La démocratie israélienne dans la tourmente : de l’instabilité gouvernementale à la crise de régime

Depuis plus d’un an Israël connaît une crise politique importante. Philippe Velilla, docteur en droit et enseignant à l’Université européenne des études juives (UNEEJ) revient sur les ressorts de cette crise et les défis que doit relever la société israélienne.

En se rendant aux urnes le 17 septembre 2019 pour la deuxième fois dans l’année, les Israéliens étaient persuadés qu’il s’agissait de corriger l’anomalie née de la défection d’un partenaire traditionnel de la droite qui avait privé Binyamin Netanyahou de sa victoire obtenue lors de la consultation précédente le 9 avril1. Ils n’imaginaient pas que ce dernier, puis son rival, Benny Gantz (leader du parti Bleu-blanc, centre), échoueraient à former un gouvernement, et que, lorsque toutes les options furent épuisées le 11 décembre 2019, la Knesset serait dissoute une nouvelle fois, conduisant à de troisièmes élections qui auront lieu le 2 mars 2020. Mais rien ne dit qu’à leur issue on sortira de l’impasse. Car il ne s’agit pas d’une crise politique ordinaire comme Israël en connaît parfois lorsqu’une majorité ne peut être constituée à l’issue d’un scrutin ou quand une coalition se défait2.

Le mal est plus profond : après plus de dix ans au poste de Premier ministre, Binyamin Netanyahou, en dépit de trois mises en examen 3 refuse de quitter le pouvoir, la société israélienne est profondément divisée, et sa confiance dans les institutions gravement atteinte.

Une crise de la représentation parlementaire

La crise est d’abord une crise de la représentation parlementaire. On a souvent eu l’occasion de souligner les ravages de la représentation proportionnelle intégrale avec une seule circonscription à l’échelle du pays et un seuil de représentativité relativement bas (3,25 %) qui conduit à un émiettement de la représentation politique : le 17 septembre 2019, neuf listes emportèrent des sièges, et à la suite de la division de l’une d’entre elles (Yemina, liste d’extrême droite sioniste-religieuse), dix groupes parlementaires se formèrent. Dix groupes pour un Parlement comptant 120 députés !

Cette fragmentation de la représentation parlementaire est largement à l’origine de l’instabilité gouvernementale.

Fin 2018, c’est la démission d’Avigdor Liberman de son poste de ministre de la Défense, qui, en privant la coalition de six députés, conduisit Binyamin Netanyahou à proposer une dissolution pour lui permettre d’échapper à la fragilité d’un gouvernement ne disposant plus avec 61 sièges que d’une voix de majorité. Après les élections du 9 avril 2019, c’est ce même Avigdor Liberman, qui avec son parti russophone Israel Beitenou (Israël, notre maison), réussit avec 4,01 % des voix à priver la droite de cinq sièges et à plonger le pays dans la crise dont il n’est toujours pas sorti.

Par ailleurs, à l’issue des élections, une procédure compliquée doit aboutir à la formation d’une coalition (coalitsia) – terme qui, détail significatif, est préféré à celui de majorité. Le vainqueur des élections dispose de 28 jours pour former une coalition comptant au moins 61 députés. Le mandat peut être prolongé de 14 jours. En cas d’échec, ce mandat est confié au principal opposant pour 28 jours. Si le processus n’aboutit pas, le pouvoir revient pendant trois semaines à la Knesset au sein de laquelle tout député peut recueillir 61 signatures pour former un gouvernement. A défaut, la Knesset est automatiquement dissoute. Israël a vécu toutes les phases de cette procédure entre les élections du 17 septembre et la nouvelle dissolution de la Knesset le 11 décembre 2019. Après les élections du 2 mars 2020, dans l’hypothèse la plus optimiste, un gouvernement serait formé en avril ou en mai, soit après dix-huit mois de crise. Pendant cette période, le pays subit une longue vacance du pouvoir avec un « gouvernement de transition » disposant de la plénitude des compétences mais s’interdisant de prendre des décisions importantes (sauf en matière militaire). De son côté, la Knesset n’a guère légiféré depuis un an : toutes les commissions n’étaient pas formées, et, visiblement, les députés avaient la tête ailleurs. Complication supplémentaire, la mise en examen du Premier ministre pendant cette période ne lui interdisait pas de rester à son poste, mais fragilisait sa position dans les négociations pour la formation d’un gouvernement, et au sein de son propre parti.

On l’aura compris : le système électoral israélien a atteint ses limites.

