L’Etat , selon de Gaulle

Il faut lire de Gaulle. Le lire vraiment, dans le texte. Relire ses Mémoires, ses messages, ses discours. Car avec ses écrits, comme il le disait lui-même, pas d’ambiguïté ni de récupération possible, contrairement à tant de phrases ou de sentences recueillies au fil du temps qui peuvent souvent éclairer, mais souvent, aussi, affaiblir, ou diluer un propos d’une éclatante continuité. Or, pour de Gaulle, il n’y a aucun doute : l’État est au cœur de tout.

« La France vient du fond des âges. Elle vit. Les siècles l’appellent. Mais elle demeure elle-même au long du temps ». Cette ouverture célèbre des Mémoires d’espoir fait écho à la superbe entrée des Mémoires de guerre : « Toute ma vie, je me suis fait une certaine idée de la France. Le sentiment me l’inspire aussi bien que la raison. » Mais elle lui donne plus de champ, plus de profondeur, car la Ve République est l’aboutissement d’un effort tendu sans relâche vers l’unité de la Nation et l’édification d’une démocratie stable, durable et mieux armée qu’elle ne le fut en 1940. Il ne s’agit pas, chez de Gaulle, de grandes et belles phrases  – comme on le croit souvent, ou comme on veut parfois l’y réduire pour mieux l’enterrer sous les hommages –, mais d’une pensée cohérente qui n’a cessé de s’accomplir1 J’avais eu une politique pour arrêter Hitler ; j’en avais eu une pour soutenir victorieusement la guerre contre lui. J’en avais une en juin pour la poursuivre. » Il survole ensuite 1946, le RPF, les débuts de la Ve, mai 68 : toujours la même idée l’inspire, « la France est au-dessus des Français ».]. Dans Le Fil de l’épée, en 1932, il traite des rapports entre le politique et le soldat : c’est la même matrice qui va, à l’épreuve de la guerre et de la Libération, structurer sa pensée de l’État.

Une démocratie et une république

La France est une nation qui a connu des épreuves, assemblé des générations, s’est fortifiée « par le génie des races qui la composent ». Elle est une démocratie qui est aussi une république, une res publica. De Gaulle l’a dit dès le 2 juillet 1944, devant l’Assemblée consultative à Alger : « Dans l’ordre politique, nous avons choisi. Nous avons choisi la démocratie et la république. » Là encore, ce n’est pas une simple formule : il a explicité sa pensée. Qu’est-ce que la démocratie ? « Rendre la parole au peuple, autrement dit organiser dans le plus court délai possible les conditions de liberté, d’ordre et de dignité, nécessaires à la grande consultation populaire d’où sortira l’Assemblée nationale constituante, voilà vers quoi nous allons. » Et qu’est-ce que la république ? « Nous aurons à remettre sur pied, soit autour du gouvernement, soit localement, l’administration française, sans le labeur et le dévouement de laquelle il ne saurait y avoir que désordre et confusion. »

L’administration, pour de Gaulle, est bien l’armature de la France, et plus encore le bras armé de sa démocratie.

