Révision constitutionnelle, où en est-on ?

Le projet de réforme des institutions, promesse  électorale d’Emmanuel Macron a déjà été repoussé à deux reprises, notamment à la suite de l’affaire Benalla. Le mercredi 28 août, en Conseil des ministres, Nicole Belloubet a présenté un autre projet pour un renouveau de la vie démocratique. Réaction de Raphael Piastra, maître de conférences en droit public, chercheur au Centre M. de l’Hospital de l’Université Clermont Auvergne.

L’article 89 de la Constitution stipule :

« L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement.

Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l’article 421 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.

Toutefois, le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l’Assemblée nationale.

Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire.

La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision ».

Depuis 1958 il y a eu vingt-quatre révisions de la Constitution2.

Hormis Georges Pompidou chaque président y a été de la sienne. Le record a été établi par Jacques Chirac avec pas moins de quatorze révisions en douze ans.

Le président Macron semble ne pas vouloir échapper à la « règle ». Réformer les institutions de la Ve République pour assurer un « renouveau démocratique » faisait partie des promesses de campagne du candidat Macron. « Année après année, le regard que nous portons sur notre classe politique se dégrade sans que rien ne change vraiment. Il est faux de prétendre que rien n’a été fait pour tenter de retisser un lien de confiance entre la Nation et ses représentants. Mais ce n’est pas assez », expliquait- il dans son programme3.

Lors  de son discours devant le Congrès, le 3 juillet 2017, Emmanuel Macron a donc annoncé une vaste réforme constitutionnelle. Un premier projet a été préparé. « Gilets jaunes », « affaire Benalla » et surtout opposition du Sénat, ont conduit à un report dudit projet. Un second a vu le jour dont on ne sait pas trop où il en est. Un projet pour rien ou presque ?

Un premier projet revu…

Le projet a été dévoilé le 4 avril 2018 par Edouard Philippe, à l’issue de plusieurs semaines de consultations. Il se décline finalement en trois projets de lois distincts (constitutionnelle, organique et ordinaire). Il prévoit notamment une réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle pour les élections législatives, la suppression de la Cour de justice de la République, une réforme du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil économique, social et environnemental ou encore la fin pour les anciens présidents de la République d’être membres de droit du Conseil constitutionnel.

Des modifications relatives au fonctionnement du Parlement sont aussi prévues avec une limitation du droit d’amendement, un raccourcissement des navettes au profit de l’Assemblée et une maîtrise accrue de l’ordre du jour par l’exécutif.

La majorité de ces dispositions ont été vivement critiquées par l’opposition de droite comme de gauche. Notamment au Sénat où la première est majoritaire et dont le président Larcher n’était pas le moindre des « adversaires ».

Il s’avère que l’examen dudit projet devant le Parlement a donc été suspendu durant l’été 2018 en raison notamment de l’ « affaire Benalla »4. Il a même été reporté à la fin du grand débat national pour tenir compte en particulier de certaines revendications des « gilets jaunes ».

Soucieux d’aplanir les tensions avec le Sénat, partenaire indispensable pour l’adoption d’une révision constitutionnelle, le gouvernement a abandonné au printemps 2019 une série de dispositions susceptibles de crisper la droite sénatoriale.

Mais il s’avère que le geste fut insuffisant. Ainsi de nombreuses discussions ont eu lieu entre Edouard Philippe et les présidents de l’Assemblée (LREM) et du Sénat (LR) afin de mettre en place un nouveau projet. Un accord aurait pu être trouvé.

…puis un second projet

En exclusivité un grand journal du soir a récemment révélé le nouveau projet de loi constitutionnelle toujours « pour un renouveau de la vie démocratique » qui devait être présenté fin juin, début juillet en Conseil des ministres5.  Celui-ci avait été expurgé de toute la partie concernant l’organisation des débats parlementaires. Il était accompagné d’un projet de loi organique, comportant notamment les dispositions relatives à la réduction du nombre de parlementaires, et d’un projet de loi ordinaire tenant compte de l’introduction de la proportionnelle pour l’élection des députés.

Le projet de loi constitutionnelle consacrait, de façon assez inattendue, une dimension écologique en inscrivant à l’article 1er de la Constitution (qui définit les principales caractéristiques de la République française) qu’« elle agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques ». Cette nouveauté nous semble superfétatoire. En effet notre Constitution contient déjà des dispositions sur ce thème6.

Déjà bloqué l’été dernier par la sulfureuse « affaire Benalla », on l’a dit, le projet de réforme des institutions a une nouvelle fois été repoussé le mercredi 12 juin par Édouard Philippe lui-même, arguant de désaccords avec le Sénat. Ce dernier, dominé par la droite, n’a pas compris ce «renoncement ». «De quoi le gouvernement a-t-il peur?», s’ interrogea , un brin taquin, Gérard Larcher, le président LR du Sénat, dans un communiqué, marquant son incompréhension face au nouveau report de la réforme des institutions. Il estimait un accord possible (moyennant d’autres concessions de l’exécutif !). Un nouvel épisode dans le bras de fer qui se déroule, depuis le début, entre le gouvernement et la chambre haute.

