La nouvelle insécurité européenne

Quelle sécurité collective face aux menaces présentes ? La réponse est incertaine tant les menaces divergent par leur intensité et par leur nature depuis les années de plomb de la guerre froide. On pourrait dépeindre une insécurité globale, dans ses différentes dimensions, telle qu’elle est ressentie en Europe, voire en Occident.

D’une part, le citoyen des démocraties européennes et occidentales est préoccupé, voire angoissé, par les menaces sur l’environnement, celles particulièrement que révèlerait le dérèglement climatique : manifestations de rue et conférences des Nations unies ouvertes sur la société civile le prouvent – même s’il arrive à ce même citoyen de s’insurger contre les contraintes du « climatiquement correct » et de soupçonner chez les maximalistes de l’écologie le souhait d’instaurer, sous la crainte de l’apocalypse, des tyrannies d’un nouveau type. D’autre part, la menace de la violence armée subsiste sous toutes ses formes – le risque nucléaire militaire, qui dominait les années de guerre froide, mais aussi la menace de confrontation avec un ennemi virtuel parfois difficile à déterminer parmi les États, régimes politiques et groupes ou mouvements transnationaux. On sait les arabesques des administrations américaines successives sur l’État voyou, qui concrétiserait l’ensemble des menaces pesant sur le nouvel ordre international, qui couvrirait tout le « spectre de la conflictualité », de la délinquance internationale – actions ou postures agressives de puissances régionales hostiles, d’États appliqués à la prolifération des armes de destruction massive, de groupes terroristes – à la délinquance interne – États aux structures totalitaires, États mafieux, corrompus ou, à l’extrême, États génocidaires. L’autre réalité en matière de tension inter-étatique étant, trente ans après la chute du Mur de Berlin qui semblait symboliser la réunification de la société internationale, une nouvelle division entre l’Occident et les États émergents – l’Occident et le reste, selon le mot d’un diplomate de Singapour – deux ensembles étatiques qui, par leurs messages au monde, se présentent à fronts renversés. Enfin, comment ne pas prendre en compte un troisième niveau dans la gradation des menaces, l’insécurité culturelle qui étreint le citoyen des démocraties européennes, voire occidentales – pris dans les grands vents de la mondialisation et confronté, dans son espace historique, à une menace sur ses valeurs et son mode de vie ?

Face aux nouvelles menaces, l’esprit de sécurité collective peut paraître en régression.

Le 10 septembre 2018, John Bolton, conseiller à la Sécurité nationale de Donald Trump, adressait la plus virulente des philippiques à la Cour pénale internationale : il considérait les activités de la Cour comme une atteinte à la souveraineté des États-Unis, il menaçait ses juges et procureurs d’une interdiction d’entrée sur le sol américain, d’une saisie de leurs avoirs financiers et de poursuites judiciaires par les tribunaux fédéraux. Un siècle plus tôt, le 2 avril 1917, lors de l’entrée en guerre des États-Unis, le président Woodrow Wilson avait proposé de « faire triompher une nouvelle idée du droit international » et de substituer le règne du droit au système diplomatique traditionnel. En 1902, le président Théodore Roosevelt avait confié à la première des cours internationales, la Cour permanente d’arbitrage, le règlement d’un litige remontant aux années 1860, l’affaire des « fonds pieux de Californie », afin qu’elle puisse inaugurer son prétoire. 

La confrontation de ces trois dates donne évidemment la mesure du chaos qui affecte notre actuelle architecture de sécurité collective. Mais elle serait trompeuse si nous en tirions des indications moralisantes. Les systèmes internationaux se succèdent à grande allure. Les années de plomb de la guerre froide et d’une confrontation bipolaire qui empêchait la libre-détermination d’une partie de l’Europe semblent déjà lointaines. Les illusions de la première après-guerre froide, celles de l’avènement d’une communauté universelle des droits de l’Homme conforme à l’idéal d’Emmanuel Kant, s’effacent. Reste le 11 septembre 2001 et le déclenchement d’une sorte de guerre civile transnationale, d’une guerre civile aux dimensions du monde. Pour reprendre les mots de René-Jean Dupuy, le « village universel » n’est plus une utopie ; la « cité terrestre » s’est inscrite dans l’histoire mais, devenue réalité, elle n’est pas la cité harmonieuse. Elle est devenue le huis clos planétaire, caractérisé par une proximité des nations, des communautés, des organisations qui multiplient entre elles crises et conflits. 

