La renonciation à différer à nouveau les élections régionales et départementales : quand la nécessité rend sage

Devant les députés réunis le 13 avril, au titre de l’article 50-1 de la Constitution1, pour débattre du calendrier électoral relatif aux élections régionales et départementales, le Premier ministre a annoncé le maintien de ces élections au mois de juin, comme prévu par la loi du 22 février 2021. Ces élections auraient lieu les 20 et 27 juin (et non, comme prévu jusqu’ici, les 13 et 20 juin). Ce décalage d’une semaine présente l’avantage de gagner du temps de vaccination et l’inconvénient de défavoriser la participation, car la nouvelle date du second tour mord sur la période des congés scolaires. Les députés ont approuvé le plan du Premier ministre par 443 voix contre 73.

En maintenant les élections régionales et départementales en juin, le gouvernement met fin à un suspense qui durait depuis plusieurs mois. L’Exécutif et la majorité présidentielle avaient en effet envisagé de reporter à nouveau les élections régionales et départementales à l’automne, voire après les élections présidentielle et législatives, pour des motifs liés à la persistance de la pandémie. Ce projet controversé (et auquel ont été prêtées des arrière-pensées tenant à l’élection présidentielle de 2022) est abandonné en raison des fortes résistances qu’il a rencontrées auprès des élus. Politiquement, le coup de grâce est venu des 35000 maires qui se sont prononcés majoritairement pour le maintien des échéances après avoir été appelés, du vendredi 9 au lundi 12 avril, à répondre par oui ou par non à la question de savoir si les conditions préconisées par le comité scientifique leur semblaient réunies pour tenir les deux scrutins en juin.

Le report d’élections déjà reportées trois mois auparavant eût été une première. Dès avant la consultation des maires, Il se heurtait à des obstacles incontournables.

La loi du 22 février 2021 a déplacé de mars à juin 2021 les élections départementales et régionales, ainsi que celles des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique. Il n’en a pas moins été question d’un nouveau report (à l’automne) motivé par la persistance de la pandémie.

La vie démocratique postule une consultation régulière des électeurs en vue de la désignation de leurs représentants. Toute prolongation d’un mandat au-delà du terme au vu duquel s’est prononcé l’électeur, tout décalage dans le temps d’une élection, causent un trouble à la démocratie.

Aussi le report d’un scrutin doit-il être strictement proportionné à son fait générateur et sa cause doit-elle être impérieuse. Pour respecter la souveraineté populaire et le principe d’égalité devant la loi électorale, un report doit être justifié par un motif impérieux d’intérêt général, respecter une périodicité raisonnable dans l’expression du suffrage et présenter un caractère exceptionnel, transitoire et limité dans le temps. Telle est la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel2.

Le report des élections départementales et régionales de mars à juin 2021, décidé par le législateur en février dernier, satisfait à ces critères : il est justifié par un impératif d’intérêt général suffisant (les conséquences négatives du rebond pandémique sur le déroulement du processus électoral si les élections avaient été maintenues en mars) et comporte des mesures permettant de limiter les conséquences d’une éventuelle persistance de la crise sanitaire en juin.

Reprenant les préconisations du rapport remis au Premier ministre par Jean-Louis Debré en novembre 2020, la loi du 22 février 2021 prévoit en particulier que chaque électeur peut être porteur de deux procurations établies en France – contre une seule habituellement – et que l’État dotera les bureaux de vote des équipements de protection sanitaire adéquats. Des mesures destinées à faciliter les déclarations de candidatures et à organiser, avec un président commun, la tenue des bureaux de vote pour ces élections concomitantes ont été prises par un décret du 4 février 2021. Elles seront complétées par une circulaire destinée à assurer la sécurité sanitaire des bureaux. Les règles relatives à la campagne sont dûment adaptées. Ainsi,  la durée de la campagne officielle (avant le premier tour) est de 19 jours au lieu de 12 ; est avancée d’une semaine, par coordination, la date limite de dépôt des candidatures ; est majoré de 20%, compte tenu de l’allongement de la campagne, le plafond des dépenses de propagande ; les candidats peuvent mettre à disposition des électeurs un numéro d’appel gratuit les informant de leur programme ; les chaînes du service public sensibiliseront le public sur les compétences, l’organisation et le fonctionnement des conseils à élire.

