La transition énergétique sera territoriale. Dès l’ouverture de la Conférence environnementale pour la transition écologique, le président de la République l’observait : “De la même manière, le temps est venu de faire une place nouvelle aux collectivités locales dans la transition énergétique. Elles ont une légitimité à agir sur les questions d’efficacité, donc de sobriété, et de développement des énergies renouvelables”¹.

Le Conseil économique, social et environnemental avait, précédemment, appelé à une articulation rationnelle des missions entre l’état, chargé d’assurer “la cohérence de la politique climatique du pays”, et celles des territoires, le niveau régional devant être celui de la mise en cohérence d’ensemble des actions conduites par les différents niveaux de collectivités². Dans la continuité, les travaux parlementaires entourant la préparation de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles, du 27 janvier 2014, ont exprimé l’idée que “La réussite de la transition énergétique nécessite une appropriation locale des enjeux liés à l’énergie et les collectivités territoriales doivent avoir un rôle stratégique et de planification au plus près des ressources renouvelables des territoires et des besoins”³.

Après avoir été focalisé sur l’équilibre du mix énergétique, le développement des énergies renouvelables, les mécanismes de soutien et le droit des aides d’état, et sans que ces questions soient d’ailleurs épuisées, le débat national relatif à la transition énergétique s’est insensiblement déplacé, ces derniers mois, vers la sphère de la gouvernance et de la mise en œuvre opérationnelle. Ce débat n’est pas pour autant indépendant du marché intérieur de l’énergie, lequel connaît également une certaine territorialisation sous l’influence du développement des réseaux assurant les échanges transfrontaliers.

Quoi qu’il en soit, le débat juridique de la transition énergétique fait apparaître, aujourd’hui, deux lignes de force : une territorialisation de la gouvernance, d’une part, l’émergence d’actions territoriales, d’autre part.

La territorialisation de la gouvernance de la transition énergétique

Si cette affirmation subira l’épreuve de la réalité, il se dégage, toutefois, de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles (MAPTAM)⁴, ainsi que des textes en préparation, la volonté d’identifier un niveau opérationnel de gouvernance territoriale en faisant de la région le chef de file de la transition énergétique et en rationnalisant les compétences locales.

La région, chef de file de la transition énergétique

Collectivités partenaires

Si novatrice soit-elle, la démarche entreprise par la loi MAPTAM s’inscrit dans un mouvement législatif faisant déjà des collectivités territoriales “un partenaire obligé de l’état dans sa politique de transition énergétique”⁵. Ainsi, la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique (dite loi POPE), du 13 juillet 2005, indiquait que les communes, départements et régions “concourent avec l’état (…) à la lutte contre l’effet de serre par la maîtrise et l’utilisation rationnelle de l’énergie”. Quant à la loi “Grenelle 1”, du 3 août 2009⁶, tout en s’adressant prioritairement à l’Etat et à ses établissements publics et préconisant que les mesures nationales de lutte contre le changement climatique portent “en priorité sur la baisse de la consommation d’énergie des bâtiments et la réduction des émissions de gaz à effet de serre des secteurs des transports et de l’energie”, affirmait que les politiques publiques promouvant un développement durable s’adressaient tant à l’état qu’aux collectivités territoriales. La loi “Grenelle 2”⁷, encouragait plus directement encore les collectivités territoriales et leurs établissements publics, à “réaliser des actions tendant à maîtriser la demande d’énergies de réseau des consommateurs finals ou faire réaliser, dans le cadre des dispositions de l’article L. 2224-31 (notamment contrats de concession et missions de service public), des actions tendant à maîtriser la demande d’énergies de réseau des consommateurs desservis en basse tension pour l’électricité ou en gaz, lorsque ces actions sont de nature à éviter ou à différer, dans de bonnes conditions économiques, l’extension et le renforcement des réseaux publics de distribution d’énergies de réseau relevant de leur compétence”.

