Le RIC fût l’un des seuls points faisant réellement consensus au sein du mouvement des Gilets Jaunes. Symbole d’une crise majeure de la représentativité en France, il est pourtant absent de l’actualité aujourd’hui. Benjamin Morel revient, pour la Revue Politique et Parlementaire, sur la difficulté à mettre en oeuvre une telle mesure “sauf à revoir l’architecture globale de nos institutions”.

Qu’est donc devenu le RIC ? Ce sigle, qui a servi de cri de ralliement aux gilets jaunes, semble avoir disparu de l’actualité. Il était devenu en quelques mois ce contre ou pour quoi il convenait de se positionner. Le RIC portait, semble-t-il, en lui une nouvelle aire démocratique, une nécessaire voie vers la sortie de crise… et puis plus rien. On peut accuser l’actualité. Celle-ci passe, laissant les sujets dont elle se lasse. Cela est vrai. Cela est aussi bien pratique pour un personnel politique qui n’a, dans sa large majorité, jamais été enclin à renforcer la démocratie directe.

Pourtant, les braises d’une crise qui couve depuis 30 ans ne sont pas éteintes. Une démocratie directe bien pensée, à froid, pourrait permettre de renforcer la légitimité de la démocratie représentative. Cette crise est d’abord et avant tout une crise de la souveraineté, au sens premier et politique du terme. Si l’on dit que le Peuple est souverain, cela signifie que sa volonté ne peut être bornée par rien si ce n’est par lui-même. Ainsi est-il la source de plusieurs normes s’inscrivant dans un rapport hiérarchique entre elles (Constitution, loi organique, loi…). Il confie à des représentants le soin de les élaborer et d’en voter certaines. La manifestation de la crise de souveraineté est liée à une double crise de la représentation ; à la fois une crise de la représentativité politique et une crise de l’impotence politique. Le Peuple ne se reconnaît plus dans ses représentants et ne les croit plus capables d’agir efficacement en son nom. Il convient d’analyser ce mal pour voir comment et dans quelles limites plus de démocratie directe pourrait le pallier.

La Ve République est une monarchie absolue à élection quinquennale dont l’envers est une crise latente de la représentativité politique.

Dès qu’il dispose d’une majorité parlementaire stable, le président de la République ne connaît guère de bornes à son pouvoir. Pris par la crainte de l’instabilité, Michel Debré a construit un ouvrage permettant à l’exécutif d’imposer sa volonté. Ce que le gouvernement veut le gouvernement peut. Si jamais il se trouve devant un Parlement récalcitrant, il n’a qu’à engager sa responsabilité sur la base de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution. Les parlementaires ont alors seulement le choix de le renverser ou de plier… ce qu’ils font, car, membres de la majorité, l’échec du gouvernement serait perçu comme le leur. La seule fois où sous la Ve République un gouvernement est tombé, en 1962, le Général de Gaulle a immédiatement dissous l’Assemblée nationale et reconduit le Premier ministre renversé. À cette prééminence de l’exécutif est adjoint un mode de scrutin majoritaire dont les effets sont grands sur la stabilité du régime… mais aussi sur sa déconnexion avec l’état réel du pays. Ainsi, en 1993, recueillant 43 % des voix au premier tour des législatives, la coalition de droite obtiendra 83 % des sièges de députés. En 2017, l’alliance LREM-MODEM obtenant 32 % au premier tour, dispose à la suite du scrutin de 62 % des sièges. L’introduction d’une dose de proportionnelle est, pour corriger un tel phénomène, d’une absolue inutilité. D’abord, elle renforce le phénomène majoritaire dans les grandes circonscriptions. Plus une circonscription est grande, plus elle reflète la sociologie du pays et a donc des chances de voter comme les autres. Par ailleurs, plus le nombre de circonscriptions est faible, plus la simplification de la représentation est conduite à gros trait. Les élections présidentielles sont ainsi soumises à un mode de scrutin similaire aux législatives. Toutefois, comme il n’y a qu’une seule circonscription, nationale, une seule couleur politique est représentée à l’Élysée. Divisez le pays en deux, il n’y en aura potentiellement que deux… couplés avec le phénomène d’homogénéisation sociologique il n’y en aura en fait très probablement qu’une… Par ailleurs, la dose de proportionnelle ne règle pas le problème fondamental de représentation. Ce n’est pas parce que l’opposition est mieux représentée qu’elle a plus de pouvoir. Tant que le gouvernement et le président disposent d’une majorité, ils sont omnipotents… La Cinquième République est ainsi un système pensé et conçu pour accorder les pleins pouvoirs à une majorité (en fait à un homme) élue par environ 30 % des électeurs.

