Napoléon n’a pas inventé la centralisation mais il y a attaché son nom. On parle aujourd’hui encore de centralisation napoléonienne. Qu’en est-il réellement ? En apparence les préfets, les sous-préfets et les conseils généraux ont subsisté, mais les changements de régime, l’évolution des idées et les progrès des techniques ont modifié en profondeur un système administratif qui datait du début du XIXe siècle. Aujourd’hui on peut se demander si la superposition des structures participant à l’action publique et l’enchevêtrement de leurs compétences ne nuisent pas à l’efficacité de l’action publique.

Pour mieux comprendre l’évolution de la centralisation, un rappel historique ne sera pas inutile.

De la centralisation monarchique à la centralisation jacobine

Rappelons que c’est la monarchie qui a initié le mouvement de centralisation en unifiant une France non encore unifiée en généralités sous l’autorité d’intendants responsables devant le roi.

Réaction en 1789 : l’assemblée constituante divise, le 22 décembre 1789, la France en départements, districts et cantons. À la base subsiste la commune dont la Constituante uniformise le statut. À tous les échelons, le personnel administratif est élu.

Les insurrections vendéenne et fédéraliste obligent la Convention, le 10 octobre 1793, à réagir en établissant un gouvernement révolutionnaire dont la Convention est le centre. Elle envoie des représentants en mission pour reprendre en main les départements. C’est la centralisation jacobine.

À la chute de Robespierre, les Thermidoriens rétablissent une administration départementale élue, mais flanquée d’un commissaire exécutif nommé par le gouvernement.

Tel est l’héritage que trouve Bonaparte au soir du 19 brumaire. Il choisit la centralisation.

La centralisation napoléonienne

La centralisation napoléonienne repose sur un principe : « exécuter doit être le fait d’un seul, délibérer celui de plusieurs », et sur un homme, le préfet.
Les idées libérales de la Constituante (pouvoir collégial, élection et autonomie locale), déjà battues en brèche par le Comité de Salut public, sont abandonnées par Napoléon. La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) conserve la division du territoire en départements, arrondissements et communes, mais leur administration est confiée au préfet dans le département, au sous-préfet dans l’arrondissement et au maire dans la commune, tous nommés par Napoléon. Le préfet ressuscitait l’intendant, le grand absent des réformes révolutionnaires, mais ce dernier avait eu ses pouvoirs limités par l’existence de corps privilégiés emportés dans la tourmente révolutionnaire. De tels obstacles n’existaient plus en 1800. Les conseils – général, d’arrondissement ou communal – n’ont d’autres attributions que financières et sont également dans la main du pouvoir central. Quant aux conseils de préfecture, également nommés, ils se consacrent au contentieux administratif.

À Paris : deux préfets, le préfet de la Seine et le préfet de police, pas de maire à Paris, le conseil général du département faisant fonction de conseil municipal, douze maires à la tête des arrondissements, dont les attributions se limitent à l’état-civil. Il s’agit moins d’un souci d’efficacité que d’une volonté de mettre fin à la vocation révolutionnaire de la capitale en la privant d’un maire et d’une commune qui rappelaient trop de mauvais souvenirs.

Un débat naît autour du nombre des communes. Leur émiettement inquiète. On en compte en effet 44 000. Ce sont les préfets qui prennent l’initiative d’en réduire le nombre en procédant de façon variable¹. Les préfets se heurtent à un obstacle : avant le cadastre, les frontières communales sont souvent mal définies. Globalement le résultat est spectaculaire : il ne reste plus que 38 000 communes. Mais le recrutement des maires dans les villages s’avère difficile faute de candidats.

À Sainte-Hélène, Napoléon vante devant Las Cases ses préfets et sa centralisation. Mais cette dernière fut-elle efficace et pouvait-elle se maintenir jusqu’à nos jours ?

Elle engendra, en multipliant enquêtes, statistiques et rapports, un véritable « monde de papier » qui finit par paralyser l’administration. Ce que Vaublanc, royaliste rallié à l’Empire et devenu préfet, appelle « la complication des choses et des moyens ». Il fallut aussi tenir compte des distances : les ordres transmis soit par estafettes, soit par malle-poste ne parvenaient qu’avec lenteur, d’un à cinq jours, le télégraphe optique réservé au gouvernement ne couvrant pas tout le territoire. Le préfet est donc le plus souvent laissé à lui-même lorsqu’il importe de prendre des décisions urgentes.

La centralisation napoléonienne était trop ancrée dans ce début du XIXe siècle pour n’être pas condamnée à évoluer avec les changements politiques.