Région, chef de file

La nouveauté, en 2014, est l’affirmation du rôle de leader de la région. En effet, la loi MAPTAM érige la région en chef de file en matière de climat, qualité de l’air et d’énergie. À ce titre, la région est “chargée d’organiser, (…), les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives (…) au climat, à la qualité de l’air et à l’énergie”⁸. Et, c’est dans l’espace de la conférence territoriale de l’action publique, créée par la même loi, que la région devra, au travers d’un exercice de concertation, exercer son rôle de chef de file et coordonner les initiatives. L’exercice s’annonce délicat tant les compétences ayant trait à la transition énergétique, malgré un effort de rationalisation, s’égrènent à tous les niveaux territoriaux. Par exemple, la mise en place d’une flotte de véhicules électriques concerne le transport urbain, mais aussi l’énergie car la flotte est raccordée au réseau de distribution d’électricité, lequel ne relève pas nécessairement de la collectivité compétente en matière de transport.

Planification

Fort heureusement, la mission de chef de file de la région est articulée à des instruments de planification en renouvellement. En effet, si les collectivités territoriales sont, depuis quelques années déjà, des artisans planificateurs de la transition énergétique, les textes en préparation insisteront sur le rôle de la région.

Ainsi, le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie) (SRCAE), prévu à l’article L. 222-1 du code précité⁹, élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, après consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements concernés est, à ce jour, l’instrument de la cohérence des initiatives locales. Ce schéma, qui vaut schéma éolien, assure la cohérence territoriale des actions menées par les collectivités et l’articulation de ces dernières avec les objectifs nationaux et européens en matière de climat et d’énergie. Les plans climat-énergie territoriaux devant être adoptés par les collectivités visées à l’article L. 229-26 du code de l’environnement¹⁰ doivent être compatibles avec le SRCAE, précité. En outre, la planification urbaine n’ignore plus la transition énergétique : le schéma de cohérence territorial (SCOT) et le plan local d’urbanisme (PLU) doivent tenir compte du plan climat-énergie territorial.

La loi clarifiant l’organisation territoriale de la République, en préparation, devrait conforter le rôle de la région. Ainsi est annoncé un schéma régional d’aménagement et de développement du territoire, devant être compatible avec les projets d’intérêt national et valant SRCAE, lequel deviendrait un simple chapitre individualisé de ce nouveau schéma qui serait, de surcroît, prescriptif. Quant au projet de loi de programmation sur la transition énergétique, il pourrait inviter les conseils régionaux à mettre en place un service public régional de l’efficacité énergétique.

La rationalisation des compétences locales en matière de transition énergétique

Métropole et communautés urbaines

La loi MAPTAM consacre le niveau intercommunal et, particulièrement, celui de la métropole qui jouera un rôle important dans le secteur énergétique à l’appui de ses compétences en matière de lutte contre la pollution de l’air, soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie, création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains, création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables. Elle sera, en outre, compétente s’agissant de l’élaboration du plan climat-énergie territorial (PCET) et de la concession de la distribution publique d’électricité et de gaz. Les communautés urbaines exerceront, quant à elles, de plein droit, et au lieu et place des communes, les compétences relatives à la contribution à la transition énergétique, la création, l’aménagement, l’entretien et la gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains, la création et l’entretien des infrastructures de charge de véhicules électriques. Elles seront elles aussi compétentes s’agissant des concessions de la distribution publique d’électricité et de gaz.

Concession de distribution

Cette dernière compétence attribuée à l’échelon intercommunal pourrait être un levier de la reconquête par les collectivités territoriales d’une compétence ancienne. En effet, la gouvernance de la distribution d’électricité et de gaz illustre à la fois l’histoire de la relation des collectivités territoriales avec l’énergie et l’inadaptation d’un système au contexte énergétique contemporain. En effet, les collectivités territoriales sont propriétaires et concédantes du réseau de distribution. Or, alors que le maillage de la distribution est supra départemental, il existe, aujourd’hui, 736 concessions, diminuant ainsi la force de négociation des collectivités. En outre, la concession de distribution révèle une asymétrie de la relation contractuelle dans la mesure où l’autorité concédante n’a ni le choix de son concessionnaire, ni la compétence tarifaire. La concession est obligatoirement conclue avec ErDF ou avec une entreprise locale de distribution (anc. DNN), à un prix déterminé, le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), en contrepartie duquel, toutefois, ErDF applique une “contribution d’équilibre” qui assure une péréquation entre les concessions rentables et non rentables. La renégociation des concessions, dont la majorité vient à terme entre 2017 et 2031, avec des cocontractants territoriaux restructurés et donc mieux armés, pourrait être l’occasion d’un toilettage des obligations du concessionnaire, concernant, notamment, l’inventaire des biens et les informations à communiquer.

