La balkanisation en marche de l’Assemblée nationale

Après la création, mardi dernier d’Agir ensemble, l’Assemblée nationale compte désormais dix groupes politiques, un record sous la Ve République. Réaction de Jean-Félix de Bujadoux, Alexis Fourmont et Benjamin Morel.

« La majorité est une quantité incertaine et mobile ; on la gagne, on la perd, on la retrouve ;
à qui demeurera-t-elle enfin ? Voilà la vraie question, le temps seul peut la décider »
1.

 

Après la « recomposition », la « décomposition » ? Décidément, le « nouveau monde » n’en finit pas de surprendre ! Depuis les origines, la XVe législature de l’Assemblée nationale se singularise en effet par rapport à ses devancières en raison notamment des circonstances ayant présidé au très large renouvellement impliqué par les élections de 2017 (de l’ordre de 75 % contre 40 % en 2012 et 25 % en 2007).

Cela s’est traduit d’abord par un nombre élevé de non-inscrits (18 au début de l’année 2018)2, puis par la tendance à la baisse du nombre de ces derniers (13, dont 8 élus d’extrême droite) et une atomisation du Palais Bourbon en une poussière de groupes. Originellement sept, ils ont été huit avec Libertés et territoires à partir du 17 octobre 2018, puis neuf lors de la fondation d’Écologie, démocratie, solidarité le 19 mai 2020 et, désormais, dix en raison de la création du groupe Agir ensemble le 26 mai dernier. L’érosion continue du groupe LREM (passé de 314 députés en juillet 2017 à désormais 281 membres, sachant qu’il faut 289 sièges pour conserver la majorité absolue) constitue l’un des éléments essentiels de ce morcellement politique et on observera que les circonstances pourtant très particulières tenant à l’état d’urgence sanitaire n’auront pas eu raison de ces forces centrifuges. Du reste, l’on observera que les trois derniers groupes établis n’ont pas souhaité se déclarer d’opposition, ce qui en fait des groupes minoritaires suivant les possibilités de différenciation introduites lors de la révision constitutionnelle de 2008.

En soi, la fondation d’un groupe en cours de législature est quelque chose de plutôt rare. Plus fondamentalement, la situation est parfaitement inédite, puisque jamais le nombre de groupes n’a été aussi élevé sous la Ve République. En réalité, il faudrait même remonter à la IIIe République et, plus précisément, à 1936 pour retrouver une telle configuration du paysage politique au sein de la Chambre basse.

Cette fragmentation de l’Assemblée nationale avec des groupes qui ne représentent pas nécessairement le prolongement d’un parti témoigne d’une vive « dérationalisation »3 politique.

Marquée par un encouragement donné en 2008 à la multiplication des groupes parlementaires, elle s’avère actuellement susceptible d’ébranler les cadres juridiques du travail parlementaire, ainsi que les « automatismes »4 nés de l’émergence du fait majoritaire et de la discipline partisane en France à partir de 1962.

L’encouragement donné à la multiplication des groupes parlementaires

Depuis l’institutionnalisation officielle des groupes politiques au Palais-Bourbon en 1910, qui les a extirpés de la « préface secrète » du travail parlementaire, dont parlait Eugène Pierre, un double mouvement était à l’œuvre de la IIIe à la Ve République, au travers des règlements successifs de la Chambre des députés et de l’Assemblée nationale. Pendant des décennies, ce double mouvement a combiné l’attribution de prérogatives toujours plus importantes aux groupes politiques dans l’organisation du travail parlementaire avec un seuil sans cesse rehaussé du nombre de députés requis pour pouvoir constituer ces groupes : 14 dans le Règlement de 1947, 28 en décembre 1957 dans la IVe finissante, 30 dans le nouveau Règlement de l’Assemblée nationale en 1959, alors même que le nombre de députés avait diminué significativement avec l’instauration du nouveau régime. Il s’agissait avant tout, en favorisant la concordance entre un parti et un groupe parlementaire comme dans les Parlements des principales démocraties européennes, de rompre avec cet individualisme congénital, inhérent au parlementarisme français.