C’est le fruit d’une longue histoire. Le 16 juin 1946, à Bayeux, il résume cent cinquante ans de chaos constitutionnel : « Au cours d’une période de temps qui ne dépasse pas deux fois la vie d’un homme, la France fut envahie sept fois et a pratiqué treize régimes, car tout se tient dans les malheurs d’un peuple. » Au milieu de ce chaos qui suivit la chute de la monarchie – et fut entrecoupé de périodes de stabilité plus ou moins longues –, la France a poursuivi d’étonnantes lignes de force. Elle a construit, envers et contre tout, une grande aventure collective, faite de puissance, de richesse, et d’empires : grâce à sa constitution administrative, issue de la synthèse napoléonienne qui réconcilia l’héritage de l’Ancien Régime et celui de la Révolution et que la République s’est appropriée, en toute conscience, comme l’outil même de la conversion des esprits. Une constitution forte, énergique, centralisée, qui fournit, au fil du temps et des régimes, des figures exceptionnelles comme Rémusat, Haussmann, Paul Cambon, Arthur Fontaine, ou même des soldats-administrateurs comme Gallieni et Lyautey… Daniel Halévy décrypte au début des années trente, dans Décadence de la Liberté, cette singularité française qui relativise le poids d’un parlementarisme omnipotent : « Un corps électoral ignorant les problèmes de l’État, les groupes qui intriguent, les ministres qui passent et tombent, cela ne peut être le vrai régime d’un peuple. Il doit donc y avoir autre chose. » Autre chose ? « En arrière des mouvements de foule et d’opinion, et de ces votes parlementaires qui sont encore des mouvements de foule et d’opinion, l’administration, le fonctionnaire apparaissent […] La France républicaine a, en réalité, deux constitutions : l’une, celle de 1875, officielle, visible, et qui occupe la presse : elle est parlementaire ; l’autre, secrète, silencieuse, celle de l’an VIII, constitution napoléonienne qui remettait aux corps administratifs la direction du pays. »

Mais ce mauvais attelage avec des institutions faibles ou incertaines s’est démembré dans la honte, le déshonneur et la confusion : l’effondrement de 1940, où une grande partie des élites furent entraînées et qu’il importe de ne jamais revivre. Il faut donc préparer le nécessaire redressement.

La vision gaullienne de l’État est déjà présente dans l’organisation même des mouvements de résistance intérieure.

D’emblée, il ne s’agit pas seulement de vaincre, mais de refonder. Le Général, on l’oublie souvent, a donné lui-même une définition du « gaullisme » dans L’Appel, premier tome des Mémoires de guerre, à propos de Jean Moulin qu’il envoyait en France : « Rempli, jusqu’aux bords de l’âme, de la passion de la France, convaincu que le « gaullisme » devait être, non seulement l’instrument du combat, mais encore le moteur de toute une rénovation, pénétré du sentiment que l’État s’incorporait à la France Libre, il aspirait aux grandes entreprises. »

L’État devait « s’incorporer à la France Libre », parce qu’il marquait ainsi le retour du principe démocratique – mais d’une démocratie conçue comme une organisation – au sein d’un ensemble de forces patriotiques où les partis, les idéologies, les stratégies individuelles constituaient autant de forces de division. À l’issue de la guerre, il faut donc reprendre l’ouvrage, reconstruire l’État dans sa plénitude, première condition du relèvement de la France. C’est le grand projet gaullien. L’État, c’est un ensemble, une harmonie retrouvée entre son cœur vivant, des institutions politiques fortes – les « pouvoirs » –, et des institutions administratives restaurées qui lui sont étroitement liées : le politique et l’administratif marchant d’un seul pas. Et si le second doit être clairement subordonné au premier, il doit aussi en être respecté dans sa dignité et dans sa fonction démocratique.

Car l’État – ce mot qui revient sans cesse chez de Gaulle, indissociable de la France elle-même car il en est le trait singulier – unit deux temporalités, constitutives, solidairement, de l’intérêt public et de la continuité de la nation : le politique est soumis au vote, au calendrier électoral, au temps court, car sa légitimité repose sur la confiance sans cesse renouvelée du peuple – de Gaulle en fera l’éclatante démonstration en avril 1969, en se soumettant volontairement à son verdict sur un projet de révolution administrative. L’administratif, lui, déploie son action sur le temps long, mais doit se montrer apte, avec une égale efficacité, à assumer des impératifs paradoxaux – planifier l’avenir sur la durée, mais aussi affronter l’urgence, lorsque la nécessité publique requiert son intervention hors des normes constitutionnelles d’usage ; c’est pourquoi la confiance que le peuple met en l’administration est de longue portée, elle repose sur son impartialité et sur des garanties qui font des fonctionnaires les serviteurs de la France, mais non des personnes assujetties à un pouvoir éphémère.