La justification de la proportionnelle intégrale – la représentation parlementaire de secteurs très différents de la population : Arabes, religieux … – n’est plus pertinente, si tant qu’elle l’ait été un jour. La faiblesse du seuil de représentativité encourage les divisions. Au sein du monde ultraorthodoxe, on compte ainsi deux partis : Yaadout ha Thora (Judaïsme de la Thora) pour les Ashkénazes et Shas (Sépharades gardiens de la Thora); lors des élections du 9 avril, les partis arabes se divisèrent à nouveau, et réussirent à constituer deux groupes au sein de la Knesset; à gauche et surtout à la droite de la droite, le bas niveau du seuil de représentativité conduit à multiplier les formations …

Le système électoral exerce aussi un autre effet très préjudiciable sur la démocratie israélienne : cette représentation sectorielle de la population conduit les députés à privilégier les demandes de « leur » communauté. La situation atteint son paroxysme lors des débats budgétaires : les députés ultraorthodoxes se concentrent sur la recherche de financements pour leurs réseaux (scolaires notamment) ; les partis arabes défendent les budgets affectés à leurs localités; les partis de droite privilégient les ressources affectées aux implantations juives (les colonies) dans les territoires palestiniens ; les partis de gauche sont toujours très attentifs aux subventions accordées aux kibboutzim… Ainsi, la représentation proportionnelle intégrale n’aboutit pas seulement à traduire la diversité de la société israélienne, elle renforce ses divisions, elle fige les situations acquises, et forge une conception instrumentale de l’Etat. Ce qui n’encourage pas la confiance dans les institutions : ministres et parlementaires sont perçus comme les défenseurs d’intérêts particuliers. Rares sont ceux que le public crédite d’un sens de l’intérêt général. D’autant que les affaires judiciaires qui visent le Premier ministre, mais aussi des ministres et de nombreux élus locaux, alimentent un des thèmes favoris du populisme : « Tous les mêmes ! ».

Ce type d’arguments fonctionne d’autant mieux que les réseaux sociaux sont devenus le centre névralgique du discours électoral, reléguant au second plan les campagnes officielles sur les ondes. Les messages négatifs marginalisent les débats de fond.

Ainsi, lors des deux dernières campagnes électorales, aucune confrontation télévisée ne fut organisée entre les principaux protagonistes ! Nul doute que la campagne pour les élections du 2 mars 2020 obéira à cette tendance, renforçant la défiance dans les institutions et encourageant l’abstention chez des électeurs las de cette gabegie politique.

Une crise de confiance dans les institutions

Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ne sont pas les seuls à faire l’objet de la défiance de nombreux Israéliens. Il ne s’agit pas uniquement du déficit de respectabilité qui frappe tous les pouvoirs dans les démocraties occidentales. En Israël, la confiance dans les institutions a été minée par une campagne systématique menée par la droite depuis des décennies4. La justice fait particulièrement l’objet de l’ire de Binyamin Netanyahou et de ses amis. Israël est un pays sans constitution. Mais depuis l’adoption de deux lois fondamentales en 1992, l’une sur la liberté professionnelle et l’autre sur la liberté et la dignité de l’individu, la Cour suprême a instauré un contrôle de constitutionnalité des lois5. La droite israélienne essaie de remettre en cause ce contrôle présenté comme anti-démocratique puisque limitant les droits du Parlement alors que « dans une démocratie, c’est le peuple qui décide ». Plus généralement, la justice est présentée par ses adversaires comme un repaire de gauchistes, de « droits-de-l’hommistes » s’opposant aux autorités élues. Binyamin Netanyahou mène personnellement cette campagne, surtout depuis le 21 novembre 2019, date de sa mise en examen. Le jour même, il devait remettre en question l’impartialité des juges et même de la police, concluant une longue diatribe par une phrase qui fera date : « il faut enquêter sur les enquêteurs ». Cette mise en cause participe d’une campagne plus large du leader de la droite israélienne. Ayant battu en 2019 le record de longévité au poste de Premier ministre, il affirme que l’opposition n’ayant jamais réussi à le défaire dans les urnes, elle entend arriver à ses fins en s’y prenant autrement.

Après la police et la justice, le quatrième pouvoir – la presse – est particulièrement visé. La polémique est ancienne. Depuis toujours, la droite affirme que les médias sont aux mains de la gauche. Ce qui fut vrai longtemps – le Parti travailliste a occupé le pouvoir pendant quarante ans et contrôlait toutes les institutions – l’est de moins en moins. D’abord parce que l’hégémonie idéologique de la droite finit par influencer les médias. Ainsi, toute une génération de journalistes a été formée dans les mouvements de jeunesse du sionisme religieux : les porteurs de kippas ne sont plus rares sur les écrans. Un journaliste appartenant à cette mouvance, Amit Segal, joua un rôle non négligeable dans la victoire de la droite en avril 2019 : il révéla l’information selon laquelle le téléphone portable de Benny Gantz avait été piraté par les services iraniens, et lança un des thèmes qui fut repris par le Likoud : on ne peut reprocher à la droite de rechercher les voix kahanistes (du nom du rabbin d’extrême droite et raciste assassiné en 1990), alors que la gauche entend s’appuyer sur des partis arabes antisionistes. L’argument porta facilement auprès de l’électorat populaire du Likoud et de ses alliés. Par ailleurs, de nouveaux médias, la chaîne 20 et surtout le quotidien gratuit Israel Hayom (qui représente 40 % de la presse papier), sont au service exclusif du Likoud, de son chef, et de ses alliés. D’autres médias classés à droite, comme Makor Rishon, se sont imposés et leurs éditorialistes mettent en cause le monopole détenu pendant longtemps par leurs confrères de gauche. Ainsi, le quotidien Haaretz, souvent considéré comme le journal de référence à l’étranger, est en perte de vitesse sur le marché domestique. En un mot, les choses ont bien changé dans le monde des médias. Mais le décalage qui existe toujours entre une réalité sociologique et sa perception par le public permet encore à la droite d’affirmer que la presse cherche à abattre son gouvernement.

