L’espace communal a mis longtemps à être juridiquement reconnu comme espace de liberté dans la République. Malgré la tutelle d’un jacobinisme très géométrique, il s’est pourtant imposé de fait, au long des régimes et des constitutions, comme un lieu essentiel et vivant d’échange, et la pépinière des gouvernants. Aujourd’hui, ce précieux héritage doit être protégé d’une approche excessivement fonctionnelle de la gestion locale.

Les élus communaux ont irrigué le débat national

L’espace communal est l’espace originel en France de la rencontre et de l’expression d’une liberté vivante. Cité, il fut le lieu où la sécurité ne s’est plus abritée sous le glaive seigneurial mais a été construite et organisée ensemble, chacun à son tour de garde. Village, il a été l’espace d’un partage concret, celui des vaines pâtures. Il est donc le lieu souvenir d’une liberté égalitaire. À l’échelon de la nation, seuls hier ceux qui pouvaient se déplacer pour se rencontrer, et aujourd’hui encore ceux qui « savent », sont à même de participer au débat, de le nourrir, de le faire vivre. BFM ou CNEWS ne changent que la forme. À l’ombre de son clocher, au contraire, chacun peut faire porter sa voix et être entendu. L’espace communal est aussi celui où la réalisation des choses, où la tenue des promesses, peuvent être mesurées avec le moins de subjectivité et de déformations possibles, puisque chacun peut vérifier in situ. Il est donc protégé de l’altération de l’information qu’impliquent la médiation, la généralisation et cette si française abstraction.

Cela explique probablement pourquoi la démocratie du moment, effilochée et hoquetante, reste vivante à l’échelon du voisinage, de la commune ou du canton, même en nos temps de flux d’informations et du numérique.

La confiance dans le maire demeure parce qu’il est avec nous, à main d’homme. C’est moins une confiance dans un élu particulier, une personnalité, qui s’exprime qu’un sentiment d’être réunis, d’exister comme un « nous » parce qu’il est là, saisissable. Historiquement, c’est peut-être la raison pour laquelle la liberté communale ne fut pas l’une des premières à être retrouvée, à l’âge de la démocratie moderne, alors qu’elle fut matrice originelle de la délibération collective : les révolutionnaires et républicains de tout acabit, les aristocraties de la représentation n’aiment pas cette expression si directe, charnelle, égalitaire, populaire et collective. C’est pourquoi les régimes les plus éclairés et les plus rationnels se sont d’abord attachés à faire vivre les libertés à l’échelon central et non dans le reliage des volontés locales. Il faudra attendre 1882 et la confirmation de la loi de 1884, soit 93 ans après le Serment du Jeu de paume, pour que le suffrage universel appliqué à l’échelon de la paroisse devienne réalité, et que les maires, un temps élus après le décret du 22 décembre 1789, cessent d’être nommés. Encore sont-ils corsetés dans leurs décisions par ce mot redoutable, qui ne cache pas son nom, de « tutelle ». Les pulsions locales sont dangereuses ; elles doivent être canalisées par le filtre intraitable d’une bureaucratie normative. La décentralisation du suffrage universel n’a pas appelé à atténuer les pouvoirs des préfets et des sous-préfets mais au contraire à les consolider. Jusqu’à la loi du 2 mars 1982, il a fallu encore un nouveau bail de 100 ans pour se défaire de ce harnais serré : 193 ans au total depuis le temps zéro de 1789 pour faire retrouver aux échevins une pratique libre de la démocratie délibérative qu’ils avaient inventée à la Renaissance. Nous sommes donc seulement en l’an 39 de la liberté communale républicaine.

Il faut néanmoins nuancer ce regard. Vers le passé tout d’abord, car l’examen de la pratique républicaine a montré que les élus communaux ont irrigué de leur lien avec le terreau de leur ville ou de leur village le débat national. Ils y ont pris racine, l’ont protégé comme un jardin précieux, et n’ont jamais réellement perdu dans leur destinée politique nationale le tempo, l’esprit qu’ils y puisaient au gré de leurs aller-retours hebdomadaires. Il ne faut pas s’étonner de la force longtemps triomphante des arguments en faveur du cumul des mandats, qui s’explique par une pratique d’équilibre et de compensation qui a permis à la République jacobine de ne pas tout à fait l’être, au-delà des slogans.

Les préfets de l’âge classique ne furent pas, loin de là, des surveillants, mais bien au contraire des médiateurs, des personnalités directes et franches, avec lesquelles des compromis concrets pouvaient bien mieux se forger qu’avec des ingénieurs certains de leur science, édicteurs de normes et de règles métrées.