Le 13 avril, le Premier ministre a annoncé à l’Assemblée nationale un train de mesures complémentaires en vue d’assurer la sécurité des opérations électorales qui se dérouleront les 20 et 27 juin : l’Etat dotera les communes de lots d’autotests ; les horaires d’ouverture des bureaux de vote seront étendus ; le dépouillement pourra se réaliser en extérieur. Un comité de suivi de l’organisation des élections est créé dont la présidence est confiée à Jean-Denis Combrexelle, ancien président de la section du contentieux du Conseil d’Etat.

La loi du 22 février 2021 prévoit que le gouvernement déposera au Parlement, au plus tard le 1er avril 2021, un rapport, établi au vu de l’analyse du conseil scientifique Covid-19, sur l’état de l’épidémie, les risques sanitaires à prendre en compte et les adaptations nécessaires à la tenue des scrutins et des campagnes électorales. Ce rapport a été déposé et n’appelle pas à un nouveau report.

Pourquoi, dans ces conditions, avoir envisagé de repousser à nouveau ces élections ? Pourquoi avoir songé à rouvrir un chantier législatif à peine clos ?

C’était d’abord briser le consensus réuni autour de la loi du 22 février, comme en témoigne la tribune collective publiée dans Le Figaro du 22 mars par dix présidents de région. C’était aussi mépriser l’avis unanimement hostile des groupes d’opposition. C’était surtout faire peser un doute toxique sur les motifs du nouveau report. Celui-ci aurait en effet pour conséquence de désorganiser les préparatifs des partis d’opposition en vue des échéances présidentielle et législatives de 2022, qu’il s’agisse de capitaliser un succès électoral, d’organiser une primaire ou de faire émerger un champion au vu des résultats obtenus aux régionales. Le report aurait-il eu ce but ? Il suffisait que le soupçon s’installe pour vicier le climat politique de la fin du quinquennat.

Cette absence de consensus sur un nouveau report a été confirmée par les résultats de la consultation des maires organisée (non sans quelque précipitation) par le gouvernement du 9 au 12 avril. Au total, 69 % des maires ont participé à cette consultation (qui s’apparente en vérité plus à un sondage qu’à une concertation). 13 513 d’entre eux (56 %) se sont prononcés pour le maintien des échéances et 9 812 (40 %) pour le report des scrutins (les 4% restants ne se prononçant pas). Ces résultats confortent la position antérieurement adoptée par l’Association des maires de France.

Un report des élections à l’automne pour des raisons sanitaires aurait en outre signifié, par cohérence, que les divers lieux aujourd’hui fermés au public (restaurants, cafés, salles de spectacle, musées etc) le restent plusieurs mois encore. Comment en effet comprendre qu’un bureau de vote ouvert deux dimanches de juin à des citoyens masqués soit plus problématique, au regard de la pandémie, qu’un restaurant ouvert tous les jours, midi et soir, à des clients non masqués ? Or le gouvernement a exprimé à plusieurs reprises son souhait de rouvrir les cafés et restaurants avant la fin mai.

En droit, un nouveau report des élections départementales et régionales eût méconnu les règles constitutionnelles justifiant le report d’un scrutin, car le caractère impérieux de son motif n’aurait pas été avéré.

Comment ignorer que toute une série d’élections importantes se sont déroulées depuis un an dans treize pays européens (rien qu’au cours du mois de mars : les législatives néerlandaises et un référendum suisse) ? Que les élections locales en Écosse et au Pays de Galles auront lieu le 6 mai et les élections régionales dans le Land de Saxe Anhalt le 6 juin ?

Si, en pleine flambée épidémique, on peut fréquenter les magasins plusieurs fois par semaine (en prenant ses précautions), ne doit-on pas pouvoir (au prix de précautions analogues) se rendre au bureau de vote deux dimanches de juin de suite pour s’acquitter de ses obligations de citoyen ?