Entre le pouvoir politique et l’administration, c’est le grand compromis implicite, garant de la pérennité démocratique. Oublier cela, c’est ouvrir la voie au chaos.

Alain Peyrefitte voudra condamner le terme logique d’un tel système lorsqu’il écrit en 1976 dans Le Mal français : « Toute notre suradministration, tout notre centralisme hiérarchique, procèdent d’une confusion inconsciemment mais obstinément entretenue entre les circonstances extraordinaires, où l’autorité doit être une et circuler sans obstacle de la tête aux membres, et la vie ordinaire, où ce système de commandement n’est en rien nécessaire et devient débilitant. L’État s’est toujours conduit comme si l’ordinaire n’était qu’une forme atténuée de l’extraordinaire. » Or telle est, précisément, la conception gaullienne du pouvoir et de la démocratie, telle qu’elle s’exprimera si fortement en 1968-1969 : l’ordinaire n’est jamais qu’une forme atténuée de l’extraordinaire. L’appareil d’État – la combinaison entre des organes constitutionnels puissants et une administration forte – est la meilleure protection de la démocratie, parce que celle-ci est par nature essentiellement fragile, perpétuellement soumise à des menaces de toute nature, ainsi qu’aux conséquences de ses propres faiblesses. Sans le concours permanent des deux forces constitutives de l’État, elle est exposée à la soumission, au désordre, aux « ferments de dispersion », et, à la fin des fins, à la guerre civile.

C’est tout le sens de la grande révolution mise en œuvre en 1944-1945 par le Gouvernement provisoire de la République française, sous la direction consciente et délibérée du Général, en profonde affinité avec le programme du Conseil national de la Résistance. Cette révolution est une révolution sociale, dont les termes sont connus, mais elle est aussi, dans le même mouvement, une révolution administrative. Pour l’homme du 18 juin, les défaillances des élites, qu’elles fussent politiques, administratives ou militaires, avaient rendu possible le grand effondrement de 1940. Dans la remise en ordre nécessaire du pays, dans sa reconstruction au sortir de la guerre, la réforme de l’administration, en particulier de la haute administration, revêtait une importance particulière. Il fallait des hauts fonctionnaires, des dirigeants soucieux de servir et qui ne refissent pas les erreurs de leurs prédécesseurs.

Le statut de la fonction publique, à cet égard, représentera bien plus qu’une concession faite au Parti communiste ou aux corporatismes du moment. Il garantit la capacité des fonctionnaires à incarner la continuité de l’État.

Rien n’est plus étranger au système gaullien – on le verra en 1958 – que le système des « dépouilles ». L’administration refondée en 1945 est une composante d’une vaste construction politique, d’une cohérence absolue, à laquelle il va manquer dès lors l’essentiel : les bons organes de gouvernement. En ce sens, 1958 est le plein accomplissement de l’œuvre de la Libération, restée inachevée.

Réunir la constitution politique et la constitution administrative

De Gaulle démissionne en janvier 1946, laissant place à la IVe République et au régime des partis, qui sont pour lui la négation – littérale – de l’État impartial.

Lorsqu’il revient en 1958, il ne lui reste qu’à réunir en une même force la constitution politique et la constitution administrative : ce qu’il appelle, donc, l’État.

Doté d’un exécutif et d’un pouvoir réglementaire puissant, le nouveau régime peut tirer cette fois tout le parti possible de la vieille monarchie administrative qui, bon an mal an, avait conservé la France en état pendant plus de cent cinquante ans. De surcroît, le régime gaullien parvient dès ses débuts, grâce à l’insertion « libérale » du plan Rueff dans la nouvelle organisation étatique, à promouvoir une forme originale de « libéralisme d’État » qui représente sans doute la version la plus authentique qui ait jamais existé du libéralisme de tradition française.

