Le référendum du 25 octobre au Chili : un tournant constitutionnel historique ?

Les électeurs chiliens sont appelés aux urnes ce dimanche pour un référendum sur la rédaction d’une nouvelle Constitution en remplacement de l’actuelle, votée en 1980 en plein régime militaire. Le point par David Biroste.

Qui aurait pu croire que la simple augmentation du prix du ticket de métro de 30 pesos (4 centimes d’euro) à Santiago enflammerait à ce point le Chili et conduirait ce dernier sur la voie d’un processus constituant inédit visant à remplacer la Constitution héritée de la dictature du général Pinochet ? Après un million de Chiliens dans les rues de Santiago le 25 octobre 2019, ce sont 14 millions d’électeurs qui sont convoqués le dimanche 25 octobre 2020 dans les bureaux de vote, alors que la campagne électorale a dû s’adapter à la crise sanitaire et que les sondages prédisent une large victoire du « oui ».

Une Constitution perçue comme illégitime

Les manifestations dénonçant, parfois violemment1, la persistance des inégalités sociales ont duré plusieurs semaines et les revendications se sont cristallisées autour du besoin de changer la Constitution, considérée par beaucoup à la fois comme illégitime et source d’inégalités2.

Les deux principaux reproches visant la Constitution de 1980 résident dans son adoption en 1980 sous la dictature militaire et dans sa philosophie néolibérale inspirée des Chicago Boys, un groupe d’économistes chiliens formés dans les années 1970  à l’Université de Chicago par Milton Friedman (prix Nobel d’économie en 1976). Bien que le mot n’apparaisse pas dans le texte constitutionnel, le professeur Alfredo Joignant explique justement que « cette Constitution est très controversée, car elle a explicitement pour philosophie celle de l’État subsidiaire »3 ; autrement dit, l’État est réduit aux fonctions régaliennes et le secteur privé gère des domaines entiers qui relèvent habituellement du secteur public, comme la santé, l’éducation, les retraites4 ou encore la gestion de l’eau5.

Malgré un succès économique reconnu pendant de nombreuses années6, le Chili connaît des inégalités sociales importantes et persistantes qu’il n’arrive pas à réduire.

Il est classé comme le pays le plus inégalitaire par l’OCDE7.

Cette situation est devenue intenable pour beaucoup de Chiliens qui voient, dans le remplacement de leur Constitution, l’occasion de participer à l’élaboration d’un texte plus légitime car débattu par le peuple.

Une Constitution rigide

Au premier abord, il semble paradoxal de qualifier de rigide la Constitution du 11 septembre 1980 puisqu’elle a été révisée 30 fois en 40 ans. En effet, après la victoire du « non » au référendum d’octobre 1988, la Constitution a été modifiée à diverses reprises pour la rendre compatible progressivement avec les exigences d’un État démocratique. Les trois plus grandes réformes sont intervenues en 1989, 1994 et 2005 : la première a permis la transition pacifique d’un gouvernement militaire vers un gouvernement civil8 ; la deuxième a diminué la durée du mandat présidentiel de 8 à 6 ans ; la troisième a supprimé les dernières « enclaves autoritaires » selon l’expression de l’ancien président Ricardo Lagos9.

Malgré de nombreux amendements, la Constitution de 1980 prévoit une majorité qualifiée élevée pour sa révision qui, jusqu’à l’an dernier, a empêché de remettre en cause sa colonne vertébrale. En effet, en application de son article 127, toute réforme de la Constitution doit être approuvée par un vote des 3/5 des membres de chaque chambre du Parlement. Et, si les dispositions à modifier relèvent de certains chapitres bien particuliers de la Constitution, la majorité requise est portée aux 2/3 des parlementaires en exercice : il en va ainsi des dispositions relatives aux bases de « l’institutionnalité » (principes supérieurs du système constitutionnel), aux droits et devoirs constitutionnels et au Tribunal constitutionnel.

Par ailleurs, pour s’assurer définitivement que le cœur de la Constitution ne serait pas réformé, la junte militaire a instauré en 1989, juste avant le transfert du pouvoir à un gouvernement civil, un système électoral biaisé empêchant tout parti ou coalition de mouvements politiques de pouvoir obtenir une majorité des 2/3 des membres du Congrès : « Le rôle que joue le système électoral au Chili consolide donc une forme limitée de démocratie, plutôt qu’une forme libérale »10.

Par un jeu complexe de circonscriptions binominales et de scrutin proportionnel, la dictature a légué un système électoral cadenassé11.

