L’énarchie désigne, avec une connotation péjorative, le pouvoir et l’influence prêtés aux anciens élèves de l’ENA dans la haute fonction publique.Le terme “énarchie” a été créé par Jean-Pierre Chevènement dans son ouvrage “L’Énarchie ou les Mandarins de la société bourgeoise”, publié en 1967 sous le pseudonyme de Jacques Mandrin (éditions La Table Ronde). Il correspond à une oligarchie où tous les postes-clés sont occupés par d’anciens membres de l’ENA, que ce soit dans la haute administration, dans les cabinets ministériels, dans les ambassades ou dans les entreprises publiques ou privées.

Un peu d’histoire d’abord. Le 1er août 1936, Jean Zay, ministre de l’Education nationale, soumet au Parlement le projet d’une école nationale d’administration. Voté par la Chambre des députés en 1938, la guerre éclatera (durant laquelle Jean Zay sera torturé puis fusillé par les allemands à Cusset dans l’Allier) avant son examen par le Sénat. Il faudra donc attendre 1945 pour que l’ENA voie le jour, à l’initiative de Michel Debré, maître des requêtes au Conseil d’État. Ce dernier en prend la direction. L’ENA devait être le reflet d’une nouvelle conception de l’administration et former les futurs décideurs de l’Etat. Sous de Gaulle et Pompidou (qui ne sont pas énarques) l’énarchie n’est pas encore « aux affaires ». Le politique tient les rênes ! Les fonctionnaires sont, disons-le, aux ordres pour appliquer la politique décidée par le politique. Ce n’est qu’en 1974, avec l’élection de Valéry Giscard d’Estaing (énarque lui-même) que l’énarchie va s’installer durablement en France. Des hauts fonctionnaires sont à la tête des grands ministères, des principaux services publics, des grandes entreprises publiques industrielles et commerciales. Et une majorité d’entre eux va aussi , à sa guise, « pantoufler » dans le privé.

On aurait pu croire que le pli serait défait avec l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981. Pas du tout. Au contraire même. Une majorité des énarques des promotions de la fin des années 70 ont parié sur la gauche et notamment sur F. Mitterrand. Ils seront récompensés par une présence accrue sur les hauts postes décisionnels en particulier au sein des ministères. Le schéma ministériel classique est le suivant. Le ministre est un énarque qui appelle à ses côtés un directeur et un chef de cabinet eux-mêmes énarques. Et ces derniers appellent alors divers collaborateurs de la grande école eux-aussi. L’entre-soi le plus parfait est alors en place !

Rares sont les ministres qui arriveront à « casser » le schéma. Nous n’en avons pas rencontré des dizaines, mais il nous en revient en tête ; Michel Charasse. Lorsqu’il était à Bercy, il nous a confié une fois que « ce ne sont pas les énarques qui dirigent dans mon ministère. Il ne manquerait plus que cela ! Avec moi ils sont aux ordres ». Pour les « récompenser » de leur travail, l’ancien conseiller de Mitterrand leur offrait un week-end en Auvergne pour découvrir le terroir et les « vrais gens ». Ainsi une dizaine de personnes débarquaient en train à Clermont-Ferrand direction Puy-Guillaume et la campagne environnante. Mais oserait-on dire que les ministres de type Charasse (c’est-à-dire un vrai politique commandant ses troupes) sont de plus en plus rares !…

Notons qu’en 1991, sous l’impulsion d’Edith Cresson (non énarque) alors à Matignon, l’ENA a été délocalisée à Strasbourg. Personne ne l’a rappelé ! Cela étant ce fut avant tout un changement géographique. Guère plus !

L’arrivée de Jacques Chirac en 1995 ne va rien changer. Notamment car il est énarque lui-même. Notons qu’il nomme d’abord comme Premier Ministre A. Juppé puis L. Jospin, deux énarques. Lors de son second mandat, l’ancien maire de Paris désigne JP Raffarin. Il n’a pas fait l’ENA mais l’Ecole Supérieure de Commerce de Paris. Son pragmatisme ne parviendra pas à remettre en cause le schéma énarchique solidement installé dans la gouvernance de l’Etat. L’arrivée de D. de Villepin le confirmera.