Un outil de commandement décisif a été mis en place dès 1945 : l’École nationale d’administration. Comme elle est devenue l’objet, depuis trente ans au moins, d’une attention aussi obsessionnelle que désordonnée de la part des pouvoirs publics, il est bon d’en rappeler les principes fondateurs tels que de Gaulle les a fixés. Il avait, en fait, et une fois de plus, tout dit dans les quelques lignes des Mémoires de guerre qu’il avait consacrées à la création de l’ÉNA, « pépinière des futurs commis de la République ». Dans l’ultime chapitre, celui du « départ », il écrit : « La satisfaction m’était donnée, le 15 décembre, d’inaugurer l’École nationale d’Administration, institution capitale qui allait rendre rationnels et homogènes le recrutement et la formation des principaux serviteurs de l’État, jusqu’alors originaires de disciplines dispersées. L’École, sortie toute armée du cerveau et des travaux de mon conseiller Michel Debré, recevait le jour, il est vrai, dans l’atmosphère assez sceptique dont l’entouraient les grands corps de la fonction publique et les milieux parlementaires. Mais elle n’en verrait pas moins se dissoudre les préventions, jusqu’à devenir peu à peu, au point de vue de la formation, de la conception et de l’action administratives, la base de l’État nouveau. »

Tout est dit, en effet, ou presque : sur l’impact attendu de la réforme en matière d’efficacité administrative ; sur les circonstances même de ladite réforme ; sur la fonction centrale de l’ÉNA au sein de l’organisation gaullienne de la République2. Avec un élément constant, moteur de la détermination du Général : le souci de conjurer les forces de dispersion et de favoriser l’unité d’action de l’État, un État qui ne soit plus « une juxtaposition d’intérêts particuliers d’où ne peuvent sortir jamais que de faibles compromis, mais bien une institution de décision, d’action, d’ambition, n’exprimant et ne servant que l’intérêt national. » Pour les mêmes raisons, le général de Gaulle verra dans l’ENA une institution toujours susceptible de s’adapter aux conditions du moment. Lorsqu’il interviendra devant les élèves de l’École, le 17 novembre 1959, ce sera même l’idée centrale de son discours. Il décrit alors les transformations profondes des tâches de l’État et affiche sa confiance dans la capacité de l’École à suivre, dans toute la souplesse de son enseignement, ces transformations. L’esprit demeurant le même, comme en témoigne cette phrase : « Quant à vous, Messieurs, vous ressemblez étonnamment à ceux qui vous ont précédés, en ce sens que vous êtes, comme eux, des hommes appelés par votre vocation et vos capacités à exercer la fonction la plus importante et la plus noble qui soit dans l’ordre temporel, je veux dire : le service de l’État. » Car pour de Gaulle, s’il existe bien, sinon un « moule », du moins un esprit dû à une formation commune, cela ne va pas sans une finalité profonde. Sa conception de la haute fonction publique, formée par l’ÉNA, est presque militaire, elle repose sur l’interopérabilité : pour ainsi dire, des « divisions autonomes, homogènes, interchangeables » comme celles de Carnot.

Et c’est en bonne logique, sûr de ces élites, qu’après son départ du pouvoir en 1969, lorsqu’il commence d’écrire la chronique du régime qu’il a créé, il définit ainsi la France : « À moins de se rompre, cet ensemble humain, sur ce territoire, au sein de cet univers, comporte donc un passé, un présent, un avenir indissolubles. Aussi l’État, qui répond de la France, est-il en charge, à la fois, de son héritage d’hier, de ses intérêts d’aujourd’hui et de ses espoirs de demain. » L’État, à cet égard, possède en lui-même des vertus conservatrices ou préservatrices : ce qui ne signifie nullement qu’il soit immobiliste. L’étymologie elle-même nous donne la clef : le latin stare, qui signifie très littéralement « se tenir debout » et renvoie à la notion de permanence, de durée, de stabilité. L’image, parfois trop et mal citée, des « deux corps du roi », empruntée de longue date à l’historien Ernst Kantorowicz, souligne par elle-même la dimension durable ou même intemporelle de l’État. Et puis il y a le droit, qui fait de cette continuité un principe fondamental d’organisation de la vie sociale : mais un droit qui, dans la tradition républicaine originelle, ne protège pas tant l’individu que le citoyen, avec ses droits propres mais aussi avec ses devoirs envers la collectivité humaine dans laquelle il inscrit son destin et qui possède à cet égard des prérogatives.