Qualifié parfois de Constitution « piégée » ou de « carcan », le texte de 1980 provoque depuis plus de 20 ans, malgré ses révisions, une crise de la représentation et une désaffection des citoyens pour la chose publique12.

Pour mémoire, l’idéologue du général Pinochet en matière constitutionnelle était le professeur et sénateur Jaime Guzmán, qui avait conçu la Constitution de telle manière que si les adversaires de la junte militaire devaient arriver au pouvoir, ils seraient contraints d’agir d’une manière « pas si différente »13.

Un processus référendaire exceptionnel et original

Le 15 novembre 2019, l’ampleur de la crise sociale et politique a conduit la plupart des partis politiques représentés au Parlement à signer un « Accord pour la paix sociale et la nouvelle constitution » : ce compromis prévoit l’ouverture d’un processus référendaire devant permettre aux citoyens de choisir ou non une nouvelle Loi fondamentale. Un comité technique a été mis en place pour définir les modalités et le calendrier de rédaction. Le tout a fait l’objet d’une loi constitutionnelle complétant le chapitre XV de l’actuelle Constitution, votée par le Parlement et promulguée par le chef de l’État le 24 décembre 2019 (loi n° 21.200)14.

Dans une tribune, 262 professeurs de droit et de science politique ont défendu l’idée que l’accord précité ouvre une véritable page blanche de l’histoire constitutionnelle du pays15 : le processus référendaire engagé ne doit pas seulement réviser la Constitution en cours, il doit la remplacer. Le travail de l’Assemblée constituante pourrait donc aboutir à la reconnaissance de nouveaux droits sociaux, à la reconnaissance des peuples indigènes (comme les Mapuche qui mènent une lutte en ce sens depuis de nombreuses années). Cependant, à bien y regarder, la feuille n’est pas tout à fait vierge car la loi constitutionnelle du 24 décembre dernier apporte des limites au pouvoir constituant : le respect du caractère républicain de l’État, de son régime démocratique, des décisions judiciaires définitives et des traités internationaux ratifiés par le Chili (Constitution, art. 135)16. Les futurs rédacteurs du nouveau texte pourront d’ailleurs s’inspirer, entre autres, du projet déposé au Parlement par l’ancienne présidente Michèle Bachelet, 5 jours avant la fin de son mandat en 2018, issu d’une participation des citoyens via une plateforme Internet17.

La campagne électorale se déroule essentiellement sur les écrans dans le contexte de la pandémie. Selon l’article 130 de la Constitution18, les chaînes gratuites de télévision doivent consacrer 30 minutes d’antenne par jour au référendum. Avec près de 495 000 cas de Covid-19 et 13 700 décès à ce jour, le Chili se situe au 14ème rang mondial des pays les plus touchés. Santiago vient d’être déconfinée il y a seulement un mois et la participation va être regardée de près car beaucoup de Chiliens ont d’autres priorités que le scrutin19. De son côté, le président Piñera a lancé une campagne civique sur les 15 derniers jours pour favoriser la participation citoyenne au référendum20.

L’institution chargée d’organiser le scrutin a établi un protocole sanitaire strict afin d’assurer la sécurité des votants. Chaque électeur doit être masqué (sauf pendant 3 secondes pour la vérification de son identité) et apporter son propre stylo bleu pour remplir les bulletins de vote et signer la liste d’émargement. Il doit utiliser obligatoirement du gel hydro-alcoolique avant et après le vote et maintenir une distance d’au moins un mètre dans la fille d’attente. Le scrutin se déroule de 8h00 à 20h00, avec un horaire réservé aux personnes de 60 ans et plus (14h00-17h00)21.

Une fois dans le bureau de vote, les électeurs répondent à deux questions sur deux bulletins de vote distincts. Sur le premier, ils doivent cocher « Approuver » ou « Rejeter »  la rédaction d’une nouvelle Constitution. Sur le second, ils doivent choisir la forme de l’Assemblée constituante, l’organe chargé d’écrire la nouvelle Loi fondamentale du pays dans un délai de 9 mois : soit une Convention constitutionnelle de 155 membres (élus directement par les citoyens), soit une Convention constitutionnelle mixte de 172 membres (dont 86 élus directement par les citoyens et 86 parlementaires choisis par leurs pairs). Les membres de cette Assemblée constituante seront élus à l’occasion des élections régionales et municipales programmées le 11 avril 202122.