La crise de la représentativité est le prix de la stabilité et de l’efficacité recherchées.

Naguère, quand les notions de droite et de gauche avaient encore un sens profond pour l’essentiel de l’électorat, le système majoritaire pouvait toutefois tenir en l’état. Une partie de l’électorat se sentait représentée par sa tendance politique, même si elle n’était pas d’accord avec toutes les réformes mises en œuvre. L’autre tendance de l’électorat souffrait de sa minorité, mais pouvait se consoler en pensant à un avenir qui, par le jeu de l’alternance, la mènerait à nouveau au pouvoir. Le système politique éclaté qui est le nôtre ne permet plus un tel phénomène. Il existe des minorités jusqu’à présent structurelles dans un système de plus en plus dominé, depuis 1983, par les solutions de l’arc centriste. La fin des identités politiques stables empêche par ailleurs de se sentir représenté même quand la politique menée par celui pour qui l’on a voté n’est pas jugée bonne sur tel ou tel point. La République en Marche qui se targue d’un programme à appliquer au nom d’une légitimité engrangée un jour d’élection où elle reçut les suffrages d’une partie demeurant minoritaire de l’électorat est en cela absolument un parti de l’ancien monde. Le mandat sur un programme est une réalité discutable juridiquement du fait de l’absence de mandat impératif. Du point de vue de la sociologie politique, c’est un grave anachronisme.

C’est là que la démocratie directe représente un allié important pour le maintien du système politique. En remettant en cause l’absolu pouvoir de la majorité, elle permet à l’opposition de l’emporter lorsqu’elle est majoritaire sur un sujet. Elle permet également à des majorités électorales ad hoc de se structurer sur un enjeu.

Le RIC est donc une bonne solution à la double condition que l’on pense habilement ses effets déstabilisateurs.

Le principal effet déstabilisateur de la démocratie directe est lié à son caractère fondamentalement plébiscitaire sous la Ve République. L’idée est simple, les citoyens ne voteraient pas tant sur un texte que pour un homme, c’est-à-dire le président de la République. C’est dans ces termes que Charles de Gaulle a pensé l’usage de l’article 11 de la Constitution. Le référendum est alors vu comme la mise en jeu de la responsabilité du chef dans un système de pouvoir bonapartiste. Le Peuple en votant oui délègue sa confiance au chef qui lui dit que le texte est bon pour lui. Il est certain qu’une telle conception est foncièrement inconciliable avec le RIC. La légitimité présidentielle serait mise en jeu rapidement et l’idée même d’un programme à appliquer serait jetée aux orties. On peut vouloir penser un régime différent. Sans doute, cela est loisible. Mais à régime constant, il est possible de conserver le principe du RIC à condition d’en neutraliser les effets plébiscitaires. Pour ce faire, il faudrait aller totalement à rebours de ce que proposent la majorité et une bonne partie de l’opposition. Plutôt qu’un renforcement du référendum d’initiative partagée, qui implique le concours de députés de l’opposition, il convient, au contraire, d’éviter l’immixtion des parlementaires dans la procédure. Si le référendum ne peut avoir lieu que grâce au soutien de l’opposition, alors il ne peut être vu que comme une arme braquée contre le président de la République. Plutôt qu’un référendum simplement abrogatif, il semble nécessaire au contraire une votation sur un texte de proposition. L’abrogation vise à s’opposer au gouvernement, la proposition à concurrencer son pouvoir législatif par un appel au Peuple. Plutôt que de vouloir limiter le nombre de référendums, il faut encourager leurs tenues. En effet, en conservant un nombre élevé de signatures ont contraint les corps intermédiaires (partis politiques, syndicats, associations) à mobiliser leurs réseaux. Dès lors, seuls les référendums les plus chargés politiquement ont une chance d’aboutir. Par ailleurs, en multipliant le nombre de référendums, organisés concomitamment comme en Suisse, on augmente la participation et l’on réduit le risque plébiscitaire… comment interpréter un vote où les électeurs ont voté oui à quatre consultations sur dix un jour de municipales ? Enfin, cela implique, au-delà même du droit, une attitude claire du président de la République. Si celui-ci ne veut pas être soumis au plébiscite, il doit accepter de ne pas s’engager dans la campagne et de rester un arbitre au-dessus des partis, celui prévu dans la lettre de la Constitution. À défaut, en droit ou en pratique, devrait lui être imposée l’obligation de démissionner en cas d’échec.