La conquête progressive de l’autonomie locale

Une première prise en compte des aspirations libérales

La nouvelle organisation administrative se maintient sans grand bouleversement sous la Restauration. Mais les aspirations libérales qui, en 1830, donnent naissance à la monarchie de Juillet, appellent à la reconnaissance d’une plus grande marge d’autonomie locale. C’est ainsi que sont successivement acquises l’élection – au suffrage censitaire – des conseils municipaux en 1831² et celle des conseils généraux en 1833³. Les communes acquièrent la personnalité juridique en 1837.

Le suffrage universel masculin est institué en 1848 et s’applique, à partir de là, pour l’élection des conseils municipaux et généraux. Ce principe n’est pas remis en cause par le Second Empire. Mais Napoléon III revient au système pyramidal napoléonien : tout émane de lui et remonte à lui. Le maire continue à être nommé et les communes comme les départements restent sous l’étroit contrôle du préfet.

La naissance des collectivités territoriales

Après la chute du Second Empire, les idées favorables à la décentralisation, défendues notamment par Tocqueville, Vivien, Odilon Barrot ou Prévost-Paradol, se concrétisent d’abord dans la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Le département acquiert le statut de collectivité territoriale et reçoit, à ce titre, de nombreuses attributions. Si le conseil général élit en son sein un président, l’exécutif appartient toujours au préfet, représentant de l’État.

L’émancipation de la commune est plus marquée avec la loi municipale du 5 avril 1884. Le maire sera désormais élu par conseil municipal, en son sein. Une série d’attributions lui sont confiées en propre, qu’il les exerce au nom de l’État ou de la commune. Il est également l’exécutif du conseil municipal, celui-ci étant doté d’une clause générale de compétence sur « les affaires de la commune ».

Une étroite tutelle de l’État

Le principe de la libre administration des collectivités locales est désormais posé. Mais le contrôle de l’État assuré par le préfet demeure strict.

Grâce au développement de leurs interventions, les communes et les départements vont sur ces bases jouer un rôle déterminant dans la modernisation du territoire (écoles, routes, voiries, aide sociale, adductions d’eau et électrification rurales, soutien à l’économie…) à partir de la fin du XIXe siècle.

En parallèle, les services extérieurs de l’État se sont déployés et étoffés sur tout le territoire tant pour mener leurs propres actions que pour orienter et contrôler celles des collectivités territoriales.

Pendant plus d’un siècle, l’action publique locale va se trouver ainsi soumise à une double tutelle, celle du préfet au nom de la légalité et de l’opportunité, d’une part, et celle plus technique des administrations sectorielles (équipement, éducation, agriculture, santé et action sociale, culture…), d’autre part. Sans que les différentes prescriptions étatiques aillent toujours de concert d’ailleurs, faute d’une bonne coordination entre les services de l’État. Ajoutons le verrou décisif de la tutelle financière qui laisse des marges de manœuvre étroites aux responsables locaux pour mener à bien les investissements que l’on attend d’eux.

Si un effort d’allègement des tutelles est opéré à partir de 1959, l’empreinte héritée de Napoléon est donc encore bien présente.

Le grand tournant de 1982

La réforme de la décentralisation introduite par les lois Defferre de 1982-1983 marque un pas décisif en faveur de l’autonomie des collectivités territoriales. Par ces lois, notre pays de tradition unitaire et hypercentralisé reconnaît une nouvelle marge d’initiative et de liberté aux collectivités territoriales.

La tutelle préfectorale a priori est remplacée par un contrôle de légalité a posteriori exercé par voie juridictionnelle sur les actes des autorités locales. Le préfet, rebaptisé pour un temps commissaire de la République, perd une partie de ses prérogatives sur les communes, départements et régions. Il n’en continue pas moins à exercer son contrôle, car c’est à lui qu’il appartient de saisir le juge des actes qu’il estime illégaux. En outre, son rôle est réaffirmé en matière de déconcentration.

Mais c’est désormais le président du conseil général qui devient l’exécutif du département. Ce schéma est repris pour la région qui est élevée au rang de collectivité territoriale de plein exercice, à compter de l’élection du conseil régional au suffrage universel direct en 1986.

Parmi les justifications de cette grande réforme, est mise en avant l’hypertrophie des services de l’État, celui-ci étant appelé à se recentrer sur ses missions stratégiques.

En 1983, la réforme a été complétée par d’importants transferts de compétences de l’État aux différents niveaux de collectivités territoriales. Le principe d’un transfert concomitant de ressources égales à celles que l’État y affectait précédemment a été posé. Les services d’État correspondant à ces transferts devaient suivre, ce qui n’alla d’ailleurs pas sans difficulté. Commune, département et région disposent en outre d’une clause générale de compétence sur leur territoire respectif. La loi de 1982 ayant interdit toute « tutelle » d’une collectivité sur une autre, chacune a développé ses propres initiatives, sans toujours se soucier de coordination avec les autres⁴.