Une crise du sionisme

La crise de la démocratie israélienne n’est guère différente de celle qui frappe d’autres démocraties occidentales en ce qu’elle combine deux phénomènes qui sont liés et bien identifiés : le décalage croissant entre le temps long de la politique et la dictature de l’instant imposée par les réseaux sociaux ; le succès du thème d’un peuple attaché à son identité qui serait trompé par des élites mondialisées. En Israël, ce dernier discours rencontre d’autant plus de succès que le pays a été fondé sur l’idée de « rassemblement des exilés » (kibboutz ha galouyot) : le rassemblement des Juifs du monde entier sur la terre de leurs ancêtres. Le sionisme peut se prévaloir d’un succès quantitatif : le pays qui était habité par 600 000 Juifs lors de sa fondation, c’est-à-dire 5 % de la population juive au sortir de la Shoa, en compte aujourd’hui dix fois plus.

Dans une décennie, plus de la moitié des quelque 15 millions de Juifs qui vivent dans le monde habiteront en Israël.

Sur le plan qualitatif, la réalité est beaucoup plus contrastée. Le rassemblement n’a pas empêché les frustrations. Ainsi, les Sépharades fuyant les pays arabes dans les années cinquante et soixante, considèrent qu’ils ont été mal accueillis par un pouvoir aux mains d’Ashkénazes laïcs qui les ont confinés dans des positions subalternes et discrédité leur culture, notamment leur pratique religieuse. Depuis cinquante ans, les écarts ont été largement résorbés, mais la frustration demeure et n’est pas pour rien dans les victoires de la droite depuis 1977, à de rares exceptions près. Auprès de ce public, et des pratiquants en général, le Likoud ne cesse de marteler que ses adversaires politiques, en négligeant la tradition, ont « oublié ce que signifie être juif ». Les Ethiopiens arrivés depuis les années quatre-vingt éprouvent le même sentiment que les immigrants qui les ont précédés trente ans plus tôt, alors que le gouvernement a fait beaucoup d’efforts pour leur intégration mais n’a pu s’opposer au racisme latent d’une partie de la société. La grande alya (vague d’immigration) d’un million de Juifs de l’ex-Union soviétique depuis l’effondrement du communisme est plutôt considérée comme un succès, les intéressés ayant réussi dans l’ensemble à bien s’intégrer, souvent au plus haut niveau, y compris dans le monde politique (le président de la Knesset, plusieurs ministres et une dizaine de parlementaires sont issus de cette communauté). Mais un bon tiers de ces russophones ne sont pas considérés comme juifs par le Grand rabbinat6 dans un pays où les autorités religieuses disposent d’un monopole sur le statut personnel. Cette situation fournit à Avigdor Liberman – celui-là même qui en refusant de choisir entre les deux camps est largement à l’origine du blocage actuel – un de ses arguments auprès de cet électorat : il dénonce cette situation où des « jeunes peuvent mourir sous l’uniforme israélien, mais ne peuvent pas se marier en Israël ».

On touche ici à l’un des autres clivages qui donnent souvent au « rassemblement des exilés » l’aspect d’un regroupement de populations aux intérêts divergents.

Le conflit entre religieux et laïcs qui existe depuis la création de l’Etat, loin de s’atténuer, ne fait qu’empirer.

