L’éducation prioritaire en France : constats et réflexions sur une politique incertaine

Faut-il crier haro sur l’Éducation prioritaire, voire « déposer le bilan » d’une telle politique, selon la formule utilisée il y a quelques années par un ancien président de la République ?1.

La question et le débat resurgissent régulièrement en France depuis trente-cinq ans qu’existe cette politique, à l’occasion de la publication de données d’enquête ou de rapports montrant que les inégalités sociales et territoriales à l’école n’ont pas reculé, voire qu’elles se sont notablement aggravées depuis le début des années 2000.

Ils ont rebondi avec la publication de données d’enquêtes nationales et internationales sur les performances des élèves montrant que s’accroît, depuis le tournant du siècle, la proportion d’élèves en difficulté dans les domaines de l’écrit et des mathématiques, que ce phénomène est plus marqué dans les écoles et établissements de l’Éducation prioritaire (EP) qu’ailleurs, et qu’augmentent donc les inégalités de performance entre les élèves les plus « performants » et ceux qui le sont le moins, lesquels appartiennent massivement aux milieux populaires2 3.

Le constat est indubitable : la politique d’EP inaugurée en France il y a trente-cinq ans non seulement n’a pas permis de faire reculer les inégalités scolaires, mais elle n’a pas empêché que celles-ci s’accroissent.

Est-ce à dire pour autant que ce constat consacre l’inefficacité d’une telle politique, voire qu’il peut lui être imputé ?

Une telle conclusion serait trop rapide et il est nécessaire d’examiner cette question éminemment complexe de manière plus détaillée et circonstanciée4.

Une politique inconstante, aux objectifs incertains

Rappelons tout d’abord que cette politique se fixait comme objectif, selon les termes du premier texte réglementaire qui la fonde, de « contribuer à corriger l’inégalité sociale par le renforcement sélectif de l’action éducative dans les zones et les milieux sociaux où le taux d’échec scolaire est le plus élevé » et, pour cela, de « subordonner l’augmentation des moyens à leur rendement escompté en termes de démocratisation de la formation scolaire » (circulaire du 1er juillet 1981). Une première question consiste alors à se demander si cette politique est restée la même, quelles en ont été l’ampleur et la cohérence, mais aussi la réception et la mise en œuvre depuis l’affirmation de ce principe et de cet objectif.

De ce point de vue, il convient de rappeler au moins deux choses. Premièrement, la politique d’EP a bénéficié d’un soutien politique (aux échelons central et déconcentrés) et de modalités de financement et surtout de pilotage très instables et fort inégaux selon les périodes – ce qu’attestent les phases successives de « relance » ou de « refondation » qu’elle a connues en 1989-90, 1997-98, 2005 et 2014 ; d’une phase à l’autre, le nombre de zones et la proportion d’élèves et d’établissements concernés se sont considérablement accrus (de 390 ZEP environ scolarisant de 8 à 10 % des écoliers et collégiens en 1984-85 à plus de 1 000 réseaux scolarisant plus de 20 % des écoliers et collégiens dans les années 2000 et encore aujourd’hui), au point qu’il a paru en 2005 nécessaire de créer, au sein de l’EP, une catégorie spécifique (RAR, puis ECLAIR, puis REP+) pour désigner les quelque 350 collèges et les écoles de leur secteur dans lesquels les indicateurs sociaux et scolaires sont les plus défavorables.

Deuxièmement, l’analyse des évolutions explicites mais aussi des conceptions implicites des politiques d’EP, des rhétoriques et dispositifs qui y sont mis en œuvre, en France comme dans d’autres pays d’Europe, montre que s’y succèdent et s’y entremêlent trois âges ou modèles porteurs de trois approches politiques très différentes5 6. Lors d’un premier âge de la politique d’EP, l’objectif visait à démocratiser l’ensemble du système éducatif en combinant une approche compensatoire de renforcement sélectif de l’action en territoires défavorisés avec une logique de transformation de l’ensemble du système pour lutter contre l’échec et l’inégalité scolaires. L’hypothèse est alors faite que l’éducation prioritaire peut entraîner, par propagation, la démocratisation de l’ensemble du système ou, à tout le moins, compenser les difficultés spécifiques qui pèsent injustement sur certains territoires. L’approche qui domine au cours des années 1990 apparaît, par contraste, plus circonscrite : l’éducation prioritaire y cherche moins la démocratisation au sens qui vient d’être évoqué qu’à garantir, dans les territoires propices à « l’exclusion », l’accès des élèves à un seuil minimal de connaissances. L’action politique se montre alors avant tout soucieuse du sort des « perdants » de la compétition scolaire et des phénomènes liés à la grande difficulté scolaire (violence, absentéisme ou abandon scolaires), et moins du fonctionnement de ce système. Au cours des années 2000, les inflexions de l’éducation prioritaire dessinent un troisième âge, orienté vers la prise en charge de toutes sortes de catégories de populations perçues comme exposées à des « risques » spécifiques de ne pouvoir donner la pleine mesure de leurs « talents », de leurs « potentiels », de leurs « mérites » ou de leur « excellence propre »7 – risques dont la concentration territoriale de difficultés sociales et scolaire ne serait que l’une des modalités.