Ce nouveau recul a été en quelque sorte justifié lors de sa déclaration de politique générale à l’Assemblée par le Premier ministre. Il a, contre toute attente, ouvert la porte à un report de l’examen de la réforme institutionnelle, éventuellement jusqu’après les sénatoriales de septembre 20207. L’ire de la majorité sénatoriale, son président en tête, a été immédiate.

Un accord sur tout ou rien ?

On le constate, il existe depuis le printemps 2017, une véritable frénésie législative. Les projets se multiplient et ce jusqu’à un véritable engorgement législatif. Les changements d’agenda sont nombreux. Ministres et parlementaires n’en peuvent plus8. Cet embouteillage va s’intensifier à l’automne. Notamment avec les projets de réformes sociales dont les retraites et la PMA. Quid de la réforme constitutionnelle dans ce contexte ? C’est certainement aussi pour cela que l’exécutif a préféré reporter à nouveau un projet de révision en passe de devenir une arlésienne institutionnelle.

Il existe donc une situation conflictuelle à peine feutrée entre le gouvernement et le Sénat. A la suite de la confiance que lui a accordée l’Assemblée, Edouard Philippe a, on l’a dit plus haut, déclaré de façon inédite : « Nous attendrons le moment propice et la manifestation de volonté du Sénat, qui peut-être ne viendra qu’après le renouvellement de la Haute Chambre en 2020»9.

Comme on pouvait s’y attendre, ainsi qu’on l’a déjà souligné, la majorité sénatoriale n’a pas apprécié une telle justification. «Faut-il comprendre que le Premier ministre mise sur une nouvelle majorité sénatoriale en 2020, alignée sur la majorité présidentielle, pour contourner le seul contre-pouvoir démocratique qui existe aujourd’hui?», s’est interrogé M. Larcher. «Cela n’est pas ma vision du dialogue démocratique», s’est-il ému10. On ne peut qu’abonder dans son sens. Rappelons-le comme une antienne. Dans la procédure de révision, le Sénat (qu’il soit de droite ou de gauche) a un pouvoir de blocage incontournable. Notamment lorsqu’une majorité (pléthorique en l’espèce) y existe.

Un tel report, venant du « patron » (le Premier ministre) de ce qui est la minorité, est sans conteste un pur calcul politicien digne d’un « ancien monde » que l’on croyait révolu…

Pourtant avant les (bienvenues) vacances parlementaires, le Premier ministre a énoncé que « la garde des Sceaux est prête à présenter dès ce mois-ci trois nouveaux textes en Conseil des ministres». Le locataire de Matignon estima que «des gestes ont été faits pour parvenir à un consensus avec le Sénat». Ainsi, ne doivent plus y figurer les mesures sur la fabrique de la loi. Emmanuel Macron lui-même a proposé de baisser d’un quart, plutôt que d’un tiers, le nombre de parlementaires dans le projet de loi organique. Ce dernier point est particulièrement sensible. C’est finalement en août que notre collègue, Mme Belloubet, a présenté le projet attendu. On y reviendra.

«Nous sommes proches d’un accord sur le projet de loi constitutionnel, mais ce n’est pas encore le cas sur le projet de loi organique», a reconnu Édouard Philippe, en soulignant que «le Sénat a été très clair sur le fait qu’il n’y aurait d’accord sur rien s’il n’y avait pas accord sur tout». Il y a là comme une impasse.

Toutefois Edouard Philippe a rappelé que pouvait être votée, sans l’accord du Sénat, la mise en place de la proportionnelle à l’Assemblée (autour de 20 %), «sans changer le nombre de députés». Le groupe LREM a rappelé que tant pour la présidentielle que pour les législatives « un désir de changement » avait été exprimé par les électeurs. Qu’il nous soit permis ici de douter que, nonobstant quelques revendications de « gilets jaunes » (RIC par exemple), une réforme constitutionnelle soit le souci principal des Français. Leur quotidien est avant tout social et économique. Comme nous le mentionnons souvent, nul gouvernement ne peut se défausser de ses turpitudes sur la Constitution.

Selon M. Legendre (président du groupe LREM au Sénat) «le président de la République a la faculté d’interroger directement les Français (par référendum, NDLR) sur la réduction du nombre de parlementaires». Attention car le référendum est une opération complexe. Dans le contexte d’un président dont la côte de popularité reste négative, ce serait un risque majeur.

En effet les Français, depuis le général de Gaulle, s’intéressent plus à celui qui pose la question qu’à la question posée11.