Le public ultraorthodoxe, qui représente 11 % de la population aujourd’hui, connaît une forte croissance démographique (avec six enfants par famille en moyenne) qui renforce son poids politique. Il est quasiment impossible de former une coalition sans les partis ultraorthodoxes. Forts de leurs seize députés élus lors des deux derniers scrutins, ils refusèrent de céder aux demandes d’Avigdor Liberman (et de plusieurs élus de l’opposition) : l’institution d’un mariage civil, le fonctionnement de transports publics le shabbat, l’abandon du monopole du Grand rabbinat sur les conversions… Les problèmes soulevés par ces partis ne sont pas près de se résorber. Le bureau central des statistiques (l’équivalent de l’Insee) travaille sur des perspectives démographiques où les ultraorthodoxes représenteraient 20 % de la population en 2040 et 39 % en 2065…

Une description rapide de la crise du sionisme ne saurait omettre de mentionner la boîte noire du mouvement national juif : le maintien de la minorité arabe (21 % de la population) dans une citoyenneté ambigüe. La situation de cette communauté est paradoxale. La transition démographique (trois enfants par famille désormais) encourage le travail des femmes et la modernisation de la société arabe israélienne. Par ailleurs, des initiatives gouvernementales (avec des budgets dédiés) ou associatives (par des groupes judéo-arabes) favorisent une meilleure intégration de cette communauté dans la société israélienne. Mais globalement, la situation demeure inégalitaire. Des caractéristiques culturelles de la société arabe – comme un taux de délinquance élevé ou les nombreux mariages polygames chez les Bédouins – ne peuvent suffire à expliquer les retards constatés. A l’école, sur le marché du travail, ou dans l’accès aux infrastructures publiques, l’inégale répartition des ressources alimente le ressentiment au sein de cette population. Bien entendu, l’absence de solution du conflit israélo-palestinien empêche la résorption du traumatisme né de la défaite des Arabes en 1948.

Ces derniers ne sont pas les seuls à devoir passer par un processus de résilience. La crise du sionisme souligne à quel point le mouvement national juif devra franchir une nouvelle étape : faire que le consensus national qui existe dans l’adversité – pendant les guerres ou face au terrorisme – s’exprime aussi en positif en favorisant la participation à l’aventure de communautés entières, qui, à tort ou à raison, ont l’impression d’avoir été laissées au bord de la route.

 

La démocratie israélienne sortira affaiblie de la crise politique à l’œuvre depuis plus d’un an. Pour restaurer la confiance du public, il faudra s’atteler à la réforme du système électoral et à la restauration du prestige d’institutions atteintes par des décennies d’attaques contre l’Etat de droit. Le retour à une certaine stabilité politique devrait encourager les dirigeants du pays à développer une vision à long terme. Un nouveau narratif national pourrait s’imposer en renonçant aux pratiques clientélistes pour faire de la diversité de la société israélienne un atout dans la nouvelle phase du sionisme qu’il faudra bien aborder. Les défis ne manqueront pas, et d’abord celui de la promotion du principe d’égalité, la grande oubliée de la démocratie israélienne.

Philippe Velilla
Docteur en droit, il enseigne à l’Université européenne des études juives (UNEEJ) et dans plusieurs institutions israéliennes. Régulièrement invité à commenter l’actualité sur la chaîne I24News, il collabore à plusieurs revues. Son dernier ouvrage Israël et ses conflits est paru aux éditions Le Bord de l’Eau en 2017.

Crédit photo : Gil Cohen Magen, Shutterstock

  1. Voir notre article dans cette même revue, Israël, 2019, annus horribilis – Une crise politique en trois dimensions (28 juin 2019).
  2.  Le premier cas de figure s’est produit en 1984, lorsque le Likoud et le Parti travailliste avec leurs alliés réunirent chacun le même nombre de députés (60). Un gouvernement d’union nationale, avec un accord de rotation pour le poste de Premier ministre fut alors mis en place. Le second cas de figure est fréquent : fin 2014, par exemple, lorsque, las de ses partenaires centristes, Binyamin Netanyahou provoqua des élections anticipées.
  3. Dans la première, dite dossier 1000, relative à des cadeaux reçus par la famille Netanyahou d’une valeur de près de 200 000 euros de la part de milliardaires, il est mis en examen pour fraude et abus de confiance; dans la seconde, dite dossier 2000, concernant les discussions entre le Premier ministre et le propriétaire du principal quotidien payant, le premier sollicitant du second une meilleure couverture médiatique, il est mis en examen pour les mêmes motifs; dans la troisième, la plus grave, dite dossier 4000, qui a trait aux mêmes tractations avec l’opérateur historique des télécommunications et son influent site d’information, il est mis en examen pour des motifs identiques auxquels s’ajoute l’accusation de corruption.
  4. Voir notre article Menaces contre la démocratie israélienne (Diplomatie n° 81, juillet/août 2016).
  5. Voir le très riche article de l’ancien président de la Cour suprême, Aharon Barak, La révolution constitutionnelle en Israël. La question des droits fondamentaux (Pouvoir n° 72, janvier 1995).
  6. Selon la loi rabbinique, sont considérées comme juives les personnes nées d’une mère juive ou converties au judaïsme. Mais la loi du retour n’est pas réservée à ces seuls Juifs, leurs conjoints et leurs descendants sur deux générations pouvant en bénéficier.