Nous nous limiterons ici à quatre interrogations :

  • face au risque climatique, une vraie communauté internationale peut-elle émerger ?
  • face à la violence armée, pourquoi les Nations unies sont-elles dé-légitimées ?
  • peut-on revenir, pour apaiser les tensions entre États, au classique concert ou équilibre des puissances ?
  • l’insécurité culturelle ressentie en Europe et parfois au-delà ne peut-elle susciter une grave fracture entre gouvernants et gouvernés ? 

Face au risque climatique : la naissance d’une vraie communauté internationale ?

L’intuition de l’existence d’une communauté humaine universelle fait partie du double héritage de l’Occident – chrétien avec les plaidoyers des théologiens de Salamanque, qui inventèrent le droit international, laïc avec Kant et les philosophes des Lumières.

Pourtant le concept-même d’une communauté internationale, unie par une certaine solidarité, poursuivant des objectifs communs, soumise à des normes communes, a été longtemps contesté par les observateurs et les acteurs des relations internationales.

Raymond Aron voyait dans la communauté internationale « l’invention de juristes ivres de concepts » : les États ne seraient pas sortis, dans leurs relations mutuelles, de l’état de jungle. Le grand juriste belge Charles de Visscher acquiesçait à sa manière quand il ne distinguait qu’une communauté virtuelle, progressant de manière subreptice et comme en pointillés dans les consciences, un ordre virtuel dans l’esprit des hommes, alors que l’ordre effectif résulterait de la distribution du pouvoir entre les États et de l’interaction des égoïsmes nationaux. Plus récemment, Hubert Védrine soutenait avec humour que la communauté internationale n’existerait que dans l’esprit des fonctionnaires internationaux, vivant dans le cercle enchanté décrit par Albert Cohen dans Belle du Seigneur, sans oublier évidemment les diplomates, juges, juristes, experts, banquiers internationaux ou militants sans frontières, s’agitant dans cette immense ruche qu’est devenu le droit international. 

Une telle prudence est justifiée. Sans doute serait-il naïf de nier la persistance de grandes lignes de fracture entre les groupes humains : les rapports internationaux peuvent toujours être ramenés à une sorte de physique politique. Mais il serait aussi irréaliste d’ignorer les signes d’une aspiration à l’unité. C’est le dernier président de l’Union soviétique, Mikhaïl Gorbatchev, qui, alors que la guerre froide se terminait et que l’Est et l’Ouest commençaient à parler une langue commune, décrivait, devant l’Assemblée des Nations unies, l’apparition d’une autre politique internationale, d’une « politique intérieure de la cité planétaire » – il soulignait la tendance à l’interdépendance des États confrontés au péril nucléaire militaire et constatait que « les notions de sécurité nationale et internationale » étaient devenues inséparables. 

Il existerait donc des intérêts communs de l’humanité. Des intérêts qui étaient déjà implicitement poursuivis lorsque, dans les années 1970, l’administration Nixon-Ford tentait de bâtir le dialogue soviéto-américain sur la conscience d’une responsabilité nucléaire commune. À l’angoisse des lendemains d’Hiroshima, qui faisait écrire aux premiers savants atomistes, dans leur message au président Roosevelt, que la menace d’un désastre nucléaire pouvait imposer la formation d’une « cité humaine à vocation universelle », s’est substitué le sort de la planète, ou plutôt du sort de l’espèce humaine sur la planète, à travers la nouvelle diplomatie de l’environnement, les conférences sur les risques écologiques globaux, une diplomatie « de masse » avec les Sommets de l’ONU sur le changement climatique, tellement ouverts sur la société civile qu’ils donnent lieu à des rassemblements géants – tel le rendez-vous du Bourget en décembre 2015, avec ses quarante mille participants. Pour Hubert Védrine, la « nécessité vitale de garder la terre habitable » serait la plus à même de créer un choc, une franche rupture dans la marche du monde, et la naissance d’une vraie communauté internationale.

Retenons donc, dans la gradation des réponses collectives aux nouvelles menaces, une première dimension : celle de la reconnaissance des intérêts communs de l’humanité – même si le débat subsiste sur l’origine humaine ou non des changements climatiques et sur les diagnostics à formuler. Le camp des climato-sceptiques a été renforcé par la dénonciation, le 1er juin 2017, par le président des États-Unis, de l’accord global contre le réchauffement climatique conclu lors de la 21e conférence climatique du Bourget. Les rapports du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat apparaissent très alarmistes, alors que les récents prix Nobel d’économie, Paul Romer et William Nordhaus, semblent estimer que le jeu du marché permettra d’opérer des progrès dans le comportement humain face à la nature.

Face à la violence armée : la dé-légitimation des Nations unies ?