Ces trois approches conduisent à orienter l’EP vers des cibles différentes : respectivement l’ensemble des élèves scolarisés dans les écoles et établissements qui concentrent les difficultés, les élèves les plus en difficulté scolaire ou bien les élèves considérés dans la diversité de leurs caractéristiques individuelles, voire « naturelles ». Surtout, elles ne relèvent pas des mêmes conceptions de la justice ni des mêmes objectifs, implicites ou explicites : elles privilégient respectivement la lutte contre les inégalités sociales, la garantie d’un minimum, ou le développement maximal des potentialités de chaque individu et la promotion des élèves « méritants ».

D’une période et d’un objectif à l’autre, la visée politique de démocratisation et de lutte contre les inégalités est de moins en moins affirmée, et s’opère un recul de la référence aux travaux et aux questionnements sociologiques portant sur les processus de production de l’inégalité scolaire8.

Leur mise en œuvre relève de moyens et pratiques notablement différents et à l’hétérogénéité des objectifs, à la fragmentation et à l’empilement des dispositifs s’ajoute la confusion de leur entremêlement. La « refondation » mise en œuvre en 2014 semble vouloir renouer avec l’approche compensatrice-transformatrice qui a caractérisé le premier âge de l’EP, tout en prenant en considération les nombreux travaux qui ont montré qu’il ne suffit pas – loin de là – d’innover pour démocratiser le système éducatif et réduire les inégalités sociales. En lien problématique avec les principes de cette refondation, l’inflexion apportée depuis 2017 consiste pour l’essentiel à dédoubler les classes de CP et CE1 en REP+ puis en REP, mesure dont les effets potentiels ne pourront être observés que dans quelques années.

Un bilan pour le moins malaisé

Au final, l’inconstance et les inflexions de cette politique et du soutien institutionnel et politique dont elle a bénéficié, la faiblesse et la dilution des moyens qui lui ont été consacrés, ainsi que le caractère fluctuant et incertain des conceptions et des dispositifs sur lesquels elle repose, rendent très difficile l’établissement d’un « bilan » de la politique française d’EP. Ce d’autant plus que l’on ne dispose pratiquement pas d’études établissant des comparaisons diachroniques portant sur des zones ou établissements avant et après leur entrée en EP, ou des comparaisons synchroniques portant sur les évolutions des établissements de l’EP au regard de celles que connaîtraient des établissements « témoins » ayant les mêmes caractéristiques semblables mais hors EP. Si l’on peut s’accorder sur le caractère pour le moins décevant des constats opérés concernant les élèves et établissements de l’EP, qui montrent une aggravation des inégalités et de la ségrégation scolaires, il est en conséquence bien difficile, et sans doute impossible, de discerner dans quelle mesure ces constats sont imputables à la politique d’EP, aux conditions et aux modalités de sa mise en œuvre, ou aux évolutions et aux politiques sociales et éducatives plus globales dans lesquelles elle s’inscrit et qui en contrarient bien souvent la visée.

Sans nul doute, une des raisons majeures de ce constant décevant n’est pas d’ordre scolaire, et réside dans la différenciation sociale croissante de l’espace social et résidentiel.