Le second effet déstabilisateur est le risque de révision rapide et sans considération pour la minorité politique de ce qui fait l’essence du pacte social et politique. Pour ce faire, il convient de délimiter ce qui peut relever d’un RIC ou pas. Accepter le RIC législatif et refuser le RIC constitutionnel est en cela une bonne option. Mais cela implique de s’entendre sur ce qui relève de la Constitution et de loger citoyens et politiques à la même enseigne. Depuis la fin du grand débat, les idées de nouvelles évolutions constitutionnelles ont été nombreuses. Ainsi Guillaume Larrivé souhaite inscrire l’interdiction de la GPA dans la Constitution, Édouard Philippe l’écologie (qui y est déjà…)… Lorsque l’on inscrit quelque chose dans la Constitution, on en confie la garde à la discrétion des juges… plus le principe est vague plus grand est le pouvoir d’interprétation du Conseil constitutionnel.

Lorsque l’on inscrit quelque chose dans la Constitution, on le fait ainsi sortir du champ de la délibération démocratique. La GPA et l’écologie sont des sujets essentiels… c’est pour ça qu’ils méritent des débats passionnés.

Ils ne gagnent en rien à être momifiés dans la Constitution. Résoudre le problème de la crise de la représentativité implique de combattre le sentiment d’impotence du politique. Cela implique de la part des représentants de cesser de céder à la tentation de confier au juge, à des autorités administratives indépendantes ou aux organisations internationales, ce qu’ils n’ont plus envie de gérer. En limitant le champ des possibles de la loi, on limite la capacité du Peuple souverain à agir sur lui-même. Si la loi devient réellement l’objet à la fois des corps constitués (Parlement et gouvernements) et du Peuple à travers le RIC, les deux doivent concourir à sa limitation. La Constitution de la Vème République a ainsi été révisée en moyenne tous les deux ans et demi, depuis son entrée en application. Cette grande souplesse en a fait le jouet du personnel politique. Sa modification par voie du Congrès ne devrait plus être possible et le référendum (employé simplement deux fois sur vingt-quatre révisions) devrait demeurer la seule voie. Une solution alternative, utilisée dans cette exotique nation que sont les Pays-Bas, serait d’imposer la dissolution automatique de la chambre dès lors que le principe d’une révision constitutionnelle a été acté par les députés. Ce sont alors de nouveaux élus, expressément désignés à cet effet, qui s’emparent du dossier. Ainsi le Peuple serait-il amené quoi qu’il en soit à se prononcer sur la limitation du pouvoir législatif qu’il doit pouvoir exercer directement par le RIC.

Obstacles techniques conférant au ridicule concernant la signature de la pétition relative à ADP, volonté de constitutionnaliser à tout-va, enterrement des promesses très timides d’assouplissement du recours au référendum… la majorité comme l’opposition semblent avoir bien vite fait pièce aux aspirations à plus de démocratie directe engagée pendant l’hiver. Le printemps a réactivé de vieilles craintes… pour autant face à une crise de la représentation, qui est là pour durer et sauf à revoir l’architecture globale de nos institutions, une plus large démocratie directe, encadrée, pourrait représenter un précieux concours à la relégitimation des représentants.

Benjamin Morel
Docteur à l’Ecole normale supérieure Paris-Saclay,
chargé d’enseignement à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne et à Science Po