Le droit que détenaient les États de recourir à la force, cette expression de leur souveraineté, a été prohibé par le pacte Briand-Kellogg en 1928 et cette interdiction a été formellement inscrite, en 1945, à l’article 2 paragraphe 4 de la Charte des Nations unies ; elle est devenue la règle première du maintien de la paix par l’ONU – pas de recours à la force sans l’aval du Conseil de sécurité. 

Faut-il s’en prendre à l’hubris des vainqueurs de la guerre froide ? L’article 2 paragraphe 4 a été transgressé en plusieurs occasions depuis la chute du Mur de Berlin : le 24 mars 1999, lorsque les forces de l’Otan sont intervenues dans la province serbe du Kosovo ; le 20 mars 2003, lorsque la coalition menée par les États-Unis entre en Irak, malgré l’opposition de la France, de la Russie et de la Chine. En mars 2011, l’opération de l’Otan contre le régime de Kadhafi en Libye, inspirée par la France et le Royaume-uni, a été présentée comme la mise en œuvre de la résolution 1973 du Conseil de sécurité, mais cette résolution a été, en fait, outrepassée – elle avait pour but de protéger les populations locales de la répression ordonnée par le régime libyen, non de renverser ledit régime. Le 18 mars 2014, la Russie de Vladimir Poutine a répliqué en proclamant l’annexion de la République autonome de Crimée et de la ville de Sébastopol, qui s’étaient détachées de l’Ukraine.

Les interventions armées à l’encontre de la Charte posent un problème de principe : qui est chargé de maintenir la paix, l’ONU ou une coalition d’États, voire un État, auto-légitimés comme gendarmes du monde ? Joseph Nye, ancien secrétaire adjoint à la Défense puis doyen de l’École d’administration de l’université Harvard, a expliqué que les États-Unis entendaient s’appuyer sur « un réseau d’institutions multilatérales, allant des Nations unies à l’Otan ». Une expression floue, qui évoque un système international plutôt anarchique et n’a rien à voir avec le système de sécurité centralisé dessiné par la Charte de l’ONU. 

Cette évolution est d’autant plus décevante que les premières années de l’après-guerre froide révélaient un consensus inédit autour de l’application de la Charte. Le système de sécurité onusien instituait en 1945 une véritable police collective, celle du directoire des cinq Grands – mais du fait de la guerre froide et de la division du directoire, ce système onusien originaire n’avait jamais vu le jour. Mais en 1990, avec un effet-retard de quarante-cinq années, les cinq Grands avaient été unanimes à condamner l’invasion du Koweit par l’Irak : ils avaient, du même coup, redonné vie à la Charte. Ses membres permanents providentiellement réunis, le Conseil de sécurité pouvait voter des résolutions explicites contraignantes alors que, pendant le demi-siècle de la guerre froide, il n’avait pu que laisser des consignes vagues aux secrétaires généraux successifs.

L’ONU est aujourd’hui de nouveau dé-légitimée dans sa mission de maintien de la paix.

Il est vrai qu’elle a elle-même contribué à introduire un certain flou dans le droit de la sécurité internationale. D’une part, le secrétaire général Boutros-Ghali en est venu à considérer l’Otan comme le bras séculier de l’ONU dans les conflits balkaniques : il transcendait ainsi l’ancienne contradiction théorique entre les alliances particulières et l’alliance universelle, incarnée par la SDN puis par l’ONU, une contradiction symbolisée par l’anathème proféré par Woodrow Wilson, à la conférence de la paix de Paris-Versailles, contre les alliances classiques, chères à Clemenceau et à Lloyd George. D’autre part, le secrétaire général Koffi Annan a volé au secours de la coalition qui intervenait au Kosovo sans mandat du Conseil de sécurité en tentant de la légitimer par la doctrine de l’urgence humanitaire : il considérait que face à un drame sur le point de s’accomplir, le devoir des États était de réagir, même dans le cas d’une paralysie du Conseil de sécurité. Le Conseil constate une situation avec ses caractères dominants mais il ne peut agir du fait de ses divisions, du veto de certains de ses membres. C’est sur ce constat que s’appuiera une coalition d’États, telle que celle de l’Otan, pour intervenir, même sans mandat.