La disparité et la ségrégation croissantes des habitats – conduisant à ce que les riches choisissent de plus en plus de vivre entre eux, et à ce que les plus pauvres soient de plus en plus contraints de faire de même – se reflètent dans les caractéristiques – sociales et scolaires – des établissements que fréquentent leurs enfants. Dès lors, les disparités, sociales et scolaires, déjà importantes, entre établissements et entre classes augmentent elles aussi. Elles contribuent à accroître les inégalités sociales en concourant à dégrader la qualité de l’offre de scolarisation destinée aux élèves des milieux et des quartiers populaires, alors que « tout porte à penser que les inégalités induites par le lieu de scolarisation concernent tout particulièrement les populations que leurs caractéristiques sociales et scolaires rendent plus captives des espaces scolaires où les conditions de scolarisation sont les moins favorables »9. Ces caractéristiques contextuelles pèsent donc à la baisse sur les conditions et possibilités de réussite des élèves, et tout particulièrement de ceux qui sont les moins familiarisés avec les exigences et les modes de fonctionnement de l’école, qui auraient donc le plus besoin d’une offre scolaire de qualité, et dont plusieurs études montrent au contraire qu’ils sont confrontés à une forte dégradation de leurs conditions d’études et à des conditions de scolarisation de moindre qualité. Et force est de constater que ni la politique de la Ville, ni les politiques sociales, ni les politiques scolaires n’ont eu d’effets sur ces phénomènes qui menacent à terme l’unité même du service public d’éducation et celle de notre formation sociale.

Dès lors, sans pour autant minorer l’importance de ces constats, il paraît fort discutable d’en attribuer la responsabilité à l’EP, et très difficile d’établir un bilan univoque de l’efficacité ou de l’échec de cette politique. Si l’on se réfère à ses principes fondateurs, les données et les connaissances disponibles permettent à notre sens moins d’établir de manière tranchée un bilan d’échec que d’argumenter la thèse d’une insuffisance de mise en œuvre, de soutien et de cohérence de cette politique. Au-delà de l’apport précieux des données statistiques, il est nécessaire d’examiner les travaux portant sur la mise en œuvre de cette politique, ainsi que sur les préconisations, les transformations et adaptations pédagogiques et curriculaires dont elle a été l’objet ou le théâtre. La politique d’EP peut alors être considérée non plus seulement sous l’angle de ce qui apparaît comme bilan décevant, mais également sous celui des conditions de son succès ou de son insuccès. Une telle approche ne peut se satisfaire d’un point de vue trop globalisant mais doit s’efforcer de mieux comprendre, au-delà de la grande disparité qui existe entre les ZEP-REP, pourquoi certaines s’avèrent « performantes » et efficaces quand d’autres connaissent bien plutôt des dynamiques négatives.

Ainsi Catherine Moisan et Jacky Simon ont-ils pu, en 1997, en conjuguant approches statistique et monographique, identifier des conditions de réussite constituant pour eux autant de recommandations pour une relance de l’EP : lutte contre la « ghettoïsation » et les logiques d’évitement des collèges ZEP ; élaboration, mise en œuvre et évaluation rigoureuses de projets centrés sur les apprentissages ; mesures suivies et durables d’accompagnement, de reconnaissance et de stabilisation des enseignants ; développement de la scolarisation à deux ans et d’initiatives en direction des familles ; choix de responsables compétents aux différents niveaux ; nécessité d’un message politique fort et d’un pilotage efficace et durable à tous les niveaux10. Ces conclusions, convergeant avec la plupart des travaux de recherche portant sur les modalités de mise en œuvre de la politique d’EP, sont très proches de celles d’un rapport établi, près de dix ans plus tard, par deux autres inspecteurs généraux, qui concluent que les ZEP où peuvent être observés les meilleurs résultats sont celles qui privilégient et savent mettre en œuvre la continuité des apprentissages, une forte structuration de l’enseignement préservant le temps d’apprentissage, un niveau d’exigence élevé, un travail collectif et un mode de relation avec l’environnement de l’école attentif à ce que l’ouverture ne soit pas préjudiciable aux apprentissages11 12. Pour autant, de telles configurations sont plutôt minoritaires, et les auteurs concluent de leur examen de la politique ZEP que « l’essentiel n’étant pas touché – la qualité du diagnostic externe et interne et l’adaptation des pratiques pédagogiques – l’efficacité et l’efficience de cette politique ne pouvaient être à la hauteur des moyens octroyés »13.