Le processus référendaire pourra enfin aboutir :

  • soit à un succès, dans une seule hypothèse : si, après un référendum d’entrée réussi, une nouvelle Magna Carta est élaborée en moins d’une année avec une majorité qualifiée des 2/3 au sein de l’Assemblée constituante (Constitution, art. 133) et qu’elle est approuvée par un second référendum dit de « sortie » pour lequel le vote sera obligatoire ;
  • soit à un échec, dans trois hypothèses : 1. le peuple chilien refuse de changer de Constitution lors du référendum d’entrée du 25 octobre prochain / 2. l’Assemblée constituante ne parvient pas à un accord dans le délai prévu (notamment en raison de la majorité qualifiée requise) / 3. malgré le succès du référendum d’entrée et de l’assemblée constituante ayant produit un texte de consensus, le « non » l’emporte lors du référendum de sortie.

Dans ces trois cas, la Constitution actuelle resterait en vigueur.

David Biroste
Docteur en droit, Vice-président de l’association France-Amérique latine, LATFRAN (www.latfran.fr)

Crédit photo : Drapeau du bicentenaire sur la place de la citoyenneté (© Guillaume Asskari)

  1. Saccages de stations de métro, de rames de trains, d’un supermarché, d’une succursale de Banco Chile…
  2. Carolina Carreño, « Conceptos clave para el Plebiscito Constitucional », diarioconstitucional.cl, 31 août 2020.
  3. Aude Villiers-Moriamé, « Pourquoi les Chiliens réclament une nouvelle Constitution », Le Monde, 15 novembre 2019.
  4. Le système par répartition des retraites a été remplacé en 1981 par le système par capitalisation géré par des fonds d’investissements privés.
  5. Paul Cabanis, « L’eau, bientôt un droit pour tous au Chili ? », France 24, 14 octobre 2020.
  6. Pablo Ferrera, « Las dos caras del éxito de la economía de Chile: claves para el plebiscito por una nueva Constitución », Atalayar, 20 octobre 2020.
  7. Christine Legrand, « Au Chili, les inégalités n’en finissent pas de se creuser », Le Monde,‎ 18 novembre 2017.
  8. Augmentation du nombre de sénateurs élus, modification du mécanisme d’amendement constitutionnel, suppression de la faculté de dissoudre la chambre des députés pour le président de la République, limitation du pouvoir du chef de l’État de déclarer l’état d’urgence.
  9. Rôle désormais seulement consultatif du Conseil de sécurité nationale-CSN (qui ne nomme plus certains membres du Tribunal constitutionnel et du Sénat), convocation du CSN seulement par le chef de l’État, suppression des neuf sièges de sénateurs nommés (dont 4  anciens commandants militaires), faculté pour le président de la République de révoquer directement les commandants des forces armées, retrait du système électoral de la Constitution pour pouvoir le réformer plus facilement, abaissement de 6 à 4 de la durée du mandat présidentiel.
  10. Gideon Rahat et Mario Sznajder, « Electoral engineering in Chile: the electoral system and limited democracy », Electoral Studies, vol. 17, décembre 1998, pp. 429-442.
  11. Pour un décryptage de ce mécanisme électoral pervers, voir Georges Couffignal, « Stabilité politique et crise de la représentation au Chili », Cahiers des Amériques latines , n° 68, 2011, pp. 109-124.
  12. Jacques Le Bourgeois, « Le mouvement constitutionnaliste chilien ou le rêve démocratique », Les cahiers psychologie politique, n° 26, janvier 2015.
  13. Jaime Guzmán, « El camino politico », Realidad, n° 7, 1979, p. 19.
  14. https://www.diariooficial.interior.gob.cl/publicaciones/2019/12/24/42536/01/1703893.pdf.
  15. 262 profesores y profesoras de derecho y ciencia política, « « El Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución » no es una trampa », CIPER, 18 novembre 20219.
  16. Jean Pierre Matus, « Nueva Constitución: una hoja en blanco con tinta invisible », CIPER, 9 janvier 2020.
  17. https://unaconstitucionparachile.cl.
  18. https://www.diariooficial.interior.gob.cl/publicaciones/2019/12/24/42536/01/1703893.pdf.
  19. Olivier Le Bras, « Le Chili en campagne pour initier la réforme de sa Constitution », France 24, 4 octobre 2020.
  20. Ana Paula Maritano, « Chile – Campaña presidencial para promover el Plebiscito constitucional », Diariojuridico.com, 8 octobre 2020.
  21. https://www.plebiscitonacional2020.cl/medidas-sanitarias/
  22. https://www.plebiscitonacional2020.cl/que_se_vota/