En 1984, a été instituée une fonction publique territoriale, garantissant un statut protecteur aux agents des collectivités. Leurs droits et obligations ont été calqués sur ceux des fonctionnaires d’État, notamment en matière de rémunération. Mais bien que recrutés sur concours, leur nomination relève des autorités locales qui peuvent les choisir sur des listes d’aptitude.

De nouveaux transferts de compétences étatiques aux collectivités se sont multipliés au fil du temps. Les transferts de personnels d’État ne l’étant pas à due proportion, force a été pour les collectivités d’augmenter leurs propres effectifs. Avec pour corollaire un gonflement global des effectifs d’agents publics.

Ce grand chantier de la décentralisation toujours en devenir a été assorti de garanties constitutionnelles et d’autres réformes structurelles qui ont substantiellement modifié la donne.

Un paysage profondément renouvelé

Des garanties constitutionnelles nouvelles

Déjà la Constitution du 27 octobre 1946 avait affirmé, pour la première fois, le principe de libre administration des collectivités territoriales, rappelant néanmoins l’encadrement de celle-ci, par « les délégués du gouvernement désignés en conseil des ministres ». Ainsi visé, le préfet voyait également énumérées ses autres missions, à commencer par « la coordination de l’activité des fonctionnaires de l’État dans le département ». Son double rôle en matière de déconcentration et de décentralisation s’est trouvé dès ce moment affirmé.

Le Titre XII de la Constitution de 1958, relatif aux collectivités territoriales, reprendra dans des termes assez proches les dispositions introduites en 1946, mais l’époque est à d’autres urgences.

La réforme constitutionnelle introduite en 2003 par le gouvernement Raffarin opère une plus nette avancée de la décentralisation.

Maintenant le principe de l’unité et de l’indivisibilité de la République, l’article 1er de la Constitution ajoute que « son organisation est décentralisée ».

Paradoxe apparent qui fit bondir certains. Mais surtout le Titre XII de la Constitution est très substantiellement complété : ajout de la région comme collectivité territoriale, affirmation de l’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre, reconnaissance d’un pouvoir réglementaire aux collectivités, référendums locaux, libre disposition des ressources locales et compensation financière intégrale des transferts de compétences, droit de disposer de ressources fiscales… Sont introduits, en outre, un droit à la différenciation territoriale, un droit de pétition des citoyens, la possibilité de désigner une collectivité chef de file et d’exercer des compétences expérimentales mais sur habilitation législative ou réglementaire. La révision de 2003 réserve, par ailleurs, une place substantielle aux départements et régions d’outre-mer et à leurs populations (articles 72-3/C, 72-4/C et 73/C), ainsi qu’aux collectivités d’outre-mer qui se substituent aux anciens territoires d’outre-mer et jouissent d’une plus grande autonomie (article 74/C).

La restructuration territoriale : régions et intercommunalités

La région niveau déconcentré

Dans les années cinquante, le département apparaissant comme un cadre trop étroit pour conduire le redressement économique, la région est d’abord conçue comme un niveau plus pertinent pour mener les politiques d’État⁵. Un simple arrêté du 28 octobre 1956 procède au « découpage provisoire » du territoire national en 22 « régions de programme » regroupant chacune plusieurs départements. Pérennisant ce découpage, trois décrets du 14 mars 1964 procèdent à une importante réorganisation administrative qui fait de la région le niveau supérieur de la déconcentration administrative. À sa tête, le préfet de région anime et coordonne l’action des services chargés de la politique de développement économique et de l’aménagement du territoire. À plusieurs reprises, de nouvelles réformes ne feront que renforcer le rôle du préfet de région (préfet du département chef-lieu) sur les préfets de département et les services extérieurs de l’État⁶.

La région échelon décentralisé

L’échec du référendum de 1969 porta temporairement un coup d’arrêt au projet de faire de la région une collectivité territoriale. La loi du 5 juillet 1972 n’en fit donc qu’un simple établissement public dont l’assemblée délibérante était élue au suffrage indirect et dont les attributions étaient limitées. C’est, on l’a vu, la loi du 2 mars 1982 qui lui a attribué le statut de collectivité territoriale, l’exécutif régional étant transféré du préfet de région au président du conseil général. À l’instar du département et de la commune, la région a bénéficié en 1982 d’une clause générale de compétence générale sur les « affaires » régionales, ainsi que de compétences spécifiées, telles le développement économique, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle et l’apprentissage, la planification régionale, la construction et le fonctionnement des lycées… Des lois ultérieures viendront compléter cette liste, mais la compétence générale sera finalement supprimée. Ultime aménagement du niveau régional décentralisé, le nombre des régions a été ramené de 22 à 13 par une loi du 16 janvier 2015 qui les a dotées de compétences accrues.