Notre République jacobine a été sauvée d’être littéraire. Nuance des mots et suavité des paysages se conjuguent, au-delà des temps, au même diapason dans le royaume de France. Le choix avisé des préfets par l’échelon politique s’explique par ce besoin : passé le temps de la République de combat, les élus locaux portés aux gouvernements eurent, nourris de leur expérience, la sagesse de cultiver au sein du corps préfectoral des personnalités indépendantes, denses, obéissantes mais libres, aptes à transformer des instructions anguleuses en carrés compromis. Il n’est pas tout à fait étonnant qu’aux moments sombres où bien des clercs baissèrent la tête, ce corps là sut sécréter un Jean Moulin. Il ne faut pas être trompé par la confiante myopie de l’esprit réformiste du temps : le municipalisme tempéré bordelais de Jacques Chaban-Delmas, la gestion notabiliaire dijonnaise de Robert Poujade, la poigne méditerranéenne de Gaston Defferre, le socialisme municipal de Pierre Mauroy, le communisme communautaire et enraciné à Aubervilliers de Jacques Ralite sont autant de vibrations contrastées, qui ont pu parfaitement déployer des politiques très différenciées, avec plus de personnalité et d’arêtes que l’uniforme du municipalisme gestionnaire d’aujourd’hui.

Il faut aussi relativiser cette vision pour le temps présent, et pour l’avenir. La liberté communale, la vie libre dans l’espace local, n’est nullement menacée aujourd’hui, si elle ne le fut jamais, par le préfet mais par quatre nouveaux et pernicieux périls : une inflation normative, une homogénéisation des cultures, l’émergence d’une bureaucratie locale répartie mais pesante, et le lissage des paysages et des échanges commerciaux par un marché de masse, standardisant.

La vitalité communale menacée

Il y a peu à dire sur la croissance boulimique des normes et sur l’impact du marché mondial sur le commerce vernaculaire, tant leurs effets sont patents et visibles. La première traduit une revanche des administrations techniques centrales sur la perte de leurs relais locaux, et la démultiplication d’un juridisme européen qui voit en toute spécificité locale une nouvelle enclosure, une barrière aux flux. Le second dessine un paysage d’enseignes et de franchises, pose des cubes au seuil des villes, propulse des livreurs vrombissants casqués aux quatre coins des quartiers, vide les rues affairées des centres urbains : on débat et on échange peu, enfermé chez soi ou son caddie à la main.

Mais les normes sont abolissables, et le retour à une économie de proximité, plutôt à la mode, a quelques chances d’éclore dans la prochaine décennie.

Bien plus menaçantes pour l’intensité et la liberté de la délibération locale sont d’une part l’imprégnation profonde et durable d’une culture homogène et technocratique du progrès et, en symétrie, la floraison d’une bureaucratie territoriale qui la sert et l’incarne. Les deux mouvements se sont installés à l’étage intermédiaire à la faveur d’un élan pétri de bonnes intentions : celui des intercommunalités de projet. La démarche est positive : mutualiser les moyens et donner des leviers efficaces aux politiques de développement, afin de conserver la mosaïque communale à la française tout en en conjurant les inconvénients. La loi NOTRe de 2015 a cependant peut-être fait basculer trop loin le fléau de la balance. Les nouvelles intercommunalités de grande dimension placent souvent les maires de petites communes en quémandeurs de moyens trop lents à venir pour satisfaire avec pragmatisme et réactivité les petits besoins du quotidien. L’intérêt de la proximité se perd ainsi dans les dédales et au long des plannings des services intercommunaux de « l’interco » tandis que s’égrènent les titres ronflants d’une armée de vice-présidents qui ont sur eux peu de prise. En termes de légitimité démocratique, l’indépendance politique des conseils municipaux est elle aussi atteinte : les indemnités de vice-présidents sont des compléments justes et utiles aux maigres émoluments des maires des très petites communes ; elles ont partiellement, par une voie détournée, résolu le problème du statut de l’élu ; mais il les fait passer, pour les obtenir, sous la féodalité du suzerain-maire de la ville centre, et de son bureau composé des deux ou trois premières communes ; et, sans délégation, en outre, peu de moyens pour sa commune.

L’intercommunalité ne crée pas en droit tutelle, mais oblige dans les faits soit à se soumettre, soit à se marginaliser.