Il convient de reconnaître que la responsabilité de cette confusion est partagée par l’ensemble des États-membres. Dans les affaires du Kosovo comme de l’Irak, l’imbrication des actions et décisions de l’Otan et des Nations unies est troublante. La résolution du 10 juin 1999 du Conseil de sécurité, votée au lendemain de la cessation des opérations militaires au Kosovo, loin de condamner l’intervention de l’Otan, approuve ses buts de guerre. La résolution du 16 octobre 2003, réinterprète le statut de l’Irak et des puissances occupantes au regard de la Charte – tout en s’inspirant des précédents de l’occupation de l’Allemagne en 1945 et de la guerre de Corée en 1950. Reste que les polémiques qui ont suivi les conflits du Kosovo puis d’Irak – sur l’existence d’armes de destruction massive en Irak ou sur la réalité de « l’imminence d’une catastrophe humanitaire au Kosovo » – révèlent la défiance que suscite dans une partie de l’opinion internationale ce « maintien de la paix » en transgression de la Charte.

Face aux tensions inter-étatiques : le retour au concert des puissances ?

Pendant la traversée de la guerre froide, l’ONU marginalisée n’a eu à connaître d’aucune des grandes crises qui auraient pu déclencher un nouveau conflit mondial –  telles celles de Berlin ou de Cuba. La paix ne reposait plus que sur les discussions entre les principales puissances – au-delà de leurs gesticulations. Dans la réalité, le Concert des Grands, le Concert des puissances était substitué aux mécanismes de la sécurité collective. L’heure n’était plus aux procédures juridiques, mais à l’équilibre des forces. L’espoir n’était plus dans le respect de la règle de droit, mais dans l’adhésion des Grands à un principe de légitimité commun, dans le rétablissement d’un certain consensus international. Ainsi de la « structure de paix », fondée sur le triangle Washington-Moscou-Pékin, que mit en place, avec succès, l’administration Nixon dans les années 1970 : un retour à la diplomatie du XIXe siècle, au Concert européen, avec ces « Sommets » périodiques qui permettaient d’éteindre les discordes des Grands et la turbulence des Petits.

Nous sommes revenus à la situation des années 1970 : l’ONU, de nouveau marginalisée, ne pourrait régler les confrontations qui peuvent surgir en mer de Chine entre les forces navales chinoise et américaine. Mais le retour au Concert des puissances s’avère difficile car le socle même de la diplomatie de l’équilibre est ébranlé. Deux faits révolutionnaires sont intervenus :

  • Selon le message de l’administration George Walker Bush, les États-Unis voulaient non seulement contrôler le monde mais le remodeler, lui « redonner forme ». Remodeler le monde à l’image de sa volonté : ce dessein était jusque-là celui d’un État perturbateur, conquérant ou prophète, situé à la périphérie du système international ; il devenait le projet de la puissance centrale, de la superpuissance unique puisque les États-Unis détenaient le pouvoir militaire avec le plus grand arsenal de tous les temps, une percée technologique continue, le pouvoir économique et culturel et le contrôle des ressources pétrolières jusqu’aux marches de l’ancienne Union soviétique. Comment équilibrer le Concert des puissances lorsque la principale puissance mondiale se comporte en État dissident, perturbateur ? Ce problème, inédit dans l’histoire contemporaine des relations internationales, a resurgi avec l’administration Trump – même si l’ambition est différente, la défense des intérêts nationaux des États-Unis et non plus la mondialisation de la démocratie comme à l’époque néo-conservatrice de la présidence du second Bush.
  • Dans le même temps, le concept-même de souveraineté a été ébranlé. Dans leur poursuite, commencée sous l’administration Clinton, des États-voyous, les États-Unis ont précisé que les États restent en principe souverains… mais la souveraineté d’un État disparaît si ses dirigeants ne respectent pas la démocratie, détiennent des armes de destruction massive ou sont liés à des réseaux terroristes. C’est dire qu’un État peut être qualifié de délinquant parce qu’il trouble l’ordre international et met en péril l’équilibre des puissances, mais aussi pour des raisons purement internes, si ses structures constitutionnelles et sa pratique gouvernementale ne sont pas conformes à l’esprit de l’après-guerre froide, tel qu’il est défini par la ou les puissances dominantes.

Cette doctrine de la souveraineté conditionnelle peut apparaître comme le reflet très subjectif d’un messianisme libéral et occidental. De fait, l’Occident et le reste du monde sont aujourd’hui à fronts renversés.

Pendant les années de guerre froide, les États-Unis et leurs alliés atlantiques se comportaient en gardiens de l’ordre international face aux puissances « déstabilisatrices » qu’étaient l’Union soviétique et la Chine de Mao jusqu’à son « retournement » par l’Occident.

Aujourd’hui, les puissances occidentales s’adonnent à l’apologie de l’ingérence et au dynamitage du concept de souveraineté, alors que le front des puissances émergentes – parmi lesquelles se trouve rejetée la Russie, du fait d’une bévue stratégique de l’Occident – se présente en défenseur des normes internationales les plus classiques, celles de l’Europe de Metternich, autour des concepts pivots de souveraineté et de non-ingérence. 