Les intercommunalités

Pour remédier au morcellement communal, les communes se sont d’abord regroupées en syndicats intercommunaux « à vocation unique » (1890), puis « à vocation multiple » (1959). L’idée était de leur confier la gestion de certains services ou équipements. Avec les districts (1959) et surtout les communautés urbaines (1966), les communes membres ont été davantage intégrées au groupement, par le transfert obligatoire de nombreuses attributions.

Après le relatif échec de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions de communes (moins de mille communes supprimées), on s’est progressivement orienté vers des formules d’intercommunalités plus intégrées.

Aux communautés urbaines, ont été ajoutées les communautés d’agglomération et les communautés de communes⁷ regroupant en principe tous les groupements inclus dans leur périmètre. D’importantes attributions d’intérêt communautaire doivent leur être transférées par les communes membres, avec pour les financer d’importants moyens propres. En 2010, une nouvelle réforme des collectivités territoriales⁸ a rendu obligatoire l’adhésion de chaque commune à un de ces établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre, tout en y ajoutant une nouvelle catégorie, les « métropoles » constituées au profit des plus grandes villes, hors Paris. Aujourd’hui, la France est entièrement couverte par ces intercommunalités dites de projet. Cette évolution s’accompagne depuis 2014 de l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, à l’occasion des élections municipales.

En outre, peuvent être créées des « communes nouvelles » à partir de plusieurs communes existantes. Cela a permis de ramener le nombre global des communes métropolitaines à moins de 35 000, ce qui reste évidemment élevé, comparé au reste de l’Europe.

Notre « millefeuille territorial » reste ainsi source de complexité pour le citoyen qui ne sait pas toujours qui fait quoi, au sein de ce paysage complexe.

La politisation des élections locales

Longtemps les élections locales ont été considérées comme sans enjeu national.

Tout au plus, les gouvernements procédaient-ils à des redécoupages de cantons avantageant les candidats favorables à leurs vues. La présentation aux élections municipales de personnalités politiques de premier plan pouvait également retenir l’attention. Le regard s’est progressivement modifié, les résultats des élections locales étant analysés comme des sondages en grandeur nature sur l’état de l’opinion.

La politisation s’est renforcée à partir de 1982 où a été introduit un système combinant la représentation proportionnelle et la prime majoritaire pour toutes les communes de plus de 3 500 habitants. En 2005, le panachage entre systèmes proportionnel et majoritaire a été étendu aux élections régionales.

Bien que la participation aux élections locales soit toujours inférieure à celle constatée aux consultations nationales, les résultats sont scrutés comme un baromètre pour les consultations nationales suivantes. D’autant que les citoyens y voient bien souvent le moyen de manifester leur insatisfaction à l’égard des gouvernements en place. Le cas échéant cela ne peut que peser sur le climat des relations entre le pouvoir central et les élus locaux.

Que reste-t-il de la centralisation napoléonienne aujourd’hui ?

La France, comme la plupart de ses voisins, a signé en 1985 la Charte européenne de l’autonomie locale élaborée par le Conseil de l’Europe. Elle ne l’a ratifiée qu’en 2007, la dernière des États de l’Union européenne.

On pourrait en déduire que la France a définitivement tourné le dos à la centralisation napoléonienne.

Pourtant que de déclarations gouvernementales, que de lois depuis vingt ans ont été prononcées ou adoptées pour « améliorer » ou « approfondir » la décentralisation, dont l’une actuellement soumise au Parlement⁹. Alors, toujours sur le métier l’ouvrage est-il remis ?

En effet, la France a une vieille tradition unitaire et centralisée et sa haute administration formatée par ce modèle ne s’en détache pas aisément. Assorti de normes toujours plus nombreuses imposées aux collectivités territoriales, le foisonnement législatif qui en découle n’a cessé d’opacifier le paysage institutionnel français.

L’héritage napoléonien n’en reste pas moins présent. On en retiendra ici deux traits principaux : l’unicité de la loi, et la force de l’institution préfectorale.

• C’est toujours au nom de la République une et indivisible que la loi nationale régit de manière uniforme l’organisation et le fonctionnement de chaque catégorie de collectivités territoriales, au besoin au profit de collectivités uniques en leur genre (Paris, métropole de Lyon, collectivité d’Alsace…).
• Quant au préfet, dans un environnement complètement renouvelé, il demeure l’incontournable et efficace représentant de l’État sur le territoire, chargé de la coordination des services déconcentrés et du contrôle des collectivités décentralisées.

La décentralisation n’en a pas moins permis à ces collectivités de conquérir des marges de liberté, au bénéfice des citoyens.

Jean Tulard
Professeur émérite à la Sorbonne
Membre de l’Institut

Marie-José Tulard
Directeur honoraire au Sénat
Avocat à la Cour