Gouvernance et régulation

Cette réforme de la gouvernance devrait, en toute logique, être complétée d’une évolution des mécanismes de régulation afin que les collectivités territoriales, acteurs du secteur énergétique, soient entendues dans le cadre du “dialogue de l’énergie” développé par le régulateur.

Territorialisation opérationnelle de la transition énergétique

Ce mouvement est illustré par des collectivités territoriales décidées à se (re)saisir de leur réalité énergétique et des compétences qui sont les leurs pour être des acteurs à part entière de la transition énergétique. Cette évolution, sensible à chaque niveau de la chaîne énergétique, pourrait être favorisée par le développement des réseaux intelligents.

Une territorialisation de la transition énergétique à chaque niveau de la chaîne énergétique

Production décentralisée

La production d’énergies renouvelables est, généralement, une production décentralisée qui favorise l’essor d’une intervention des collectivités territoriales.

Une telle production décentralisée est d’ailleurs encouragée par le droit de l’Union européenne. Ainsi, la directive 2009/28 du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables met en avant “une sécurité d’approvisionnement accrue, des distances de transport écourtées et une réduction des pertes liées au transport d’énergie” (préambule, § 6) ou bien encore, la directive 2012/27 du 25 octobre 2012 demande aux états membres d’encourager le développement au niveau local et régional de systèmes de chaleur et de froid efficaces, et notamment les systèmes de cogénération (article 14).

Certes, les compétences des collectivités territoriales en matière de production ne sont pas récentes. Ainsi, dès la loi du 16 octobre 1919, les collectivités locales se sont vu reconnaître la compétence d’exploiter directement l’énergie des cours d’eau, sous réserves de l’obtention des concessions ou autorisations requises au titre de la loi. La loi du 8 avril 1946 (article 8), les a ensuite autorisées à aménager et faire exploiter des installations hydroélectriques d’une puissance inférieure à 8 000 kVA ainsi qu’à assurer leur autoproduction. La loi du 10 février 2000 a élargi les interventions possibles en leur permettant de développer toute nouvelle installation utilisant les autres énergies renouvelables, de valorisation énergétique des déchets, de cogénération, etc., sachant que ces installations bénéficient de l’obligation d’achat.

Le projet de loi sur la transition énergétique¹¹ devrait de nouveau inciter les collectivités territoriales à développer la production d’énergies renouvelables au travers de prêts “croissance verte” et de dispositifs relevant de “l’économie circulaire” permettant, notamment, la valorisation en compost des biodéchets et de la production de chaleur à partir de la valorisation des déchets non recyclables.

Ces encouragements rencontreront la volonté des collectivités territoriales d’exercer pleinement leurs compétences sur le segment de la production, comme en témoigne la commune de Montdidier qui a choisi d’exploiter, dans le cadre d’une régie, un parc éolien dont les bénéfices financent notamment des actions de maîtrise de la demande et de rénovation thermique des bâtiments. La régie exerce, en outre, l’activité de gestionnaire du réseau de distribution. Surtout, cette volonté est portée par un renouveau des montages juridico-financiers des installations de production décentralisée. La société publique locale¹² offre un instrument d’intervention aux collectivités publiques leur évitant, à tort ou à raison, de dépendre d’un intégrateur d’énergie. Le Sipperec et les communes de Grigny et de Viry-Châtillon ont ainsi créé une telle société publique locale pour un projet de géothermie. Plus caractéristique du phénomène est la multiplication des sociétés d’économie mixte de production d’énergies renouvelables qui sont, généralement, créées par un syndicat. L’une des plus anciennes est la Sergies, créée en 2001, dans la Vienne et qui est active dans l’éolien, le solaire, la méthanisation et le biogaz. Plus récemment, le Sipperec a créé, en 2013, la Sem Sipenr qui a pour activités les réseaux de chaleur, l’énergie solaire photovoltaïque et l’éolien. En outre, la Sem à opération unique, portée par une proposition de loi en cours de discussion au Parlement¹³ et qui serait la greffe du partenariat public-privé institutionnalisé en droit interne¹⁴, pourrait constituer un montage utile pour des projets d’envergure nécessitant des investissements substantiels et un savoir-faire, tout spécialement dans les métiers de l’environnement et de l’énergie. S’impliquant directement dans la production, les collectivités territoriales solliciteront moins leurs partenaires habituels, à savoir les concessionnaires de réseaux de distribution et susciteront ainsi un repositionnement institutionnel.