Les paradoxes de l’éducation prioritaire, en France et ailleurs

Au-delà de ces analyses, une synthèse des travaux portant sur cette politique permet d’identifier deux paradoxes dont on peut penser qu’ils permettent de rendre compte pour une large part du bilan décevant de la politique d’EP. Le premier de ces paradoxes est le suivant : alors que la dimension de transformation ou d’innovation pédagogique ou curriculaire se trouve au centre de nombreux propos et discours normatifs, prescriptifs ou incitatifs, fondateurs de l’EP ou, plus généralement, des politiques visant à lutter contre les inégalités scolaires, alors que les recherches montrent que les élèves de milieux populaires sont les plus sensibles à la qualité de l’offre et des pratiques éducatives, nous manquons de connaissances quant à l’effectivité, à la nature et aux effets des transformations et évolutions réellement opérées et mises en œuvre. Jusqu’à la refondation de 2014, et à quelques rares exceptions près, cette dimension a été peu prise en considération – non seulement en termes d’outillage de la réflexion et de l’action des acteurs, mais aussi en termes d’inventaire critique détaillé des projets et modes de faire ordinaires – par les responsables en charge de la mise en œuvre, du pilotage et du suivi politiques et administratifs de l’EP, alors qu’on ne peut manquer d’interroger cette dimension au regard du caractère pour le moins décevant de l’évolution des performances scolaires des élèves concernés.

Il est aujourd’hui établi, tant par différents travaux de recherche que par différents rapports des Inspections générales, que la logique d’innovation et d’appel à l’initiative et aux « projets » des acteurs ne garantit pas une amélioration de la réussite scolaire des élèves les plus défavorisés et une réduction des inégalités scolaires.

Une telle logique d’innovation peut au contraire conduire, comme bien des modes de faire dits « traditionnels » qu’elle vise à récuser, à renforcer la logique de pédagogie « invisible » ou « implicite. Celle-ci, que les travaux de sociologie de l’école conduisent à considérer comme l’une des principales modalités de construction des inégalités scolaires et de leur caractère socialement ségrégatif, consiste à présupposer de tous les élèves qu’ils sachent effectuer – et percevoir la nécessité d’effectuer – les mises en relation nécessaires des tâches et réalisations successives avec des conclusions, des visées ou des principes plus larges relevant de la spécificité des disciplines et contenus d’apprentissage, qu’ils sachent donc reconnaître (dans les deux sens du terme) les enjeux de savoirs censés résulter de la succession des tâches ou de la réalisation des projets proposés par les enseignants (ou leurs « partenaires »), sans que ces mises en relation soient l’objet d’un enseignement ou d’un traitement didactique spécifique, voire sans que les enseignants aient conscience de la nécessité qu’ils le soient14.

Cette logique d’innovation renforçant les implicites des attendus scolaires pour les élèves et les familles qui en sont les moins familiers, se conjugue fréquemment en EP à une logique de restriction curriculaire, liée au souci légitime qu’ont les enseignants de faire que leurs élèves, y compris ceux qui sont le plus en difficulté, puissent réussir un certain nombre de tâches et ne pas se décourager ou se démotiver. Mais ce souci et cette logique de réussite dans l’effectuation des tâches peuvent s’exercer au détriment de l’apprentissage des plus démunis, quand ils conduisent comme c’est souvent le cas à leur proposer des tâches restreintes, de plus en plus morcelées, qu’ils peuvent effectuer et réussir les unes après les autres sans trop d’effort, mais au terme desquelles il n’y a pas de réel apprentissage et de réelle construction de savoir. De tels modes de faire et la baisse d’exigence qui se dissimule derrière une succession et un cumul de micro-décisions bien intentionnées peuvent conduire à préserver – provisoirement – le climat scolaire et la motivation des élèves, mais contribuent à leurrer gravement ceux-ci et leurs familles (voire leurs enseignants) quant à leur réel niveau d’acquisition. Ce leurre, lié à des activités et des pratiques d’évaluation moins exigeantes, et à une moindre sélectivité apparente, ne saurait d’ailleurs être durable, et il arrive toujours un moment de leur cursus – le plus souvent lors d’un changement de cycle – où il se dévoile et où les élèves le paient très cher.