Lorsque N. Sarkozy est élu en 2007, c’est un avocat qui est consacré (le second après F. Mitterrand). On était en droit d’attendre que l’énarchie soit quelque peu remise en cause. D’autant qu’il nomme à Matignon F. Fillon qui n’a pas fait l’ENA (diplômé en droit public). Le nouveau chef de l’Etat a des intentions de réformes aussi multiples que fortes. Mais assez vite, un certain nombre d’entre elles vont être ralenties voire inexécutées de par la pesanteur de l’administration. Le président Sarkozy s’en agacera à plusieurs reprises.

Force est de constater qu’un certain nombre de leviers décisionnels sont toujours aux mains de celles et ceux qui ont fait la grande Ecole.

On sait que dans certains ministères, des décrets d’application de lois sont gardés sous le coude par certains hauts fonctionnaires….

Avec F. Hollande (2012) et E. Macron (2017) ce sont à nouveau deux énarques à l’Elysée. On aurait pu se dire que l’énarchie avait encore de belles heures devant elle. Sous F. Hollande, ce fut particulièrement le cas avec l’arrivée à Matignon de JM Ayrault. Professeur d’allemand de formation et sans expérience gouvernementale, ce fut la haute administration et la majorité de ministres énarques qui gouvernèrent la plupart du temps. MM Valls et Cazeneuve (non énarques également) n’y changèrent pas grand-chose.

C’est en 2018, suite à la crise des gilets jaunes, que l’énarque Emmanuel Macron (promotion Léopold-Sédar-Senghor, 2004) annonce pour la première fois son intention de supprimer l’ENA. Par la suite le projet semble enterré.

Puis lors d’une allocution prononcée à l’occasion de la convention managériale de l’État, le 8 avril dernier, le président de la République a présenté les grandes lignes d’une réforme de la formation des cadres de l’État. Il a notamment mis l’accent sur le besoin de proximité et d’une nécessaire action publique proche des citoyens. Ce discours a été également l’occasion de présenter la réforme de la formation et du recrutement des cadres de la fonction publique. Contre toute attente le chef de l’Etat est revenu sur la suppression de l’ENA. Il a annoncé son remplacement par l’Institut du Service Public (ISP). Et ce dernier proposera un tronc commun aux 13 écoles actuelles de service public, (y compris les élèves ingénieurs de l’École polytechnique). L’ISP doit devenir l’institut de formation de l’ensemble des administrateurs de l’État (formation continue comprise) et devra être ouvert au monde académique. Il aura à construire aussi des partenariats forts avec les universités. Ce qui sera une excellente chose notamment pour les étudiants des Ecoles de Droit par exemple. Les diplômes délivrés seront reconnus à l’échelle européenne et internationale. Le président Macron a plaidé pour des critères de sélection à l’entrée de l’institut plus ouverts afin d’assurer un recrutement plus diversifié socialement. Même si les choses se sont améliorées depuis une dizaine d’années, il y a encore beaucoup de « cooptation ».

La relecture de l’ouvrage de JP Chevènement (ENA, promotion Stendhal 1965) qui date, rappelons-le, de 1967, nous apparaît d’une pertinente actualité. Calcul politique ou pas, peu importe à la limite. Nous pensons sincèrement que, plus encore que la crise des gilets jaunes, la gestion de la crise Covid a révélé les pesanteurs et les lenteurs d’une administration française à bout de souffle. On n’énumérera pas ici tous les « ratés » (masques, confinement, déconfinement, lits, vaccination par exemple) qui ont ponctué et ponctuent encore la gestion de cette crise, il est vrai sans précédent. E.Macron est suffisamment intelligent et connaisseur de cette haute administration pour ne pas avoir mesuré l’ampleur et surtout la gravité de la situation. Il a été éclairé aussi par les remontées du terrain venues des élus locaux (maires, députés, régions).

Rappelons son agacement en 2018 lorsqu’il s’écrie : “On met un pognon de dingue dans les minima sociaux et les gens ne s’en sortent pas.” Ce dysfonctionnement dans lesdits minima peut aussi s’expliquer par quelques pesanteurs administratives.

