Par une décision n° 394254 du 12 juillet 2017, le Conseil d’Etat avait annulé les décisions implicites de l’Etat refusant de prendre toutes mesures utiles et d’élaborer des plans conformes à l’article 23 de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe.

Il était reproché à l’État, sur l’ensemble du territoire national, de ne pas avoir ramené les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 en-deçà des valeurs limites fixées à l’annexe XI de cette directive. Il enjoignait à l’Etat de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des zones concernées, un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement, dans le délai le plus court possible.

Une impéritie persistante

Par une décision n° 428409 du 10 juillet 2020, le Conseil d’Etat avait prononcé une astreinte à l’encontre de l’Etat s’il ne justifiait pas, dans un délai de six mois, avoir exécuté sa décision du 12 juillet 2017 pour chacune de ces zones et fixé le montant de cette astreinte à 10 millions d’euros par semestre jusqu’à la date de cette exécution.

Face à l’inaction de l’Etat depuis cette décision, la haute juridiction vient de liquider cette astreinte, ce qui constitue un camouflet considérable pour l’Etat condamné pour son impéritie, son inaction et son incapacité à faire face au défi de la pollution de l’air ¹.

Pour rendre sa décision historique, le Conseil d’Etat procède en premier lieu à l’analyse des données disponibles et examine la persistance éventuelle de dépassement des valeurs limites fixées à l’article R. 221-1 du code de l’environnement à la date de sa décision du 4 août 2021.

La haute juridiction, sur les sept zones concernées par l’astreinte prononcée par sa décision du 10 juillet 2020 s’agissant des taux de concentration en dioxyde d’azote, constate que seules les zones de Strasbourg et de Reims ne présentent plus de dépassement de la valeur limite fixée à l’article R. 221-1 du code de l’environnement en 2020.

Neutraliser l’effet « Covid » et la baisse de la circulation…

Toutefois, pour les cinq autres zones concernées, il constate que si la moyenne annuelle de concentration de ce polluant a diminué entre 2017 et 2019, la valeur limite de concentration de 40 μg/m3 en moyenne annuelle civile, reste dépassée dans au moins une station de mesure de chacune de ces zones en 2019.

S’agissant de Lyon et Paris, il convient de relativiser certaines données qui « doivent être replacées dans le contexte des multiples mesures de gestion de la crise sanitaire prises depuis mars 2020 qui ont notamment conduit à une forte réduction de la circulation routière pendant les périodes de restriction des déplacements au sein du territoire ».

Pour les trois autres zones d’Aix-Marseille, de Grenoble et de Toulouse Midi-Pyrénées, en 2020, le Conseil d’Etat constate qu’elles présentaient au moins une station de mesure dans laquelle était relevée une moyenne annuelle supérieure ou égale à 35 μg/m3 « qui ne permet pas d’y regarder la situation de non-dépassement comme consolidée ». Il juge ainsi que ces régions ne peuvent être regardées comme présentant une situation de non-dépassement consolidée. S’agissant enfin de la concentration en particules fines PM10, seule la zone de Paris a pu être regardée comme ne présentant pas une situation de non-dépassement consolidée.

Une défense défaillante de l’Etat

Dans cette affaire, l’Etat s’est défendu comme il a pu, conscient de ses propres limites et carences tout en restant persuadé qu’il pourrait convaincre les juges du palais-Royal.

La ministre de la transition écologique faisait valoir qu’une procédure de passation de marché public portant sur l’évaluation des politiques publiques en matière de qualité de l’air était en cours. Mais pour le Conseil d’Etat, cela ne constitue pas en tant que telle une mesure d’exécution de ses précédentes décisions.

La ministre soutenait également qu’un décret avait été pris le 16 septembre 2020 relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l’air, donnant lieu à une obligation d’instauration de zones à faibles émissions, en application des dispositions de l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales rendant obligatoire l’instauration de telles zones avant le 31 décembre 2020.

La haute juridiction relève toutefois que la mise en œuvre prévue de ces mesures relève des collectivités territoriales et reste de toute façon très étalée dans le temps.

La ministre mettait aussi en avant les mesures alors en cours de discussion au parlement telles que le renforcement des zones à faibles émissions, le renforcement de la résilience face à ces effets, les différentes mesures destinées à favoriser la conversion du parc automobile national vers des véhicules moins polluants, enfin l’interdiction de l’installation de nouvelles chaudières à fioul ou à charbon à compter du 1er janvier 2022. Cela n’a pas convaincu le Conseil d’Etat pour qui « ni l’ampleur des effets de ces mesures ni leur calendrier n’étaient à ce stade précisées ». En outre, aucun nouveau plan de protection de l’atmosphère n’avait été adopté ou révisé depuis la décision du 10 juillet 2020.

Des conséquences politiques majeures dans la perspective de l’élection présidentielle de 2022

Au final, il tire la conséquence de cette carence que l’Etat ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisantes propres à assurer l’exécution complète de ses décisions du 12 juillet 2017 et 10 juillet 202 dans les zones visées par celles-ci.

Il procède par la suite à la liquidation provisoire de l’astreinte pour la période du 11 janvier au 11 juillet 2021 inclus et condamne l’Etat à verser 100 000 euros à l’association Les amis de la Terre, 3,3 millions d’euros à l’ADEME, 2,5 millions d’euros au CEREMA, 2 millions d’euros à l’ANSES, 1 million d’euros à l’INERIS, 350 000 euros à Air Parif et Atmo Auvergne Rhône-Alpes chacune, 200 000 euros à Atmo Occitanie et Atmo Sud chacune, autant d’organismes en charge de la protection de l’air.

Il est évident que cette décision va avoir des conséquences majeures sur le plan politique. Elle intervient à une période cruciale où le chef de l’Etat tente, depuis un certain temps, de convaincre les électeurs sensibilisés à la problématique écologique, de voter pour lui lors de la prochaine élection présidentielle. Mais cette décision intervient aussi après l’échec de la convention citoyenne sur l’environnement et celui, non moins cinglant, de la révision constitutionnelle sur cette même question. Il s’agit incontestablement d’un nouveau revers majeur pour Emmanuel Macron que les autres partis politiques (les Verts et la gauche notamment) ne vont pas manquer d’exploiter à un moment clé de la vie politique française.

Patrick Martin-Genier