La représentation proportionnelle et les systèmes politiques

Pierre Martin, politologue au CNRS, PACTE, IEP de Grenoble, chargé de mission à la FSP

Toutes les vertus et tous les vices ont été successivement attribués à la représentation proportionnelle. Après un bref rappel des origines et des différents types de systèmes proportionnels utilisés dans le cadre des élections législatives, nous allons nous intéresser aux effets directs et indirects de la représentation proportionnelle sur les assemblées, les partis politiques et le fonctionnement des démocraties représentatives.

Les origines de la représentation proportionnelle

La représentation proportionnelle est la fille des partis et de la statistique. Pour valider l’idée même de comparer la proportion des suffrages recueillis par une force politique avec sa proportion de sièges obtenus, il fallait tout d’abord que l’opération consistant à ajouter des suffrages obtenus (et les sièges) par des candidats différents ait un sens, ce qui signifie que les partis soient des acteurs politiques reconnus et que l’on puisse légitimement considérer que les électeurs votent pour eux à travers les candidats qu’ils présentent ou soutiennent. Ensuite il faut qu’il y ait un appareil statistique minimum permettant de totaliser nationalement les suffrages et les sièges obtenus par les forces politiques. Ce qui signifiait que l’on était passé d’assemblées de notables élus sur leur personnalité à des forces politiques s’affrontant sur des programmes, conditions qui étaient réunies dans les systèmes représentatifs à la fin du XIXe siècle. Comme la proportionnelle était un mode de scrutin nouveau en concurrence avec les systèmes “majoritaires” plurinominaux ou uninominaux en place, ses partisans étaient presque toujours des réformateurs insatisfaits des systèmes politiques en place qui prêtaient à la proportionnelle, avec plus ou moins de sincérité, la capacité de résoudre tous les maux ordinaires de la politique dont la médiocrité du personnel politique et sa corruption. En plus de réformateurs idéalistes, la proportionnelle attirait les forces politiques qui s’estimaient victimes du système majoritaire en place, souvent les forces minoritaires à l’extrême gauche et l’extrême droite et parfois aussi au centre. Mais il n’a pas fallu attendre très longtemps après la mise en œuvre de la proportionnelle, à la faveur des bouleversements qui ont suivi la Première Guerre mondiale, pour que celle-ci soit à son tour accusée de tous les maux par ses adversaires, et en particulier d’avoir favorisé l’arrivée d’Hitler au pouvoir en minant la stabilité politique de la République de Weimar, alors que les démocraties anglo-saxonnes restées fidèles au scrutin uninominal maintenaient leur stabilité lors de la grande dépression des années 1930. Mais avant d’analyser les arguments des deux camps, il nous faut d’abord rappeler rapidement la diversité des systèmes proportionnels.

Les différents types de représentation proportionnelle

Un mode de scrutin proportionnel se caractérise par l’utilisation d’une ou plusieurs méthodes proportionnelles afin d’obtenir une proportionnalité entre les suffrages recueillis et les sièges obtenus, d’atteindre une finalité proportionnelle. Ces méthodes simples sont des techniques mathématiques de deux ordres, les méthodes par quotient et celles par diviseurs. Dans toutes ces méthodes, plus la magnitude (nombre moyen de sièges par circonscription) est forte plus la méthode tend vers la proportionnalité exacte. Il y a deux obstacles principaux à la proportionnalité réelle dans les modes de scrutin proportionnels : une faible magnitude (quatre ou cinq sièges en jeu en moyenne) souvent combinée à la plus forte moyenne et/ou un seuil national à franchir, souvent de 4 à 5 % des suffrages exprimés, afin de pouvoir participer à la répartition des sièges. Certains modes de scrutin de type proportionnel le sont effectivement assez peu (faible magnitude, seuil élevé), comme nous l’observerons plus loin.

Les effets directs de la proportionnelle

Nous discuterons ici des effets des modes de scrutin effectivement fortement proportionnels, en nous intéressant d’abord aux effets directs de la proportionnelle sur la représentativité concernant les assemblées.

La représentativité est le point fort, comme son nom l’indique, de la représentation proportionnelle.