Georges Pompidou, dont certains ont voulu faire ensuite une figure plus « libérale » et plus « moderne » que de Gaulle, souscrivait entièrement à cette vision, inséparable du régime de 1958, comme il le montre, devenu président de la République, dans son discours du 28 avril 1970 devant le Conseil d’État : « En présence d’intérêts collectifs multiples, le citoyen reste démuni et exposé aux plus graves atteintes. Dès lors, le temps n’est plus où dans un pays tel que le nôtre, l’autorité de l’État pourrait apparaître comme une menace pour la liberté du citoyen, elle en constitue au contraire aujourd’hui la plus solide et la meilleure garantie. Depuis plus de mille ans d’ailleurs, il n’y a eu de France que parce qu’il y a eu l’État, l’État pour la rassembler, l’organiser, l’agrandir, la défendre, non seulement contre les menaces extérieures mais également contre les égoïsmes collectifs, les rivalités de groupes. Aujourd’hui plus que jamais sa force n’est pas seulement indispensable à la nation pour assurer son avenir et sa sécurité, mais aussi à l’individu pour assurer sa liberté. »

Ce raisonnement mérite d’être rappelé aujourd’hui, cinquante ans après la mort de de Gaulle, car il semble avoir versé dans l’oubli au fil des années, à nouveau chaotiques, qu’a connues la République, cinquième du nom.

L’héritage de de Gaulle 

Car qu’en est-il de cet héritage aujourd’hui ? Il faut admettre que l’exceptionnelle réussite institutionnelle de la Ve République commencera d’être compromise à partir du milieu des années 80, dès lors que les « codes » fondamentaux du régime auront été perdus par les nouvelles générations politiques : la désacralisation de la fonction présidentielle, la liquidation de la centralisation, la construction européenne conçue et pratiquée à marche forcée dans l’oubli du politique, la désarticulation progressive du politique et de l’administratif qui se conjuguent pour provoquer une crise profonde du système démocratique français. Un tel processus n’avait rien d’inéluctable. De Gaulle avait dans son entourage des personnalités qui croyaient possible, qui souhaitaient, même, la mise en œuvre d’une décentralisation progressive, structurée, organisée, porteuse de vrai pouvoir et propre à créer une relation nouvelle, plus directe, moins verticale, avec les citoyens. Sur l’Europe, de Gaulle avait lui-même posé les conditions d’une construction authentiquement politique qui, avec le temps et le soutien des peuples, pourrait peut-être conduire un jour à des partages de souveraineté renforçant la puissance du continent – le plus largement entendu.

Mais le système français est entré, à partir du milieu des années 80, dans une forme de crise existentielle, en raison de cette perte progressive, mais rapide des codes institutionnels gaulliens.

Cette crise spécifiquement française va revêtir une gravité plus grande encore dès lors qu’elle s’inscrit dans le mouvement plus général de la globalisation et de ses effets pervers : subversion du libéralisme politique et du libéralisme d’État par l’ultra-libéralisme avec la complicité de l’anarchisme libertaire, marchandisation du droit, désinstitutionnalisation généralisée, sacralisation de l’individu-roi aux dépens de l’individu- citoyen et des droits de la collectivité. Le penseur, grand historien du droit, Pierre Legendre le décrit fort bien, lorsqu’il écrit que « l’État se technocratise en même temps qu’il est symboliquement neutralisé. » Un « fait massif » s’est produit : l’État et le droit, sous l’emprise de ce concept mou qu’on a baptisé « gouvernance », sont désormais pensés comme s’il s’agissait d’un « processus technique, détachable de son scénario fondateur » et donc « exportable partout. » Alors qu’en France, notre démocratie était le fruit d’un montage institutionnel laborieusement constitué, conçu autour d’une alliance, certes dissymétrique, mais puissante, entre le politique et l’administratif : ce que nous appelons l’État.