Que constatait JP Chevènement à l’époque ? Que la France souffrait (déjà) de l’« énarchie ». Quelle est-elle ? Elle est le symbole de l’Etat colbertiste et jacobin. Rappelons ici que la doctrine de Colbert (ministre des Finances de Louis XIV) est largement inspirée du mercantilisme. Plus qu’une véritable doctrine économique, le colbertisme est un ensemble de pratiques dont les quatre principales caractéristiques sont :

• la thésaurisation des richesses (or, argent …) ;

• le protectionnisme du marché intérieur ;

• les subventions à l’exportation ;

• une politique de commandes publiques.

Cela suppose aussi un dirigisme de l’Etat. Même si, notamment sous l’influence de l’Europe, les choses ont évolué (libéralisme économique et concurrence en particulier) la France est encore soumise à des règles colbertistes savamment entretenues par l’Etat et son administration.

Quant au jacobinisme, il est à notre sens au cœur du réacteur. Etymologiquement, les Jacobins est le nom d’un club politique né pendant la Révolution.  Son but originel est de donner une constitution à la France. Le jacobinisme, qui s’inspire donc des idées politiques des Jacobins, est une doctrine politique qui défend la souveraineté populaire, l’indivisibilité de la République française, et surtout une centralisation forte de l’Etat. De nos jours, le terme est souvent utilisé comme synonyme de centralisme, faisant de la capitale, Paris, le lieu primordial d’exercice du pouvoir. On parle aussi de parisianisme. Personne ne contestera que les hauts lieux du pouvoir centralisé et décisionnel soient effectivement à Paris (Elysée, Matignon). Et personne ne pourra contester non plus qu’ils sont, pour l’essentiel, aux mains de la haute fonction publique.

Ce jacobinisme s’oppose, on le sait, au fédéralisme que l’on trouve dans certains pays où ont été réalisés d’importants transferts de pouvoir aux entités régionales (Etats-Unis par exemple). Le jacobinisme à la française est tempéré par la décentralisation.

Selon JP Chevènement, il existe quatre principaux exemples de reproches faits à l’énarchie. Ils sont toujours d’actualité et ont été intégrés sans nul doute dans le projet d’E.Macron :

• être à l’origine du « déclin » de la France. On sait qu’un pays sur- administré est en danger. Les forces vives de la Nation ne sont pas les fonctionnaires (même si nous en sommes un !).

• monopoliser l’information : que celle-ci soit administrative ou technique. On pourrait rajouter aussi la captation de l’information et le fait de distiller celle-ci selon une sorte de bon vouloir.

• entraver l’action du Parlement par les décrets d’application biaisant (mais surtout freinant) les lois. Et l’on sait aussi que, dans les cabinets ministériels, ce sont la plupart du temps les énarques qui sont la plume des textes de loi.

• être un frein à l’initiative en étant à la tête d’une administration pléthorique. On recense environ 25000 très hauts fonctionnaires (A+) en France. Cela peut paraître presque dérisoire par rapport aux quelques 5,5 millions de fonctionnaires que l’on compte dans notre pays. Mais qu’on se le dise, ce sont ces 25000 qui font (presque) la pluie et le beau temps.

Pour achever, même si l’on soutient sans réserve sa démarche, on dira qu’E. Macron n’a pas fait le plus difficile. En effet, de la mise en place de cette réforme à son application, il va se passer du temps. Déjà une élection présidentielle. S’il se succède à lui-même tout ira bien ! Dans le cas contraire… Surtout les énarques en place vont freiner des quatre fers ! Les anciens vont les y aider. En effet il existe entre eux une solidarité quasi maçonnique. C’est un réseau terriblement efficace. Symbole majeur de l’énarchie d’ailleurs. Et le président le sait très bien. Mais son intention semble ferme. Ainsi le projet d’ordonnance de « réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique » a déjà été adopté (lesechos.fr, 15/04/21).

“Et contre l’inflation, que faites-vous ? Je crée une commission d’études. Les problèmes de conversion ? Je crée un groupement d’études. Le problème du logement ? Je crée une commission d’études.”
(L’Énarchie ou les Mandarins de la société bourgeoise – Jacques Mandrin – 1967)

Raphael PIASTRA
Maître de Conférences en droit public à l’Université Clermont Auvergne
Membre du Centre M. de l’Hospital.