Après une première diminution à 20 députés, en 1988, du seuil requis pour créer un groupe, destinée à préserver l’existence du groupe communiste, la révision constitutionnelle de 2008, déclinée par la réforme du Règlement de l’Assemblée de 2009, a marqué une vraie rupture en la matière. Pour permettre l’adoption de la révision au Congrès de Versailles, acquise grâce au vote de 20 parlementaires radicaux de gauche, et pas seulement, comme le dit la légende grâce au vote de Jack Lang, le Gouvernement et la majorité d’alors ont pris l’engagement de faire tomber à 15 le seuil requis pour former un groupe à l’Assemblée nationale. Alors même que les groupes, en particulier les groupes d’opposition ou minoritaires, allaient bénéficier de prérogatives renforcées, doublées de moyens financiers substantiels, on a facilité leur constitution, en pensant abusivement que cinquante années de parlementarisme rationalisé et de discipline majoritaire avaient suffisamment fait évoluer les mœurs et les mentalités parlementaires pour limiter l’éparpillement.

En réalité, en desserrant le carcan juridique entourant la création des groupes, on a encouragé le retour aux comportements d’antan.

La XIVe législature de l’Assemblée nationale (2012-2017) n’a pas connu moins de 6 groupes parlementaires, avant l’explosion du groupe « Ecolo » au printemps 2016, et même 7, pendant quelques semaines à la fin de 2012 avec l’éphémère groupe R-UMP enfanté par la guerre Copé-Fillon autour de l’élection à la présidence de l’UMP. De 7 groupes au début de la XVe législature, nous en sommes déjà – provisoirement ? – à 10 aujourd’hui. Dans une continuité, trop souvent méconnue avec les derniers réformateurs de la IVe, les promoteurs de la Ve République naissante avaient voulu limiter le nombre de groupes parlementaires à l’Assemblée, pour mieux ordonnancer le travail parlementaire et structurer efficacement le jeu politique. Par imprévoyance, l’abaissement progressif du nombre de députés requis a fait renaître les groupes techniques, les groupes hors sol, ne s’appuyant pas sur une véritable formation politique, ou les groupes-charnières qui faisaient les beaux jours du Palais Bourbon sous la IIIe et la IVe République, au risque de paralyser, partiellement, le fonctionnement de l’institution et sur fond d’ébranlement de notre système des partis. Le nouveau monde laisse progressivement la place à celui d’avant-hier.

L’ébranlement du cadre juridique du travail parlementaire

Ayant instillé des logiques collectives, les groupes répondent à des questions d’organisation interne et, selon la formule de Vincent Auriol, « ils contribuent à la clarté politique, à l’ordre parlementaire ». Du reste, sous l’actuelle législature, ils sont susceptibles de susciter un certain nombre de difficultés et dysfonctionnements.

Au sein des chambres, le groupe est un gage d’efficacité politique. À cet égard, il n’est pas fortuit que les parlementaires s’efforcent de fonder des groupes, fussent-ils parfois dénués d’homogénéité.

L’objectif ne consiste alors pas tant à défendre un programme qu’à accéder à des moyens financiers, humains et matériels.

Chaque année, l’Assemblée distribue environ 10 millions d’euros aux groupes, afin d’assurer leur fonctionnement et de recruter des collaborateurs. Cette manne sera désormais répartie non plus entre huit formations, mais dix. Il en va de ce que l’on pourrait appeler l’intérêt bien entendu des députés de s’organiser en groupes. Ainsi les ex-députés LREM seront-ils à même de cultiver leur différence dans ce cadre. Mais, en raison de l’exiguïté du Palais Bourbon, des difficultés naîtront de l’attribution (de droit) de locaux aux deux nouveaux groupes. On se souviendra que le groupe LT avait été amené à occuper les préfabriqués de la cour Sully.

Par surcroît, la question de la division politique de l’hémicycle se posera. Sur ce point, la place « centrale » revendiquée par le groupe LT depuis octobre 2018 ne lui a pas été octroyée, et ses membres demeurent dispersés aux quatre coins de la salle des séances5. Loin d’être anecdotique, cette question recèle des enjeux politiques, liés à la visibilité dans l’espace public. Du reste, le statu quo apparaît comme d’autant plus improbable que les groupes concernés sont au nombre de trois, et surtout parce que le Gouvernement devra se ménager des soutiens.

L’existence de dix groupes est susceptible de déboucher sur une certaine « balkanisation » selon la formule de Georges Bergougnous. Une redistribution des places au sein des organes de direction et de travail de l’Assemblée sera nécessaire, afin que leur composition reflète la représentation proportionnelle des groupes. Mais tandis que certaines instances sont renouvelées au début de chaque session ordinaire (comme le Bureau et les commissions permanentes), la composition de certaines autres est définitivement fixée au début de la législature (à l’instar des délégations et de la Cour de justice de la République).

