a pu tirer profit (45 cas), puis « l’usage disproportionné de la force ou de la contrainte et le manquement au devoir de protection de la personne interpellée » (29 enquêtes), le « manquement aux règles d’utilisation des fichiers de données à caractère personnel » (28) et le « manquement à l’obligation de discernement » (une seule enquête). Seules 75 enquêtes ont fait l’objet d’un classement pour absence de manquement. 

Pour les 195 enquêtes où au moins une faute a été identifiée, la « police des polices » a proposé 337 sanctions, allant de l’avertissement (71 cas) et du blâme (115) au passage en conseil de discipline (151) pour les faits considérés comme les plus graves. Pour 22 agents dont le manquement était considéré comme étant de faible gravité, l’IGPN a par ailleurs proposé des mesures alternatives aux poursuites disciplinaires (entretien individuel, retour d’expérience collectif, médiation entre agents, remise à niveau…). 

Quant à la  rareté des saisines contre les magistrats, elle  accentue les sentiments d’opacité de la justice et de défiance vis-à-vis de l’institution.

Mais aussi le sentiment de méconnaissance. Le citoyen lambda connait l’IGPN. Lequel connait le CSM ? Pour l’Élysée, il est donc temps de redéfinir « un juste équilibre entre un surcroît de transparence et de responsabilité du corps judiciaire » et la nécessité de ne pas porter atteinte « à l’autorité de leur décision». La feuille de route est bornée par trois exigences : la nécessité pour Emmanuel Macron, « de rendre plus efficace le dispositif de plaintes des justiciables » afin de « mieux appréhender l’insuffisance professionnelle des magistrats ». Cela passera aussi par une « réflexion sur la définition de la faute disciplinaire ». Par ailleurs, il est demandé au CSM d’endiguer les comportements de certains magistrats qui manqueraient de délicatesse, de dignité voire d’impartialité. Dans le viseur de la présidence, ces « propos d’audience » qui parfois humilient les justiciables, mais aussi « les difficultés d’obtention de pièces », « le manque d’accès au magistrat », ou encore « la notification des droits » faite de manière trop désinvolte. Toute une série de pratiques endurées par un trop grand nombre de justiciables et qui ne sont pas admissibles notamment dans des prétoires. Et il faut aussi que soit brisée l’intouchabilité qui entoure encore parfois les faits et gestes des magistrats.  On est sans concession pour les policiers qui fautent. On doit l’être tout autant envers les magistrats. Ni les uns, ni les autres ne sont (surtout) pas au-dessus des lois.

En tout état de cause on attend avec impatience le rapport du CSM qui doit être rendu d’ici l’été. Et on doit saluer l’initiative inédite du président Macron.

Raphael Piastra
Maitre de Conférences en droit public  à l’Université Clermont Auvergne