Fourniture

À l’autre bout de la chaîne, les collectivités territoriales sont également présentes au niveau de la fourniture. En effet, on oublie souvent qu’elles sont “autorités organisatrices du service public de fourniture d’électricité aux clients raccordés à un réseau de distribution qui bénéficient des tarifs réglementés de vente” (Code de l’énergie, article L. 121-5, al. 4).

Efficacité énergétique

C’est, également, au niveau de la maîtrise de la consommation et de l’efficacité énergétique, priorité de la future loi sur la transition énergétique, que le rôle des collectivités territoriales sera déterminant. Elles seront, à cet égard, incitées à élaborer des projets de transports durables en puisant dans une dotation spécifique gérée par la Caisse des dépôts. C’est ainsi une véritable synergie des compétences territoriales en matière d’énergie, de transport et d’urbanisme qui devrait voir le jour.

Réseaux

C’est surtout au niveau des réseaux de transport et de distribution, qui sont, peut-on dire, le lieu physique de la transition énergétique, que les questionnements juridiques liés à la territorialisation se cristallisent. En effet, l’augmentation de la production décentralisée d’électricité, en basse et moyenne tension, oblige le réseau de distribution à s’adapter et se renforcer afin d’assurer une transmission bi-directionnelle des flux électriques. La question concerne également le gaz avec l’injection sur le réseau géré par GrDF du biométhane, notamment.

L’adéquation des réseaux à la transition énergétique fait également sens à l’échelle du territoire européen. En effet, les gestionnaires de transport doivent assurer l’interconnexion avec les réseaux des autres pays européens, assurer à tout instant l’équilibre des flux d’électricité sur le réseau et compenser les disparités entre les territoires. Ainsi, l’incapacité du réseau de transport allemand à acheminer l’électricité vers les zones de consommation peut contraindre l’Allemagne à importer de l’électricité depuis l’Autriche pour alimenter le sud du pays¹⁵. Ou bien encore, la nouvelle interconnexion France-Espagne a pour rôle, entre autres, d’améliorer les possibilités d’exploitation des énergies de sources renouvelables¹⁶.

Le développement des énergies renouvelables se traduit donc par une intensification du réseau de transport. Il apparaît d’ailleurs que le renforcement du caractère interconnecté du réseau, ainsi que la planification de celui-ci à l’échelle européenne¹⁷, dépasse la simple volonté politique de raisonner en termes de marché intérieur de l’électricité, et se justifie en raison de l’accroissement des énergies de sources renouvelables décentralisées (80 % des développements des réseaux d’importance européenne se justifiraient par l’essor des énergies de sources renouvelables)¹⁸.

Ainsi, un besoin croissant d’investissements se fait jour qui peut, en partie, être pris en charge, s’agissant du réseau de distribution, par les collectivités territoriales qui ont la faculté de faire exécuter des travaux. Ainsi, un quart des travaux réalisé sur ce réseau l’est sous maîtrise d’ouvrage des autorités concédantes, avec le soutien financier du Fonds d’amortissement des charges d’électrification (FACE). Si cette implication financière peut être un facteur supplémentaire de territorialisation, elle pourrait, peut-être plus efficacement, se nourrir d’une combinaison des tendances institutionnelles, financières et technologiques.

Territorialisation et évolution technologique

En effet, les réseaux intelligents (smart grids) pourraient constituer un puissant levier de l’action territoriale, spécialement au niveau opérationnel de la distribution, renouvelant ainsi les relations entre collectivités territoriales et gestionnaires des réseaux de distribution.

Si les données remontées par le système de comptage évolué, tel que le compteur Linky (ErDF) et Gazpar (GrDF), ont d’abord vocation à gérer, de manière optimale, les flux sur les réseaux, elles pourraient aussi être utilisées en vue de définir les politiques publiques locales, les actions en termes de territoires ou de populations. Certains imaginent déjà l’avènement de la smart city, ville bas-carbone aux services publics connectés¹⁹.