Et puis quel type de questions posées ? Quid de leur intelligibilité donc de leur lisibilité ? Donc quid de leur compréhension par les électeurs ?

Rien ou presque rien

Cette réforme constitutionnelle est devenue un feuilleton à rebondissements. Une sorte de serpent de mer ou de poker menteur interminable. Le Sénat dit oui, mais à ses conditions. Le gouvernement n’accepte pas lesdites conditions et semble vouloir jouer la montre. Dans le sillage du président Larcher nous sommes persuadé qu’effectivement le Premier ministre mise sur une nouvelle majorité sénatoriale en 2020, alignée sur la majorité présidentielle, pour contourner le seul contre-pouvoir démocratique qui existe aujourd’hui12. Le chef de l’Etat, que l’on entendait plus sur cette révision devant « oxygéner la République », en a reparlé devant quelques journalistes peu avant sa rentrée politique d’août dernier. On est tout de même en droit de se demander ce qu’il est allé faire dans cette galère13. En effet il a lancé avec une sorte de frénésie (que ne renierait pas Nicolas Sarkozy) toute une série de réformes. D’abord libérales puis plutôt sociales à présent. Y a-t-il vraiment de la place pour réviser la Constitution ? Ce n’est nullement une priorité, redisons-le.

Il pourrait effectivement s’agir d’une réforme pour rien ou presque.

Pour plusieurs raisons.

D’abord la question des effectifs parlementaires ne suscite guère de consensus. Le projet fixerait une baisse de 25 %. Si c’est pour diminuer le train de vie de l’Etat, ce serait une mesure démagogique peu impactante sur le budget dudit Etat14. En revanche, même si sa constitutionnalité pourrait prêter à caution, limiter le nombre de mandats à trois successifs, notamment pour les parlementaires, serait une mesure opportune.

Quant à l’introduction d’une dose de proportionnelle, elle pourrait être une mesure intéressante. Car il est incontestable qu’une partie de l’électorat n’est pas suffisamment représentée au Parlement15. Rétabli dès 1986 lors de la première cohabitation, le scrutin majoritaire n’a plus jamais été remis en cause. Il y a bien eu quelques tentatives (théoriques) mais cette « dose de proportionnelle » reste une sorte de serpent de mer dont on parle depuis si longtemps16. De nombreuses études et des exemples étrangers démontrent qu’à moins de 25 % ce serait inefficace. Or ce qui est proposé dans le projet de révision Macron est 20 %.

De même intensifier la procédure parlementaire accélérée irait à rebours de la révision de 2008 ayant rééquilibré le partage de l’agenda parlementaire. Depuis cette réforme le droit d’amendement semble préservé et assez équilibré. Il conviendrait de ne pas revenir en arrière.

Quant au RIC réclamé par les « gilets jaunes », il existe déjà peu ou prou dans la Constitution (article 11). Il s’agit du RIP (Référendum d’Initiative Partagé). Un a été lancé à propos de la privatisation des Aéroports de Paris17. Selon de nombreux observateurs, il aura beaucoup de mal à rassembler le quota d’électeurs prévu. On peut certes réformer le chiffre ouvrant droit au RIP comme l’a préconisé Emmanuel Macron.

Le projet souhaiterait aussi élargir le domaine du référendum notamment aux « questions de société ». Qu’est-ce qu’une question de société ? La PMA, la GPA ? Là encore il s’agit d’un sujet hautement sensible qui risquerait de diviser inutilement les Français18.

Enfin le président semble vouloir aussi renforcer la décentralisation, sans vraiment préciser son projet. Impacterait-il le Titre XII de la Constitution consacré aux collectivités territoriales19. Objectivement, à la suite du (trop) grand nombre de réformes mises en place notamment sous François Hollande, il serait plus sage de faire une pause décentralisatrice ou de mettre en place des états généraux de la décentralisation.

A notre sens quelques autres réformes suggérées seraient assez utiles et sans « danger » : suppression de la Cour de justice, réforme du Conseil supérieur de la magistrature (au sein duquel règne encore trop de corporatisme), des membres de droit et à vie (les anciens présidents de la République) au Conseil constitutionnel. Quant à la transformation du CESE, elle serait intéressante si elle reprenait ce que le général de Gaulle avait proposé aux Français dans son référendum de 1969 : une fusion avec le Sénat20. Vaste programme !!…. N’est-ce-pas M. Larcher ?!!

Pour achever, il apparait clairement que depuis le printemps 2017, le gouvernement Philippe a décidé, sous l’impulsion du président, de mener des réformes à un rythme endiablé. Et cela ne semble pas devoir s’arrêter. Rajouter une révision constitutionnelle relèverait, selon nous, de la gageure. Depuis l’annonce du Premier ministre de différer celle-ci à 2020, aucun accord n’est, selon nous, envisageable. Le Sénat bloque et continuera de bloquer la réforme. Requiem pour une révision ?