Dira-t-on que la campagne est compromise par les règles de distanciation ? Ce serait oublier que, de nos jours, une campagne électorale repose non sur le tractage (dont l’impact a toujours été limité) ou sur les meetings (qui ne réunissent que les électeurs acquis), mais sur les médias, les plateformes numériques et les conversations courantes.

Dira-t-on que les assesseurs, menacés par la contagion, déserteront les bureaux de vote en juin ? Cela n’a été le cas ni en mars ni en juin 2020 pour les municipales. Aucune étude n’a non plus identifié de clusters dans les bureaux de vote. Nous ne maîtrisions pourtant guère, au printemps 2020, les gestes barrières et les masques étaient vendus au marché noir sur les tarmacs d’aéroport. Depuis lors, la culture de la distanciation est entrée dans les mœurs. Les communes savent aujourd’hui quoi faire pour mettre un bureau de vote à l’abri de la contamination. Qui plus est, le danger est notablement moindre en juin 2021 du fait de la campagne de vaccination qui monte en puissance et bénéficie désormais aux plus de 55 ans.

Pourquoi au demeurant ne pas rendre également éligibles à la vaccination les futurs membres de bureaux de vote âgés de moins de 55 ans (qui ne sont pas les plus nombreux) ? En termes d’organisation, la charge supplémentaire ne serait pas excessive. Et puis, un peu de décence : s’interroge-t-on sur la nécessité de la présence des caissières au supermarché et des enseignants dans les écoles ? Le devoir civique des membres des bureaux de vote et des scrutateurs serait-il moindre ? L’imaginer serait faire injure à leur honneur.

Dira-t-on que la tenue des élections en juin 2021 fera chuter la participation ? L’abstention a été forte, mais non considérable lors des municipales de 2020, en tout cas nettement moindre que lors du référendum sur le quinquennat en 2000 ou lors du second tour des législatives en 2017. Et pourquoi l’abstention (qui a bien d’autres causes que la peur de la contagion) serait-elle moins forte en octobre qu’en juin ? Comment assurer que ce motif particulier d’abstention que constitue la peur de la contamination serait moindre à l’automne qu’au printemps, alors surtout que nous ne pouvons exclure que de nouveaux variants séviront après l’été ?

Ces arguments faisaient penser qu’on habillait un « je ne veux pas » en un « je ne peux pas ».

Du point de vue de l’éthique démocratique, comment admettre que la date d’un scrutin important puisse être reportée au fil de l’eau, comme s’il s’agissait d’une simple variable d’ajustement de la crise sanitaire ? Comment ne pas voir que, précisément parce que notre pays est en crise, la vie démocratique doit être encore plus alerte qu’en temps ordinaire ? Comment se résoudre à ce que la respiration démocratique du pays puisse être durablement suspendue pour cause de covid ? Les élections sont-elles des activités inessentielles ? Comment ne pas craindre que la manière désinvolte dont les pouvoirs publics eux-mêmes sont tentés de traiter des scrutins cruciaux pour l’administration locale ne conforte le manque de considération dont les institutions souffrent dans l’opinion ? Or on peut penser que c’est ce manque de considération (et non la peur du virus) qui est la principale cause de l’abstention. 

En tout état de cause, la loi ne saurait indéfiniment reporter les élections régionales et départementales au gré de l’évolution de la pandémie. Si la situation sanitaire ne s’améliorait pas avant longtemps, il faudrait aménager les modalités de vote, pour ces élections comme pour les autres, soit en assouplissant la possibilité de voter par procuration de façon encore plus forte que ce que permet la loi du 22 février 2021, soit en étalant le scrutin sur plusieurs jours, soit, à titre exceptionnel – et à condition de surmonter les redoutables problèmes de fiabilité qu’ils soulèvent -, en recourant au vote par internet ou par correspondance.

Jean-Eric SCHOETTL
Conseiller d’État
Ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel

1 « Devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité ».

2 Voir par exemple : 6 juillet 1994, n° 94-341 DC ; 6 février 1996, n° 96-372 DC ; 30 juillet 2020, n° 2020-802 DC