Ces systèmes intelligents pourraient être la base d’une coordination territoriale des investissements, et, partant, d’une relation contractuelle renouvelée entre ErDF, particulièrement, et les autorités concédantes. Encore faudrait-il que celles-ci disposent d’informations suffisantes, d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique, notamment sur la valeur des ouvrages concédés, afin qu’un véritable échange se crée. Il a été proposé, au cours du débat national sur la transition énergétique, la création d’une obligation de service public de gestion des données des consommations dans le cadre des concessions de distribution. Une telle obligation permettrait aux collectivités de disposer gratuitement des données de production et de consommation énergétiques de leurs territoires, toutes énergies confondues. Si une telle évolution est prometteuse, elle supposera néanmoins de préciser le régime juridique de la propriété des données électroniques de consommation d’énergie. Plus largement, une telle “smart territorialisation” ne manquerait pas non plus de soulever l’épineuse question de l’évolution de la péréquation tarifaire.

La France tiendra-t-elle son engagement de diviser par quatre ses émissions de CO2 d’ici 2050 ? Si elle s’en rapproche, nul doute que ce sera en s’appuyant sur une véritable territorialisation de la transition énergétique.

Claudie Boiteau, professeur de droit public à l’Université Paris-Dauphine

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(1) Discours du président de la République, ouverture de la Conférence environnementale pour la transition écologique du 20 septembre 2012.
(2) La transition énergétique : 2020-2050, un avenir à bâtir, une voie à tracer, avis CESE, 9 janvier 2013.
(3) Projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, doc AN n° 1216.
(4) Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
(5) P. Billet, Collectivités territoriales et transition énergétique, JCP A, 2013, 2296.
(6) Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.
(7) Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.
(8) Le département, quant à lui, est chef de file s’agissant des actions contribuant à la résorption de la précarité énergétique.
(9) Créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dite “Grenelle 2”.
(10) Code de l’environnement, art. L. 229-26, I : “Les régions et la collectivité territoriale de Corse, si elles ne l’ont pas intégré dans le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie mentionné à l’article L. 222-1, les départements, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération ainsi que les communes et les communautés de communes de plus de 50 000 habitants doivent avoir adopté un plan climat-énergie territorial pour le 31 décembre 2012. Lorsque ces collectivités publiques s’engagent dans l’élaboration d’un projet territorial de développement durable ou Agenda 21 local, le plan climat-énergie territorial en constitue le volet climat”.
(11) Présenté en Conseil des ministres, le 18 juin 2014.
(12) Loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales (CGCT, article L. 1531-1).
(13) Texte n°81, Sénat, 16 octobre 2013, tendant à créer des sociétés d’économie mixte contrat. Adoptée en seconde lecture au Sénat, le 18 juin 2014.
(14) Communication interprétative de la Commission concernant l’application du droit communautaire des marchés publics et des concessions aux partenariats public-privé institutionnalisés (2008/C 91/02).
(15) D. Raoul, R. Nicoux, G. Le Cam, V. Létard, E. Sittler, Rapport fait au nom de la Commission économique du Sénat n° 628 du 4 juillet 2012, “L’Allemagne, une réussite économique à quel prix ?”,
(16) https://www.rte-france.com/article/print? cid=650
(17) ENTSO-E, en application de l’article 8 du règlement n° 714/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 sur les conditions d’accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité, adopte un schéma décennal de développement du réseau, non contraignant, actualisable tous les deux ans, ayant vocation, dans une approche intégrée, à présenter les projets d’importance européenne. Ainsi, ce plan « comprend les perspectives européennes sur l’adéquation des capacités de production » (Art. 8. 3. B) du règlement n° 714/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 sur les conditions d’accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité.
(18) F. Latullaie, Transport de la production d’énergie intermittente et sécurité d’approvisionnement, in énergies renouvelables et marché intérieur (dir. C. Boiteau), éd. Bruylant-Larcier, 2014.
(19) H. Delzangles, C. Krolik, Les évolutions des relations entre les autorités concédantes et leurs concessionnaires face au smart grid : du smart grid à la smart city, in Collectivités territoriales et énergie : ambitions et contradictions, GRALE, Le Moniteur, 2013.