Le mode de scrutin proportionnel rend les assemblées plus représentatives principalement sous trois aspects, celui des tendances politiques, celui des suffrages directement représentés, et celui de la diversité sociologique.

C’est le mécanisme même de la proportionnelle qui rend l’assemblée ainsi élue la plus représentative possible de la diversité des forces politiques et de leur influence dans le corps électoral, puisque la finalité même du système est la proportionnalité entre les suffrages recueillis et les sièges obtenus par les forces politiques. On doit aussi remarquer qu’avec un mode de scrutin effectivement proportionnel, il n’y a pas de risque d’inversion, c’est-à-dire que le parti vainqueur en termes de suffrages ne soit pas le vainqueur en sièges, phénomène plusieurs fois observé dans des scrutins uninominaux “majoritaires” en Grande-Bretagne, au Canada et en Nouvelle-Zélande. Concernant les suffrages représentés, le mécanisme est un peu plus subtil mais là aussi généralement incontestable. Dans les scrutins uninominaux ou plurinominaux “majoritaires”, un nombre considérable de suffrages, ceux qui se sont portés sur des candidats battus, ne sont pas directement représentés. Ce phénomène est de nettement moindre importance à la proportionnelle car seules les listes ayant obtenu une très faible proportion de suffrages n’ont pas d’élus. L’effet sur la représentativité sociologique de l’assemblée est moins net. La raison principale en est que les facteurs qui poussent à la sélectivité sociologique des élus (des hommes de milieux favorisés) sont très puissants et ont peu à voir avec les modes de scrutin, comme l’avaient remarqué Aristote et Montesquieu, l’élection est de type oligarchique. Cependant on observe que les assemblées élues à la proportionnelle, presque toujours avec des scrutins de listes, ont une meilleure représentation des femmes, même sans règles contraignantes (quota, parité).

Les effets indirects de la proportionnelle

Les effets indirects de la proportionnelle sont nettement plus nombreux et portent principalement sur les forces politiques, le gouvernement, et plus généralement sur le fonctionnement du système politique, ce dernier point étant le plus controversé.

Les effets sur les forces politiques

L’usage de la proportionnelle, par rapport à l’uninominal par exemple, a pour conséquence de rendre les groupes parlementaires des grandes forces politiques plus représentatifs de la diversité géographique de leur électorat. Cet aspect, peu abordé dans les analyses, est important. Avec les scrutins majoritaires, les élus d’un parti sont concentrés dans ses zones de forces, ce qui conduit à des concentrations géographiques régionales ou sociologiques, particulièrement dans les grandes agglomérations (milieux favorisés contre quartiers populaires, par exemple), ce qui peut aboutir à des groupes parlementaires assez caricaturaux. À la proportionnelle, les groupes parlementaires sont plus représentatifs de la diversité des électorats d’un même parti car ils comprennent des élus représentant des zones où le parti est minoritaire mais où il a quand même des électeurs. À la proportionnelle, le groupe parlementaire sera moins fortement dominé par des élus représentant le cœur, le noyau, de l’électorat du parti. Cela ne signifie pas obligatoirement qu’il sera moins idéologiquement cohérent. La proportionnelle, comme cela a été souvent remarqué, donne plus de pouvoir dans la désignation des candidats aux appareils partisans aux dépens des réseaux locaux, qu’ils soient militants ou de notables. Cette influence du mode de scrutin sur le groupe parlementaire aura un effet sur le parti lui-même car celui-ci ne peut être durablement indifférent au sort de son groupe parlementaire et à ses orientations.

Les effets sur le gouvernement

Les effets sur le gouvernement sont de deux ordres : sa formation et sa représentativité. Comme la proportionnelle limite fortement la surreprésentation en sièges des grands partis, elle rend plus complexe la formation des gouvernements car ceux-ci sont alors presque toujours des gouvernements de coalition, qui doivent compter sur le soutien de plusieurs partis au sein de l’assemblée. Mais les gouvernements ainsi formés disposent d’une assise dans l’opinion en général plus large que les gouvernements dans des systèmes majoritaires. Dans les systèmes majoritaires les gouvernements sont souvent monopartisans avec un parti gouvernemental n’ayant recueilli que 40 % des suffrages exprimés alors que dans les systèmes proportionnels ce sont des coalitions de partis ayant recueilli plus de 50 % des suffrages. Avec une base électorale plus forte, ces gouvernements ont, a priori, un capital politique plus fort dans l’opinion.