L’émergence d’un empilement de contraintes planificatrices normées au-dessus de la commune et de l’intercommunalité ajoute à cette pression par le haut. Une constellation de documents planificateurs aux sigles déshumanisés, de commissions ad hoc, d’outils et de contrats territoriaux convergent vers les intercommunalités : Directive territoriale d’aménagement et de développement durable (DTADD), Directive de protection et de mise en valeur des paysages (DPMVD), Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), Schéma régional climat air énergie (SRCAE), Schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH), Schéma de cohérence territoriale (SCoT), plan de déplacements urbains (PDU), plan climat air énergie territoriaux (PCAET), Schéma d’aménagement de l’eau (SDAGE), contrats territoriaux de milieu aquatique, document stratégique de façade maritime (DSF), commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF) et bien d’autres. Chaque outil porte une réalité indéniable et à utilité fonctionnelle, mais quel citoyen peut aujourd’hui situer sa commune dans cette marée de sigles ? Pire, les bureaux d’études privés qui occupent le marché d’édification de ces outils diffusent des copiés-collés de solutions très souvent préformatées dans des jargons inaccessibles au commun des citoyens, gommant les diversités historiques, géographiques et culturelles des territoires. Le tout s’empile sans lisibilité, parfois sans accès pour les élus aux documents préparatoires, mais produit impavidement des effets de droit qui modifient les habitudes de vie et la physionomie des territoires, insensiblement, par petites touches. La fonction publique intercommunale vit dans ce jargon et résiste peu à en faire un instrument de pouvoir culturel, se coupant, endogame, petit à petit, des élus de terrains et des populations. Quand tout découle d’une science ésotérique de l’aménagement et du développement durable, le rêve d’une subsidiarité ascendante s’évanouit au profit de micro-jacobinismes, de technocratismes locaux qui, progressivement, enserrent les territoires et étouffent les espaces de délibération.

A la reconquête d’un espace d’échange

Il faut certes conserver l’acquis de la coopération intercommunale, mais, repartant de la commune, rebâtir, à partir de son socle, dans la simplification, les différents niveaux de décisions territoriales. Le modèle réussi de la mairie d’arrondissement, lisible, accessible, efficace est probablement une piste généralisable et transposable à des intercommunalités devenues de grande taille : avec pour les maires des services propres, des moyens restaurés, dont ils pourraient rendre compte, et une élection à double niveau. La mise en adéquation des intercommunalités avec les bassins de vie, apparus en 2007 dans les nomenclatures de l’INSEE, plus petit territoire sur lequel les habitants possèdent un accès à l’emploi et aux services et équipements de la vie courante, pourrait fournir l’étage adéquat et devenir la brique initiale de tout l’édifice. Il faudrait alors avoir le courage de retravailler les limites des départements et des régions pour qu’elles recoupent la réalité de ce qui est vécu, et peut-être faire aussi des représentants de ces bassins de vie, urbains ou ruraux, des représentants territoriaux vers les départements et les régions.

La gestion technique des moyens l’a emporté sur le gouvernement municipal des hommes, et la norme sur les palabres.

Un retour du politique est nécessaire. La confusion règne : l’élu local se syndique au-delà de toute étiquette et veut tout embrasser, jusqu’à la dispensation des vaccins, problème d’égalité nationale s’il en fut. Bien au-delà des problèmes économiques et sociaux, du recul de la présence des services publics de proximité, le mouvement des Gilets jaunes fut le signal d’un sentiment de désappropriation, un appel à reconquérir un espace d’échange, de solidarité et de confrontation, qui résonne dans le cœur des Français depuis des siècles et marque de son empreinte, quelques décennies après le pic de l’exode rural, leur mémoire. Il faudra l’entendre, avec des mots et des arbitrages simples. D’une manière ou d’une autre, il faudra fermement réancrer la décision territoriale vers l’espace qui est l’espace de vie vécu chaque jour : la commune, enserrée dans son bassin de vie. Le Grand débat a montré des élus un temps décontenancés, solidaires in fine du pouvoir central, inquiets que la vague ne les balaie aussi. Avant qu’un jour le citoyen ne conteste l’émergence de petits despotismes alliés à des technostructures en modèle réduit, l’invention, bien au-delà de simples démarches participatives, d’un modèle référendaire local sera probablement la prochaine ligne d’horizon. Là, la République commencera à se ressourcer, et cautérisant la fracture entre village et ville, entre ville et métropole, entre le fort et le faible, de l’Europe à la Nation, pourra se retisser en une trame continue de démocraties vivantes.

Régis Passerieux
Professeur à l’HEIP
Directeur du Master management des affaires publiques