Face à l’insécurité culturelle : une fracture entre gouvernants et gouvernés ?

Dans les démocraties européennes, la classe politique et médiatique a longtemps préféré jouer les autruches et dénoncer Cassandre. Le défi historique que pose la pression démographique du Tiers monde n’en est pas moins incontournable depuis les années 1970. Alfred Sauvy, peu avant sa mort, s’inquiétait d’une immigration qui submerge l’Europe à partir de ce qu’il dénommait « la plus grande faille démographique de l’Histoire », qui prend en écharpe la Méditerranée. Jean Raspail rédigeait son récit de politique-fiction, Le camp des saints – un titre inspiré du XXe chant de l’Apocalypse – qui allait prendre rapidement les couleurs et la chair de la réalité. Plus récemment, le géographe Christophe Guilluy et Laurent Bouvet, professeur de sciences politiques à l’université de Versailles, ont forgé le concept d’insécurité culturelle pour décrire le sentiment ressenti par un groupe social, confronté dans son espace historique à une menace sur ses valeurs et son mode de vie. Samuel Huntington, dans son ultime ouvrage, Identité nationale et choc des cultures, a décrit la crise identitaire qui atteint même les États-Unis, pourtant pays d’immigration : la « cité sur la colline » des premiers colons, la « nouvelle Jérusalem », purifiée des « perversions » de la vieille Europe, serait sur le point de se déliter sous les coups d’un multiculturalisme à son paroxysme.

Certains porte-paroles du Tiers monde dramatisent cette pression démographique en théorisant l’arme démographique dont ils disposent et en revendiquant une sorte d’espace vital pour leurs ressortissants – un peu comme Kipling célébrait, au XIXe siècle, la domination de l’homme blanc. Le président algérien Boumedienne déclare, en 1974, qu’ « aucune bombe atomique ne pourra endiguer le raz de marée des milliards d’êtres humains qui partiront, un jour, de la partie méridionale et pauvre du monde, pour faire irruption dans le riche hémisphère nord » – et cette déclaration est, presque textuellement, reprise, en 1991, par le président sénégalais Abdou Diouf. L’ancien ministre des présidents Pompidou et Mitterrand, Michel Jobert, dans son récit de voyage au Maghreb, relate, avec surprise, les déclarations analogues de responsables marocains.

Cette pression, récemment aggravée par les déchirements de la guerre civile syrienne, atteint en profondeur l’Union européenne, qui s’imposait comme une magnifique aventure, la première esquisse d’une Europe réconciliée après ces deux grandes guerres civiles européennes que furent les deux guerres mondiales. L’ouverture de l’Union européenne à l’une des plus grandes migrations de l’Histoire, décidée solitairement par la chancelière Angela Merkel, devient le test de l’appartenance de chaque État-membre à l’Empire du Bien. Peu importe l’expression démocratique des choix de chaque peuple : la nouvelle religion séculière des droits de l’Homme, tournée vers l’extérieur, vers l’accueil de l’autre, est placée en surplomb des souverainetés nationales.

La doctrine des droits de l’Homme, interprétée comme le seul principe de légitimité des gouvernants européens, a un effet pervers : elle érode l’identité des peuples européens et approfondit le fossé entre gouvernants et gouvernés.

Les conséquences de cette pression démographique seraient très fortes sur l’identité de la France. Pour Fernand Braudel, « la France se nomme diversité » : la variété des terroirs comme la diversité des hommes montrent que la nation française est le produit de brassages constants, de sédimentations successives. De cette diversité de la terre et des hommes est née une conception ouverte de la nation. Pour Ernest Renan, « la nation est un vouloir-vivre collectif… c’est une âme, un principe spirituel ». Si elle est une idée, la nation s’appuie tout de même sur une réalité sociologique. Que son histoire commence avec Jeanne d’Arc, ou avec le XVIIIe siècle et l’époque des Lumières, ou encore avec les chemins de fer et l’école primaire au XIXe siècle, la nation française est une nation organique, non pas une nation ethnique comme l’État racial rêvé par le Troisième Reich, mais non pas non plus une société multiculturelle, formée de communautés arc-boutées sur leur culture et leur langue propres. Une nation née d’un brassage d’ethnies, mais dominée par une volonté d’unité politique, culturelle, linguistique. D’où une interrogation inquiète : sous les grands vents de la mondialisation, les nations pourront-elles trouver les moyens de leur survie ?

Charles Zorgbibe
Agrégé de droit public, professeur honoraire à la Sorbonne, ancien recteur