Les actions actuellement entreprises en matière de « transformation de l’action publique », le débat presque psychédélique qui s’est développé autour de l’ÉNA et de sa suppression plus ou moins annoncée, la manière plus générale dont l’État lui-même, hors période de crise, est banni du discours public – ou pire encore, dénoncé comme un fardeau ou une disgrâce par tous, et au premier rang, souvent, par ceux qui en ont la charge – , alors qu’il est précisément le « Garant de valeurs proprement incalculables », selon la belle expression d’Alain Supiot, sont les symptômes inquiétants d’un démantèlement progressif de notre construction démocratique et de la liquidation des armes institutionnelles qui nous ont si longtemps préservés des « ferments de dispersion » et des risques de guerre civile.

La modernisation affichée ne pourrait bien dissimuler, en réalité, qu’un prodigieux et inquiétant mouvement de retour vers le passé : l’État cesse d’être « incorporé » à la démocratie, et c’est une déconstruction qui s’engage, dans le grand désordre du monde.

Il ne s’agit donc pas, par ces quelques lignes, de manifester une quelconque nostalgie. En cette année à tous égards anniversaire, c’est au contraire le présent, et plus encore l’avenir, que de Gaulle nous invite à regarder avec lucidité et courage. Le retour, pour user de ses propres termes, vers les « discordances », puis la « désunion » pourrait, en effet, nous faire revivre, mais à rebours, la lente et décisive construction démocratique qui fut élaborée par étapes depuis 1945 et qui était destinée à armer la France face aux défis colossaux du monde nouveau. Entre le politique oublieux et le fonctionnaire oublié, une pièce à nouveau se joue, comme celle que de Gaulle mit en scène avant-guerre entre le politique et le soldat. C’est encore et toujours la logique du Fil de l’épée : « Dans la cohue des comparses, le tumulte de l’assistance, tout le drame se concentre entre ces deux acteurs […] Mais, que l’un manque la réplique et, pour les deux, tout est perdu. »

Cet article a été écrit alors qu’une grande tragédie collective se dessinait à peine. La crise sanitaire à laquelle le monde entier est confronté remet évidemment les choses en perspective avec une grande violence : plus particulièrement pour les démocraties occidentales, et tout spécialement pour la France, qui redécouvrent leurs fragilités. « Seul le choc avec le réel peut réveiller d’un sommeil dogmatique », observe Alain Supiot. Non, décidément, il n’est plus question de nostalgie…

Arnaud Teyssier
Historien et haut fonctionnaire
Professeur associé à l’École normale supérieure
Il est notamment l’auteur de De Gaulle, 1969, Perrin, 2019 et de Philippe Séguin, le remords de la droite, Perrin, 2017, rééd. 2020, coll. Tempus

  1. Quand il reçoit François Goguel à la Boisserie le 5 novembre 1969, de Gaulle lui fait une véritable leçon d’histoire qui commence avec le 18 juin (« il ne s’est pas agi d’un coup de tête, d’une improvisation ») : « J’étais au gouvernement, j’avais une politique, je connaissais Churchill […
  2. C’était une création par anticipation : « Il est bien évident que rien n’est possible à l’État si ses pouvoirs n’ont pas à leur disposition une administration qui soit adéquate à eux-mêmes. C’est pour cela que s’est posée, dès 1945 et en prévision de ce qui devrait un jour survenir quant à ces pouvoirs, la question de l’École Nationale d’Administration. » Allocution prononcée à l’ENA le 17 novembre 1959.