À partir de la révision de 2008, le droit des groupes s’est enrichi avec une possibilité de différenciation entre les groupes : les formations d’opposition et minoritaires ont alors été constitutionnalisées (art. 48 et 51-1)6. Par ce biais, il s’agissait de renverser la jurisprudence n° 2006-537 DC du 22 juin 2006 et, par suite, d’attribuer à ces groupes des droits spécifiques.

Ce faisant, l’antagonisme fondamental mettant aux prises le pouvoir majoritaire à l’opposition a officiellement été entériné, cette dernière étant saisie à travers les « groupes d’opposition », les « groupes minoritaires » s’inscrivant par-delà cette dichotomie. Cependant, aucune définition positive n’est prévue, le choix ayant été fait de confier ce soin aux groupes. Ainsi le fait oppositionnel n’est-il saisi que par prétérition.

Au surplus, le constituant a reconnu le fait minoritaire dans sa complexité : tandis que certains groupes minoritaires se rattachent à la majorité, comme Agir ensemble dorénavant, d’autres font partie de l’opposition. Enfin, il leur est loisible de se situer en dehors de ce schéma bipolaire. Cette hétéroclite catégorie tend à obscurcir l’identification de l’opposition et compromettre le processus décisionnel.

La prolifération des minorités affiliées à la majorité pourrait, en outre, avoir pour conséquence de dépouiller de leurs droits les groupes d’opposition, faute de monopole à leur bénéfice.

D’ailleurs, les deux groupes créés cette semaine seront immédiatement intégrés à la répartition du temps de parole dans les discussions générales, des questions au Gouvernement, ainsi que des explications de vote. Leur président respectif sera habilité à solliciter un temps législatif programmé d’une durée minimale et, une fois par session, d’une durée exceptionnelle. Sans nul doute, cette « dérationalisation » politique affectera la rationalisation juridique.

La fragilisation des ressorts politiques de l’ordre institutionnel

Cette démultiplication des groupes est à la fois la source et le symptôme d’un déséquilibre qui s’étend bien au-delà du Parlement.

Elle rend aléatoire et risquée pour le Gouvernement l’action législative et contribue à creuser le fossé entre le peuple et ses représentants.

Selon toute probabilité, l’existence de dix groupes, peut-être plus demain, à l’Assemblée nationale ne conduira pas cette dernière à renverser le Gouvernement. Les parlementaires qui s’accorderaient à voter une motion de censure sont aujourd’hui minoritaires, et sans doute le resteront-ils. Les forces politiques de la majorité, le MoDem notamment, ne gagneraient rien à renverser la table et en seraient comptables devant l’électorat centriste. Toutefois, disposer d’une majorité de soutiens ne signifie pas disposer d’une majorité sur chaque texte. Surtout, cela ne donne pas l’assurance de voir le texte présenté par le Gouvernement non dénaturé par une coalition ad hoc de parlementaires que le lien plus ou moins ténu avec la majorité rend imprévisible.

Ce danger est accru par la structure même de la majorité. D’abord, les groupes d’appoint sur lesquels la majorité devra s’appuyer disposent d’une faible force cohésive. À l’inverse des groupes de gauche dont la capacité à imposer une ligne à leurs membres est éprouvée, les groupes centristes sont historiquement les plus déstructurés. La liberté de vote y est la règle et c’est d’autant plus le cas lorsque ceux-ci ne s’appuient pas sur une structure partisane. L’acceptation formelle du groupe ne peut alors que masquer la négociation au cas par cas avec chaque parlementaire le composant. Ces voix seront payées chèrement. Le résultat de ces tractations devrait par ailleurs être aléatoire. En effet, penser en termes de majorité théorique n’a guère de sens au regard de la faiblesse du groupe LREM lui-même. Au mois de février, plusieurs dispositions et même un texte (la PPL handicap) avaient été votés contre l’avis du groupe majoritaire et du Gouvernement. Cet échec était lié à la difficulté devenue structurelle du groupe LREM à mobiliser en séance ses troupes, par ailleurs enclines à s’organiser au sein du groupe en courants. Ce qui était devenu ardu avec une majorité absolue risque de devenir aléatoire sans.