Les effets sur l’influence des électeurs

L’influence effective des électeurs sur la politique est un sujet important dans une démocratie représentative.

La représentation proportionnelle accroît l’influence des électeurs sur la politique en permettant à un plus grand nombre d’entre eux d’être représentés à l’assemblée et au gouvernement.

Mais la politique n’est pas que représentation, elle est aussi, et peut-être surtout, décision. Il a souvent été dit que la proportionnelle affaiblit la capacité des électeurs à participer à la décision car ils ne peuvent désigner directement le gouvernement, résultat du “jeu des partis”, et les partis peuvent prétexter de la nécessité d’une coalition pour abandonner leurs engagements de campagne. Il est exact que dans les pays utilisant des scrutins “majoritaires” les élections se présentent presque toujours comme un choix entre deux équipes gouvernementales. Mais, outre les risques d’inversion déjà notés, on doit remarquer que dans de nombreux pays utilisant la représentation proportionnelle, notamment les pays scandinaves, les partis annoncent avant les élections leurs alliances et les électeurs ont ainsi le choix entre deux coalitions gouvernementales potentielles. Ce phénomène est cependant moins systématique qu’avec un scrutin majoritaire, de telle sorte que l’on peut considérer que les pays utilisant la proportionnelle donnent la priorité à l’aspect représentatif de l’élection au lieu de l’aspect décisionnel pour ceux utilisant un scrutin majoritaire.

Les effets sur le fonctionnement du système politique

L’influence des modes de scrutin sur le fonctionnement des systèmes politiques des démocraties représentatives est l’une des questions les plus passionnément controversées de la science politique. C’est aussi le terrain principal sur lequel les adversaires de la proportionnelle ont porté leurs attaques. La proportionnelle a été accusée, en particulier par Maurice Duverger, de favoriser la multiplication des partis à l’assemblée et par là même l’instabilité politique, alors que le scrutin uninominal à un tour favoriserait le bipartisme et la stabilité. Il est nécessaire de mener l’analyse en deux temps, tout d’abord concernant l’impact sur le système partisan, et ensuite sur le fonctionnement du système politique.

L’impact sur le système partisan

Suite à la critique de Georges Lavau, Maurice Duverger a lui-même nuancé son propos en considérant que “les modes de scrutin ont un rôle de frein ou d’accélérateur, mais pas de moteur, dans la transformation des systèmes partisans”. De fait, tous les modes de scrutin faiblement proportionnels (uninominaux comme en Grande-Bretagne ou en Australie, proportionnelle à faible magnitude comme en Espagne ou au Portugal) favorisent, là où la sociologie le permet, la constitution d’un système bipartisan. Par contre ils sont impuissants à le faire là où la sociologie et l’histoire produisent une forte dispersion, comme en Inde, ou peut-être en Espagne demain. De plus, n’oublions pas que les modes de scrutin ne viennent pas du ciel, comme les tables de la Loi, mais sont œuvre humaine, et plus précisément des élites politiques. De sorte qu’il est bien plus exact de considérer qu’ils sont un élément d’un bloc institutionnel, qu’ils coïncident avec un système partisan et que leurs réformes importantes, en général assez rares, correspondent aux grandes transformations du système partisan national. En suivant la remarque d’Henri Queuille sur le rôle des politiques, ne peut-on considérer que le rôle des modes de scrutin consiste à gérer les problèmes d’un système politique et non à les résoudre ? Dans ce cadre on peut observer que la proportionnelle sert à gérer les problèmes de représentation dans les systèmes partisans à forte dispersion et/ou polarisation, en particulier quand la culture du pluralisme et de la confiance mutuelle entre les élites politiques est faible. De sorte que ce mode de scrutin est souvent utilisé, à raison, dans des situations où la culture du pluralisme est à construire (Pays-Bas, Allemagne de Weimar, Allemagne fédérale et Italie après 1945, Afrique du Sud post apartheid, par exemple). Les échecs (Weimar) ne signifient pas que le mode de scrutin en est responsable. En mettant peu d’obstacles à l’accession au Parlement, il est exact que la représentation proportionnelle favorise la survie de partis en déclin et le développement de nouvelles forces, facilitant ainsi une augmentation du nombre de partis au Parlement. Comme l’avait remarqué Maurice Duverger, la proportionnelle a sauvé le Parti libéral en Belgique dans les années 1920 et favorisé sa marginalisation en Grande-Bretagne. Mais la Belgique en a-t-elle souffert et la Grande-Bretagne s’en est-elle mieux portée ?