Le mercredi 28 août, en Conseil des ministres, Nicole Belloubet a présenté un autre projet pour un renouveau de la vie démocratique. Parmi les principales mesures : baisse du nombre de parlementaires et « dose » de proportionnelle. Rien de bien nouveau. Et de toute façon, il faudra toujours l’accord du Sénat ! Et donc attendre 2020 !

Raphael Piastra
Maitre de Conférences en droit public, chercheur au Centre M. de l’Hospital de l’Université Clermont Auvergne

  1.  Ce dernier énonce: « La discussion des projets de loi porte, devant la première Assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Une Assemblée saisie d’un texte voté par l’autre Assemblée délibère sur le texte qui lui est transmis ».
  2.  La liste figure sur Conseil-constitutionnel.fr ; à propos de cette future-ex révision macronienne cf A. Benedetti, édito, Revue Politique et Parlementaire, 15/04/2019
  3.  Macron, Révolution, Xo, 2017.
  4.  « Affaire Benalla » : rapport d’enquête parlementaire de la commission des Lois du sénat ; rapport d’information N° 324 (2018-2019) de Mme Jourda et M. Sueur ; sénat.fr. R. Piastra A propos du rapport sénatorial sur l’ « affaire Benalla », Revue Politique et Parlementaire, 12 avril 2019 ; S.Coignard, Benalla : la vraie histoire, L’Observatoire, juin 2019.
  5. LeMonde.fr, 31 mai 2019.
  6.  Charte de l’Environnement de 2004, voulue par J. Chirac, et contenant toute une série de principes notamment celui de précaution ; cf site Légifrance. En revanche le projet d’ajout à l’article 34 (domaine de la loi), de l’« action contre les changements climatiques » est, selon nous, pertinent bien qu’assez illusoire. Rappelons qu’au printemps 2018 N. Hulot, alors ministre en charge de l’Environnement, avait plaidé en ce sens mais à rebours… d’E. Philippe !
  7.  Édouard Philippe a en effet obtenu le mercredi 12 juin une large confiance de l’Assemblée nationale sur sa deuxième déclaration de politique générale, avec 363 voix pour, 163 contre et 47 abstentions (une adhésion en très léger recul par rapport à 2017). De leur côté les sénateurs n’ont pas accordé leur confiance au gouvernement, jeudi 13 juin au Sénat. Après avoir écouté le premier ministre exposer les grandes lignes de l’acte II du quinquennat, ils se sont majoritairement abstenus.
  8.  « On n’en peut plus » nous a confié un parlementaire de nos amis avant de goûter à des congés amplement mérités ! Et de nous exprimer ses doutes sur la réalisation de cette révision de la Constitution.
  9.  Ouest-France, 12/6/2019
  10.  Ibid
  11.  Article 11, conseil-constitutionnel.fr ; E. Macron est à environ 34 % d’opinions favorables. Cf le référendum de 2005 qui a surtout sanctionné la politique menée par J. Chirac et JP Raffarin. Et depuis lors aucun autre président ne s’y est risqué. Un référendum se fait dans les 200 jours suivant l’élection présidentielle ou pas du tout. C’est la résultante de ce quinquennat absurde qui a été instauré en 2000 sous l’égide de MM Chirac et Jospin….
  12. LeFigaro.fr, 13/06/2019. A propos de contre-pouvoir, il faut rappeler que, depuis 1958, le Sénat n’a connu qu’une seule fois une majorité de gauche : de 2011 à 2013.
  13.  La Tribune.fr, 3/07/19.
  14.  1,4 milliard sur les quelques 1400 des dépenses ; le coût (infime) de la démocratie parlementaire en France, Lepoint.fr, 6/12/18
  15.  Marine Le Pen a obtenu près de 34 % à la présidentielle 2017. Avec les 8,75 % obtenus aux législatives (soit 1 600 000 votants), elle n’a pas de quoi former un groupe parlementaire. Rappelons qu’avec la « dose de proportionnelle » imposée par le président Mitterrand pour les législatives de 1986, le FN avait obtenu un groupe.
  16.  Le Comité Balladur (2007), la Commission Jospin (2012) et le Groupe Bartolone/Winock (2015) ont fait des propositions en ce sens.
  17. referendum.intérieur.gouv.fr.
  18.  En 1984 F.Mitterrand avait souhaité le faire quant aux libertés publiques. Le veto annoncé d’un Sénat de droite l’avait fait renoncer.
  19. Lopinion.fr, Décentralisation : le big bang de l’Etat vu par E. Macron, 26/04/2019.
  20.  Référendum du 27 /04/1969. Celui-ci contenait aussi une question sur la régionalisation. Ayant perdu celui-ci, et comme il l’avait annoncé, le général quitta ses fonctions sine die.