« L’intercommunalité est aux collectivités ce que l’Union européenne est à l’État »

Ancien président du Conseil général des Côtes d’Armor et de l’Assemblée des départements de France, Claudy Lebreton nous parle de sa vision de l’organisation territoriale et nous propose quelques innovations pour répondre aux enjeux actuels.

Revue Politique et Parlementaire – Le lien entre départements et bloc communal est-il menacé par les intercommunalités XXL et les métropoles ?

Claudy Lebreton – La République s’est développée et affirmée grâce à l’organisation territoriale et démocratique voulue par les révolutionnaires, à partir du triptyque : la commune, le département et l’État. Deux siècles après, le monde a été bouleversé et aujourd’hui face à la complexité, de nouvelles collectivités ont été créées : la région et l’Europe. Le nombre exceptionnel et la diversité des communes ont amené les élu.e.s à imaginer la coopération intercommunale, afin de répondre aux défis du développement économique et territorial. Ainsi, sont nés les EPCI appelés désormais communautés et métropoles. En 2019, seuls la commune, le département et la région sont inscrits dans la Constitution en qualité de collectivité territoriale.

Je considère que la question posée est plus sûrement : quelle organisation démocratique voulons-nous pour notre pays et ses habitants ? Cette primauté de la démocratie sur la décentralisation est avérée et reconnue voire primordiale. La décentralisation et la déconcentration sont complémentaires, mais sont centrées sur les compétences des niveaux territoriaux. Aussi, je pense que le lien entre région et intercommunalité est nécessaire pour les enjeux du développement et de l’aménagement du territoire ; alors que le couple département-commune répond aux défis de la démocratie de proximité et des services publics proches de nos concitoyens. C’est dans la clarification précise des compétences que ce lien sera renforcé.

RPP – Faut-il fusionner métropoles et départements ? Quels avantages et inconvénients ?

Claudy Lebreton – D’abord, une minorité de départements a une métropole. Et il existe des situations démographiques très différentes. Peu de métropoles représentent plus de 80 % de la population d’un département. Si comme à Lyon, on fusionne département et métropole, cela aboutirait à une fracture sociale et territoriale entre territoires ruraux et métropolitains. Dans un cas, celui de la métropole-département, les ressources importantes seront éventuellement mises au service du social. Dans le second cas, celui des départements ruraux voire rurbains, les moyens resteront comptés et le social sera moins financé. Garder un département incluant un centre-urbain (agglomération ou métropole) est le cas de figure le plus pertinent, afin de combiner solidarité des champs et des villes. Et j’y vois là un bel exemple de péréquation financière et d’égalité républicaine. Nous prendrions un grand risque en généralisant l’exemple lyonnais.

RPP – Le binôme départemental (élection à deux têtes par canton) est-il rétrospectivement un bon choix pour revaloriser la légitimité et la visibilité de l’institution ?

Claudy Lebreton – Le choix du binôme a deux vertus. La première est la parité dans les assemblées départementales et la seconde fût de gommer définitivement les fortes disparités de représentation démographique des élus, d’un canton à un autre. Aujourd’hui, seul le Parlement éprouve des difficultés à respecter la parité intégrale car le scrutin uninominal à deux tours ne permet pas les conditions optimales pour y réussir. Les amendes infligées aux partis politiques qui ne respectent pas la règle, n’étant pas assez dissuasives. Le binôme est un mode de scrutin certes original, qui apportera à l’avenir une belle légitimité au Conseil départemental : j’en suis convaincu !

RPP – Faut-il élire les intercommunalités au suffrage universel direct et si oui, dès lors, que faire des municipales ?

Claudy Lebreton – Si les communautés devenaient des collectivités de plein exercice, la question de l’élection au suffrage universel direct des conseillers ne se poserait pas. L’intercommunalité est aux collectivités ce que l’Union européenne est à l’État. Pour autant, je reconnais que vu les compétences et les enjeux financiers, cela nécessiterait un traitement spécifique lors d’une transition à définir.

Le fléchage est déjà un progrès. Je pense que l’élection au suffrage universel direct du président.e serait une avancée supplémentaire. Ce qui est incontournable, est d’imaginer une organisation, afin de dynamiser la vie démocratique des communautés. Il faut instaurer un conseil citoyen tiré au sort chargé de faire vivre une Charte de la démocratie. Il faut aussi un conseil de développement durable pour contribuer au projet d’aménagement de la communauté.

RPP – Le département doit-il rester le chef de file de la solidarité et de l’action sociale ?

Claudy Lebreton – Le Conseil départemental doit être le chef de file des solidarités sociales et territoriales de proximité. L’action sociale et l’autonomie des personnes ne peuvent être confondues avec les prestations d’allocation – RSA, PCH, APA… D’abord, de nombreuses allocations dispensées par les CAF ou l’État pourraient être transférées aux départements : allocations familiales, AAH, etc. Ensuite, concernant l’autonomie et l’action sociale, il faut que le département soit davantage encore le protecteur, avec le concours des CCAS, des personnes victimes des accidents de la vie. Le département est le garant de l’égalité des citoyens, qu’ils vivent dans un territoire rural ou urbain.

RPP – Selon vous, plus généralement, l’échelon départemental garde-t-il une pertinence ?

Claudy Lebreton – L’espace départemental est à équidistance de la commune et du bloc région-État-Europe. Il constitue le territoire approprié pour la complémentarité, l’égalité et l’harmonie entre urbains et ruraux. Il a la proximité nécessaire, la visibilité historique et l’efficacité reconnue de ses services publics territorialisés. Ces derniers ont été renforcés par la mise en place des maisons du département, partout en France. Les fonctionnaires y sont responsables et peuvent prendre des décisions adaptées à chaque subdivision départementale.

RPP – Si vous aviez à proposer une réforme radicale de l’organisation territoriale, quelle serait-elle ?

Claudy Lebreton – J’ai une vision fédéraliste de l’organisation territoriale. Dans un premier temps, je propose la structuration de parlements régionaux assumant un pouvoir d’adaptation des lois nationales à leurs territoires. Par ailleurs, je propose que l’enseignement supérieur et la santé soient confiés aux régions, à l’instar de ce qui s’est fait pour les lycées. De plus, les régions devraient assumer totalement la gestion et l’animation des services publics de l’emploi.

Au-delà de ce que je soumets plus haut, les départements récupéreraient les lycées et garderaient les collèges. Aux villes, je propose de transférer la sécurité civile : pompiers et polices. Toujours à l’échelon communal, je suggère que la dynamique des communes nouvelles soit encouragée, mais qu’elle fasse l’objet d’un débat conclu par un vote référendaire.

L’ensemble de ces propositions doit être débattu lors de concertations organisées par territoire ; et la synthèse serait l’objet d’un référendum constituant, qui dessinerait une nouvelle organisation territoriale de la France

Claudy Lebreton
Président du Conseil général des Côtes d’Armor (1997-2015)
Président de l’Assemblée des départements de France – ADF (2004-2015)
(Propos recueillis par Olivier Rouquan)