À cela, il faut ajouter deux joueurs extérieurs. D’abord les groupes d’opposition qui sauront proposer des amendements à même de diviser les groupes de la majorité.

Ensuite le Sénat, dont la littérature montre qu’il n’est jamais aussi puissant que devant une Assemblée divisée7.

Il peut alors jouer sur les divisions de la majorité pour la déstructurer en introduisant dans le texte ce qui lui fera perdre sa cohésion et en jouant la montre pour faire se creuser les craquements. Face à ces risques, le Gouvernement risque fort d’avoir le choix entre la peste et le choléra. Soit il accepte que chaque texte représente une incertitude quant à son contenu final, devant assumer aux yeux de l’opinion ce qu’il a combattu à la chambre. Soit il s’appuie sur la coalition large au risque de perdre sa propre identité et de voir son programme politique confisqué par des rivaux. Soit il gouverne comme jadis Michel Rocard, qui en usa vingt-huit fois, à coups de « 49, alinéa 3 », ce qui le rendra, probablement, impopulaire et demeure d’utilité réduite en raison de la limitation introduite en 2008.

Si le déséquilibre politique ainsi engendré devrait toucher les rapports entre pouvoirs, il conduit aussi à approfondir la crise qui semble séparer gouvernants et gouvernés. D’abord, il montre toutes les limites du mythe de la fin des partis au nom de l’ouverture à la société civile.

Les partis classiques représentent en effet le creuset de la discipline parlementaire.

Les députés doivent au parti leur investiture et leur élection. Ils leur doivent bien plus. Entrés par les organisations de jeunesses, bercées dans la carrière politique, les membres d’un parti se projettent dans ce dernier. Leurs relations sociales, images d’eux-mêmes et carrières futures sont liées au parti. Ainsi s’expliquent la discipline de groupe et le coût important des scissions. Dans le cadre d’un parti récent, peu structuré et présenté comme ouvert aux profils non politiques, ces coûts sont réduits et la force de cohésion de la majorité plus limitée. Or, c’est sur cette cohésion du groupe parlementaire que repose toute l’architecture présidentialiste de la Ve.

Pour que Jupiter porte la start-up nation, il ne peut s’appuyer sur un parti start-up.

Par ailleurs, l’idée selon laquelle la multiplication des groupes politiques donnerait une image plus représentative à la chambre relève de tout, sauf de l’évidence. La majorité telle qu’elle se structure et se déstructure repose encore et toujours sur le socle électoral LREM-MoDem. Si la magie du scrutin majoritaire à deux tours permet d’acquérir une majorité absolue, seuls sept millions deux cent mille électeurs se sont portés sur ces listes. Les luttes politiques entre formations centristes pour composer des majorités ne sont pas indignes, mais elles demeurent peu représentatives des aspirations de la grande majorité de l’électorat. Leur étalement risque donc d’accroître le sentiment de déconnexion entre la classe politique et les électeurs.

Jean-Félix de Bujadoux, docteur en droit public de l’Université Paris II

Alexis Fourmont, Maître de conférences en droit public à l’Université Paris 1

Benjamin Morel, Maître de conférences en droit public à l’Université Paris II

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  1. François Guizot, « Du gouvernement représentatif et de l’état actuel de la France » (1816), Mélanges politiques et historiques, Lévy, 1869, p. 44.
  2. Contre 25 le 21 juillet 2017 sous la précédente législature. Voir notre texte : Alexis Fourmont, « Les députés non-inscrits, une survivance ? », Constitutions, 2018, n° 1, p. 42-49.
  3. Selon la formule d’Olivier Rozenberg (« De la difficulté à être un Parlement normal », in Olivier Duhamel (dir.), La VRépublique démystifiée, Presses de Sciences Po, 2019, p. 59-65).
  4. Denis Baranger et Armel Le Divellec, « Régime parlementaire », in Dominique Chagnollaud de Sabouret et Michel Troper (dir.), Traité international de droit constitutionnel, Tome 2, Dalloz, 2012, p. 186 sq.
  5. Alexis Fourmont, « Un nouveau groupe politique à l’Assemblée : les places ou la place ? », Petites Affiches, n° 103, 2019, p. 10-15.
  6. Alexis Fourmont, L’opposition parlementaire en droit constitutionnel. Étude comparée : France-Allemagne, LGDJ, 2019, p. 316 sq.
  7. Jeannette Money et George Tsebelis, Bicameralism, Cambridge University Press, 1997.
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