L’impact sur le système politique

Les modes de scrutin proportionnels permettent en particulier à deux types de forces minoritaires d’être représentées à l’assemblée, alors qu’elles ont beaucoup plus de difficultés à l’être dans les systèmes majoritaires : les centristes et les extrémistes. Les adversaires de la proportionnelle attaquent sur ces deux aspects. En donnant une représentation aux extrémistes, elle leur permet de durer en les institutionnalisant et favorise l’instabilité gouvernementale de par leur surenchère. Il en résulte une impuissance gouvernementale qui nourrit à son tour l’extrémisme, entraînant le système dans une spirale suicidaire (F. A. Hermens). En favorisant le rôle des partis centristes (les partis charnières), elle donne un poids disproportionné, par leurs possibilités de chantage à la majorité, à des formations minoritaires qui peuvent être de plus le repaire de carriéristes sans scrupules, discréditant là encore la représentation nationale (critique faite à la IVe République).

Concernant les extrémistes, on doit remarquer que leur représentation faible ou nulle, dans la mesure où ils se nourrissent de la dénonciation des vices du système, ne nuit pas à leur succès électoral en voix, comme le montre le maintien du Parti communiste en France après 1958 et celui du Front national après 1988. Par contre, une association précoce au pouvoir gouvernemental, que facilite la proportionnelle, peut les affaiblir, comme on l’a vu en Autriche après 2000 pour l’extrême droite. Le poids que leur existence fait peser sur le débat politique et les orientations des grands partis ne semble pas plus faible là où ils sont marginalisés au Parlement (communistes en France au début de la Ve République, Front national en France depuis 1988) que là où ils sont bien représentés au Parlement (Danemark, Pays-Bas, Italie, Autriche, Belgique, par exemple). Sur cette question, les modes de scrutin ne sont pas une variable explicative.

Concernant le rôle des partis charnières, celui-ci est ambigu. Les arguments des critiques sont solides, mais ne disent pas toute l’histoire. Les partis centristes, précisément par leurs moyens de chantage, peuvent avoir un rôle modérateur bienvenu sur la politique d’un gouvernement dirigé par un grand parti assez radicalisé, ils peuvent éviter des “coups de barre” trop violents et empêcher des groupes minoritaires mais influents dans un grand parti d’imposer des politiques que la majorité de l’opinion rejette. C’est un affaiblissement de la gouvernabilité, mais doit-on s’en plaindre ? D’autre part, un parti charnière peut aussi permettre un changement de gouvernement en cours de mandat (Allemagne 1982) quand un gouvernement est à bout de souffle, rejeté par l’opinion, alors que les scrutins majoritaires favorisent de longues agonies gouvernementales dans un climat politique délétère (Grande-Bretagne 1974-1979, 1992-1997).

La proportionnelle, si elle n’a pas toutes les vertus que ses partisans lui prêtent, ne mérite pas toutes les critiques dont ses détracteurs l’accablent. Il est certain que les modes de scrutin proportionnel permettent une plus juste représentation des forces politiques dans les assemblées. Mais il est non moins certain que les modes de scrutin sont faits par les forces politiques dominantes et à leur profit, ce qui suffit à expliquer le maintien des scrutins majoritaires là où ils existent (États-Unis, Canada, Australie, Grande-Bretagne, France).