L’analyse permet ici de mettre au jour un second paradoxe. Celui-ci réside en ce que, alors que l’EP et le choix des catégories d’élèves, des territoires et des établissements qu’elle cible, se fondent pour l’essentiel sur des hypothèses, des critères ou des connaissances de type sociologique (ou du moins socio-statistique), la préoccupation sociologique s’estompe ou disparaît pour une large part lorsque l’on considère le travail, les présupposés et attendus, pédagogiques ou politiques, qui président le plus souvent aux recommandations, au choix, à la mise en œuvre et à la promotion des actions et projets les plus emblématiques et représentatifs de cette politique. L’ « innovation » qui y a été le plus souvent mise en œuvre se fonde bien plus sur le modèle de l’élève de classe moyenne que sur une connaissance des rapports au savoir et à l’école des milieux populaires, évitant ou contournant ainsi la nécessité de centrer la réflexion et l’initiative politique sur la manière dont les inégalités scolaires se créent autour des contenus d’apprentissage et des pratiques pédagogiques. Cet évitement s’observe d’ailleurs également chez ceux qui opposent ou juxtaposent à cette logique d’innovation celle du seul renforcement des taux d’encadrement, ou encore celle de la lutte contre la ségrégation et pour plus de « mixité sociale ». L’EP – et au-delà d’elle l’objectif de démocratisation de notre système éducatif – doivent, aujourd’hui plus encore qu’hier, conjuguer accroissement sensible des moyens avec réflexion et mesures « qualitatives » visant à rendre notre école moins socialement privilégiante, pour agir aussi bien sur les conditions – socio-économiques, résidentielles et institutionnelles – qui pèsent sur les pratiques d’enseignement et d’apprentissage que sur ce qui leur donne forme et contenu au sein des enceintes scolaires.

Jean-Yves Rochex
Professeur 
Université Paris 8 Saint-Denis
Laboratoire ESCOL-CIRCEFT

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  1.  Ce texte comporte de très larges extraits d’un texte précédemment publié dans la Revue française de pédagogie n° 194, Jean-Yves Rochex, « Faut-il crier haro sur l’éducation prioritaire ? Analyses et controverses sur une politique incertaine », 2016, p. 91-108.
  2.  Jeanne-Marie Daussin, Saskia Kespaik et Thierry Rocher, « L’évolution du nombre d’élèves en difficulté face à l’écrit depuis une dizaine d’années », France, portrait social, Insee, édition 2011, p. 137-152.
  3. Thierry Rocher et Noémie Le Donné, « Les difficultés de lecture en début de 6e. Évolution à dix ans d’intervalle (1997-2007) », Éducation et Formations, n° 82, 2012, p. 31-37.
  4.  Nous nous appuierons en partie pour ce faire, sur un certain nombre d’arguments développés dans Philippe Bongrand et Jean-Yves Rochex, La politique française d’éducation prioritaire (1981-2005) : les ambivalences d’un consensus, contribution préparatoire au rapport Inégalités sociales et migratoires. Comment l’école amplifie-t-elle les inégalités ?, Paris, MENESR, 2016.
  5.  Marc Demeuse, Daniel Frandji, David Greger et Jean-Yves Rochex (dir.), Les politiques d’éducation prioritaire en Europe. vol. 1 Conceptions, mises en œuvre, débats, Lyon, Institut national de recherche pédagogique, 2008.
  6.  Jean-Yves Rochex, « Les trois « âges » des politiques d’éducation prioritaire : une convergence européenne ? », in Choukri Ben-Ayed (dir.), L’école démocratique. Vers un renoncement politique ?, Paris, Armand Colin, 2010.
  7.  Claude Thélot, Pour la réussite de tous les élèves, Rapport de la commission du débat national sur l’avenir de l’école, Paris, MEN, 2004.
  8.  Jean-Yves Rochex, « Les trois « âges » des politiques d’éducation prioritaire : une convergence européenne ? », op. cit.
  9.  Sylvain Broccholichi, Choukri Ben-Ayed et Danièle Trancart (dir.), École : les pièges de la concurrence. Comprendre le déclin de l’école française, Paris, La Découverte, 2010.
  10.  Catherine Moisan et Jacky Simon, Les déterminants de la réussite scolaire en Zone d’éducation prioritaire, Rapport au Ministre de l’Éducation nationale, IGEN et IGAEN, Paris, INRP, 1997.
  11.  Anne Armand et Béatrice Gille, La contribution de l’éducation prioritaire à l’égalité des chances des élèves, Rapport au Ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, IGEN et IGAEN, 2006, p. 47.
  12.  Les deux rapports, de diagnostic et d’évaluation finale, établis en juillet 2013 et mai 2014, dans le cadre de la Mission de Modernisation de l’action publique, vont également dans ce sens.
  13.  Ibidem, p. 115.
  14.  Jean-Yves Rochex et Jacques Crinon (dir.), La construction des inégalités scolaires. Au cœur des pratiques et des dispositifs d’enseignement, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011.